Uitspraak
201904372/1/R3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen, allen gevestigd te Hoogeveen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Ooststellingwerf,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterwolde - Dertien Aprilstraat" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2020, waar Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. Pijlman, bijgestaan door mr. J. Kevelam, advocaat te Almelo, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende] en De Compagnon Noord B.V., beide vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De Afdeling heeft Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het door DTNP opgestelde rapport "Onderzoek supermarkten Oosterwolde" van 11 maart 2020 (hierna: het DTNP-rapport). Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de raad in de gelegenheid te gesteld te reageren op de reactie van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen. De raad heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft een tweede zitting gehouden op 17 juli 2020, waar Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. Pijlman, bijgestaan door mr. J. Kevelam, advocaat te Almelo, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende] en De Compagnon Noord B.V., beide vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord. Van de zijde van de raad is W. Frielink, werkzaam bij DTNP, als deskundige gehoord.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Op dit besluit is de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing.
2. Het plangebied bevindt zich in de kern Oosterwolde en wordt begrensd door de Dertien Aprilstraat aan de noordzijde en de Snellingerdijk aan de westzijde.
In het voorheen geldende plan "Bestemmingsplan Bedrijventerreinen" hadden de gronden van het plangebied de bestemmingen "Centrum", "Woongebied", "Verkeer" en "Verkeer - Parkeerterrein". Op grond van artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a en f, van de planregels behorend bij het vorige plan waren de voor "Centrum" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel en wonen.
Het plan "Oosterwolde - Dertien Aprilstraat" kent de bestemming "Centrum" toe aan de gronden van het plangebied. Aan de westelijke zijde van de gronden is de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Het bouwvlak heeft de functieaanduidingen "supermarkt" en "zorgwoning". Op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, b en c, van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, een supermarkt ter plaatse van de aanduiding "supermarkt" en publieksgerichte dienstverlening; deze functies zijn toegestaan voor zover het uitsluitend de eerste bouwlaag betreft. Op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder e en f, van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden ook bestemd voor wonen en zorgwoningen, ter plaatse van de aanduiding "zorgwoningen", voor zover het uitsluitend de tweede of hogere bouwlaag betreft.
Met dit plan wordt het mogelijk om de bestaande Lidl supermarkt te verplaatsen naar de locatie aan de Dertien Aprilstraat te Oosterwolde. Op grond van artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder c en d, van de planregels bedraagt het maximaal toegestane oppervlak van de supermarkt 2.235 m² bedrijfsvloeroppervlak (hierna: bvo) en het maximaal toegestane oppervlak van de detailhandel niet zijnde een supermarkt 235 m² bvo. Het plan maakt verder de realisatie van 44 zorgappartementen en 11 woonappartementen mogelijk.
3. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen hebben beroep ingesteld. Zij betogen onder meer dat het plan in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking is vastgesteld.
Bijlage
4. De relevante wettelijke bepalingen en planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Goede procesorde
5. De raad stelt onder verwijzing naar artikel 1.6a van de Chw dat de beroepsgronden van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen over de op de woningen betrekking hebbende planregels als bedoeld in artikel 3, lid 3.1, onder c, e en f van de planregels en het verlenen van staatssteun buiten beschouwing moet worden gelaten.
5.1. De Afdeling stelt vast dat Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen alleen opmerkingen hebben gemaakt over de hiervoor genoemde planregel ter motivering van de belanghebbendheid en dat artikel 1.6a van de Chw daar niet op ziet. Verder hebben Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen in hun beroepschrift betoogd dat zij niet kunnen controleren of het plan financieel uitvoerbaar is, omdat een anterieure overeenkomst ontbreekt. In het nader stuk hebben zij vermeld dat ook niet kan worden gecontroleerd of geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Anders dan de raad meent, hebben Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen in het nader stuk geen nieuwe beroepsgrond aangevoerd, maar een nadere onderbouwing van een al aangevoerde beroepsgrond gegeven, waaraan artikel 1.6a Chw niet in de weg staat.
Ontvankelijkheid
6. De raad stelt zich op het standpunt dat Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen niet als belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt.
De raad stelt onder meer dat Adelaar Vastgoed III B.V. geen rechtstreekse gevolgen zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ontwikkeling, omdat haar perceel op een te grote afstand van het plangebied is gelegen en zicht daarop ontbreekt. Ook zal zij geen verkeershinder ondervinden, omdat haar perceel niet aan een ontsluitingsweg van het plangebied ligt.
Ten aanzien van Adelaarshart B.V. stelt de raad zich primair op het standpunt dat een voornemen om mogelijk in de toekomst een project uit te voeren onvoldoende is om Adelaarshart B.V. aan te merken als belanghebbende. In dit verband wijst de raad op de omstandigheid dat in 2017 Treanelka B.V. een omgevingsvergunning heeft verkregen voor het vestigen van een supermarkt ter plaatse, maar dat zij hiervan nog geen gebruik heeft gemaakt. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst de raad op de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4448, 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1645 en 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8046.
De raad stelt zich subsidiair op het standpunt dat Adelaarshart B.V. niet in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is. Daartoe stelt de raad dat het plan voorziet in een full-servicesupermarkt met een regionaal verzorgingsgebied, terwijl het pand van Adelaarshart B.V. door de beperkte omvang slechts geschikt is voor een supermarkt met een laag prijsprofiel, gericht op bezoekers binnen de gemeentegrenzen. Volgens de raad moet in dit kader, anders dan de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2201, onderscheid worden gemaakt tussen full-servicesupermarkten en andere supermarkten. In verband hiermee wijst de raad op de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4428.
6.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0085), is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit is bij bestemmingsplannen slechts het geval indien de concurrent in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied werkzaam is als waarin de in het plan voorziene bedrijvigheid wordt uitgeoefend. Het is aan de partij die stelt (potentiële) concurrent te zijn om dit aannemelijk te maken (vergelijk de uitspraak van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3180).
6.2. Het beroep van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen is ingesteld door Adelaarsveer B.V., Adelaarsnek B.V., Adelaar Vastgoed III B.V. en Adelaarshart B.V.
6.3. Adelaarsveer B.V. is eigenaar van meerdere percelen aan de Wrongel. De percelen wil zij gaan gebruiken als woningbouwlocatie.
De Afdeling acht niet aannemelijk dat Adelaarsveer B.V. feitelijke gevolgen zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling. De afstand van de percelen van Adelaarsveer B.V. tot de gronden waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Centrum" is toegekend, is ongeveer 270 m en vanaf het perceel is daar geen zicht op. Voor zover Adelaarsveer B.V. betoogt dat de verkoopbaarheid van de door haar te realiseren woningen aan de Wrongel onder druk komt te staan en dat voor de verkoop van deze woningen van belang is dat Oosterwolde over een aantrekkelijk en bloeiend centrumgebied beschikt, gaat het naar het oordeel van de Afdeling om gevolgen die in een te ver verwijderd verband tot het bestreden besluit staan om daarbij een rechtstreeks betrokken belang van Adelaarsveer B.V. aanwezig te kunnen achten.
Gevolgen voor de concurrentiepositie van Adelaarsveer B.V. doen zich evenmin voor, omdat zij slechts het voornemen heeft om mogelijk in de toekomst binnen hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied een project uit te voeren, te weten het realiseren van woningen. Dit is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een voldoende objectief bepaalbaar en actueel belang dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1645).
Adelaarsveer B.V. is geen belanghebbende, zodat zij geen beroep kan instellen tegen het bestreden besluit. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door Adelaarsveer B.V., is daarom niet-ontvankelijk.
6.4. Adelaarsnek B.V. is eigenaar van het perceel dat ligt aan de Hoogengaardelaan/Nanningalaan. Het perceel wordt gebruikt als parkeerplaats ten behoeve van het centrum van Oosterwolde. Adelaarsnek B.V. is van plan dit perceel te gaan uitbaten als een standplaats ten behoeve van centrumbezoekers.
De Afdeling acht niet aannemelijk dat Adelaarsnek B.V. feitelijke gevolgen zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling. De afstand van het perceel van Adelaarsnek B.V. tot de gronden waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Centrum" is toegekend, is ongeveer 210 m en vanaf het perceel is daar geen zicht op. Volgens Adelaarsnek B.V. zullen bezoekers aan het centrum van Oosterwolde minder gebruik gaan maken van het naastgelegen parkeerterrein doordat zij hun bezoek aan het centrum zullen combineren met een bezoek aan de nieuwe supermarkt. Zij betoogt weliswaar dat haar perceel hierdoor minder geschikt wordt voor het beoogde doel, maar naar het oordeel van de Afdeling gaat het om gevolgen die in een te ver verwijderd verband tot het bestreden besluit staan om daarbij een rechtstreeks betrokken belang van Adelaarsnek B.V. aanwezig te kunnen achten.
Gevolgen voor de concurrentiepositie van Adelaarsnek B.V. doen zich evenmin voor, nu zij niet in hetzelfde marktsegment werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid. Adelaarsnek B.V. heeft slechts het voornemen om mogelijk in de toekomst binnen hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied een project uit te voeren, te weten het uitbaten van standplaatsen. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is dit onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een voldoende objectief bepaalbaar en actueel belang dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
Adelaarsnek B.V. is geen belanghebbende, zodat zij geen beroep kan instellen tegen het bestreden besluit. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door Adelaarsnek B.V., is daarom niet-ontvankelijk.
6.5. Adelaar Vastgoed III B.V. is eigenaar van het leegstaande bedrijfspand aan de Stationsstraat 15 te Oosterwolde.
Adelaar Vastgoed III B.V. is naar het oordeel van de Afdeling belanghebbende, omdat het niet is uitgesloten dat zij feitelijke gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de afstand van het bedrijfspand van Adelaar Vastgoed III B.V. tot de gronden waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Centrum" is toegekend ongeveer 113 m bedraagt.
Gelet op het vorenstaande dient Adelaar Vastgoed III B.V. te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, omdat haar belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken.
6.6. Adelaarshart B.V. is eigenaar van het pand aan ’t Oost 13a-15 te Oosterwolde, gelegen op ongeveer 660 m van het plangebied. Treanelka B.V. heeft een omgevingsvergunning verkregen voor het vestigen van een supermarkt ter plaatse.
Naar het oordeel van de Afdeling richt Adelaarshart B.V. als vastgoedeigenaar van het bedrijfspand waarin een supermarkt zal worden gevestigd zich op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de vastgoedeigenaar en verhuurder van de in het plan voorziene supermarkt. Ten aanzien van de vraag of sprake is van hetzelfde marktsegment, acht de Afdeling het volgende van belang. In het pand van Adelaarshart B.V. is weliswaar nog geen supermarkt gevestigd, maar niet is uitgesloten dat als gevolg van de voorziene supermarkt de verhuurbaarheid van haar pand nadelig zal worden beïnvloed. Hierbij is van belang dat - anders dan in de uitspraken van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4448, 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1645 en 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8046 - de plannen voor het pand van Adelaarshart B.V. voldoende concreet zijn, omdat Treanelka B.V. een omgevingsvergunning heeft verkregen voor een supermarkt in het pand. De enkele omstandigheid dat, zoals de raad heeft gesteld, Treanelka B.V. nog geen gebruik heeft gemaakt van deze omgevingsvergunning, maakt dit niet anders. Met het betoog van de raad dat het pand van Adelaarshart B.V., anders dan het met het plan mogelijk gemaakte pand, niet geschikt is voor een full-servicesupermarkt, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat Adelaarshart B.V. zich richt op een ander marktsegment, omdat beide panden geschikt zijn voor de vestiging van een supermarkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2201, kan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel geen onderscheid worden gemaakt tussen full-servicesupermarkten en andere supermarkten, zoals discountsupermarkten. Volgens die uitspraak betreft het immers supermarkten met een vergelijkbaar assortiment en een vergelijkbare ruimte- en parkeerbehoefte. De omstandigheid dat in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4428, een onderscheid wordt gemaakt tussen bepaalde typen supermarkten bij de beantwoording van de vraag of ten gevolge van het desbetreffende plan een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan, betekent niet dat dit onderscheid ook moet worden gemaakt bij de beoordeling van de ontvankelijkheid.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van hetzelfde verzorgingsgebied, overweegt de Afdeling als volgt. In het door Sweco opgestelde rapport "Masterplan Oosterwolde centrum. Verkenning ontwikkelingsmogelijkheden supermarkten Oosterwolde" van 8 december 2016 (hierna: het Sweco-rapport), staat het volgende: "Ten aanzien van uitbreiding van het aanbod supermarkten wordt geconcludeerd dat de vergroting van het winkeloppervlak naar verwachting zal leiden tot een hogere omzet (toevloeiing) uit de rest van de gemeente." Dit betekent dat de omzetten die de supermarkten in Oosterwolde zullen genereren, ook uit de kleine kernen van de gemeente Oostwellingwerf worden gehaald. Reeds hierom is aannemelijk dat Adelaarshart B.V. zich richt op hetzelfde verzorgingsgebied.
Gelet op het voorgaande dient Adelaarshart B.V. te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, omdat haar belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken.
6.7. Gezien het voorgaande is het beroep, voor zover dat is ingesteld door Adelaarsveer B.V. en Adelaarsnek B.V., niet-ontvankelijk. Voor zover hierna wordt gesproken over Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen, moeten daaronder dan ook niet worden verstaan Adelaarsveer B.V. en Adelaarsnek B.V.
Toetsingskader
7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Formele aspecten
Toepasselijkheid Chw
8. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betwisten de toepasselijkheid van de Chw op het bestreden besluit. De grens van elf woningen die benodigd is om de Chw van toepassing te laten zijn, wordt volgens hen niet overschreden. Het plan voorziet weliswaar in elf zelfstandige woningen, maar er worden ook zeven zelfstandige woningen gesloopt. Daarbij komt dat het plan weliswaar voorziet in 44 onzelfstandige zorgwoningen, maar dit zijn volgens hen geen woningen in de zin van de Chw.
Zij betogen verder dat indien de Chw wel van toepassing zou zijn, het bestreden besluit dit ten onrechte niet vermeldt. Dit is volgens hen in strijd met artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: Besluit uitvoering Chw).
8.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met categorie 3, onder 3.1, van bijlage 1 van de Chw is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van deze wet van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ten behoeve van de bouw van meer dan elf woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden.
Op grond van artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder b, van de planregels voorziet het plan in maximaal 55 appartementen, waarvan 44 appartementen die worden gebruikt als zorgwoning en 11 appartementen die worden gebruikt als woning. De zorgappartementen kunnen worden aangemerkt als woning in de zin van categorie 3, onder 3.1, van bijlage 1 van de Chw (vergelijk de uitspraak van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3092). Artikel 1, leden 1.30 en 1.32, van de planregels maakt woningen met (eigen) sanitaire voorzieningen mogelijk. Dat wordt overigens bevestigd in het door Rho opgestelde rapport "Ladder voor duurzame verstedelijking Oosterwolde - Dertien Aprilstraat" (hierna: het ladderrapport), van mei 2018. Hierin staat dat elke cliënt van zorggroep Alliade een eigen woning met eigen (sanitaire) voorzieningen krijgt. Gelet hierop voorziet het plan in meer dan elf woningen, zodat de Chw op het bestreden besluit van toepassing is.
8.2. In artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw is bepaald dat indien afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw op een besluit van toepassing is, dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit wordt vermeld. De vermelding van de toepasselijkheid van de Chw in het besluit en de vermelding daarvan in de bekendmaking of mededeling van het besluit zijn cumulatieve vereisten (vergelijk de uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1743).
In de kennisgeving van het vastgestelde bestemmingsplan is vermeld dat op dit besluit de Chw van toepassing is en dat dit onder meer betekent dat na afloop van de beroepstermijn van zes weken geen nieuwe beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd (Staatscourant van 2 mei 2019, nr. 24059). In het bestreden besluit zelf is de toepasselijkheid van de Chw echter niet vermeld. Door in het bestreden besluit zelf niet te vermelden dat het een zogenoemd Chw-besluit betreft, is dit besluit in strijd met artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw.
8.3. Ingevolge artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. In dit geval hebben Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen tijdig beroep ingesteld en hebben zij in hun beroepschrift al hun beroepsgronden aangevoerd. Daarbij komt dat de kennisgeving een rechtsmiddelenclausule bevat waarin is vermeld dat op het besluit de Chw van toepassing is en dat belanghebbenden beroep kunnen instellen bij de Afdeling. Bij de Afdeling zijn geen andere beroepschriften ingekomen. Onder deze omstandigheden is niet aannemelijk dat belanghebbenden door schending van artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw zijn benadeeld. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de schending van artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
Het betoog is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
8.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen ligt het in de rede om bij het passeren van dergelijke gebreken met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb een proceskostenveroordeling uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden om daarvan af te zien. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:265. Van bijzondere omstandigheden is de Afdeling in dit geval niet gebleken.
Reactieve aanwijzing
9. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen dat de raad heeft gehandeld in strijd met artikel 3.8, vierde lid, van de Wro. Aangezien gedeputeerde staten van de provincie Fryslân een zienswijze naar voren hebben gebracht, had de raad het bestreden besluit zes weken na de vaststelling bekend moeten maken. De raad heeft deze termijn niet in acht genomen, aldus Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen.
9.1. De door Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen genoemde mogelijke onregelmatigheid, wat daarvan ook zij, dateert van na het nemen van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van dit besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
Relativiteit
10. De raad stelt dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege de beroepsgronden over parkeren, archeologische waarden, geluid, bodem, luchtkwaliteit, soortenbescherming en Natura 2000-gebieden.
10.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
10.2. Waar het de door Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen te realiseren parkeerplaatsen betreft, beroepen zij zich op aspecten van de norm van een goede ruimtelijke ordening, als neergelegd in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.
Ter zitting heeft Adelaar Vastgoed III B.V. toegelicht dat het voor haar bedrijfseconomisch gezien voordelig is als een beperkt aantal parkeerplaatsen wordt gerealiseerd ter plaatse van de gronden van het plangebied. Hierdoor zullen bezoekers van de voorziene supermarkt gebruik maken van de parkeerplaatsen van de huidige Lidl supermarkt aan de Trambaan 9 te Oosterwolde en vervolgens zullen deze bezoekers langs haar pand aan de Stationsstraat 15 te Oosterwolde lopen. Gelet hierop heeft een eventuele schending van de ingeroepen norm in zoverre geen negatieve gevolgen voor Adelaar Vastgoed III B.V. Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro strekt in zoverre kennelijk niet tot bescherming van de belangen van Adelaar Vastgoed III B.V.
Wat betreft Adelaarshart B.V. acht de Afdeling het niet aannemelijk dat een eventuele schending van de ingeroepen norm in zoverre invloed kan hebben op het ondernemersklimaat van Adelaarshart B.V, omdat de panden van Adelaarshart B.V. zich bevinden op een afstand van ongeveer 660 m. De ingeroepen norm strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van Adelaarshart B.V.
10.3. Waar het de door Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen gestelde archeologische waarden betreft, beroepen zij zich in dit verband op de norm die is neergelegd in artikel 38a van de Monumentenwet 1988 (vergelijk de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:116).
Artikel 38a van de Monumentenwet 1988 strekt kennelijk niet tot bescherming van de belangen van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen. Artikel 38a van de Monumentenwet 1988 strekt met name tot het behoud van monumenten van archeologie (vergelijk de uitspraak van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1208), terwijl het voor Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen gaat om het belang dat zij gevrijwaard blijven van nadelige gevolgen van het plan voor hun bedrijfsvoering.
10.4. Verder beroepen Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen zich op normen die zijn neergelegd in bepalingen van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh), de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb), de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) en de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb). Bij deze laatste wet gaat het om bepalingen over de bescherming van soorten en de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden.
Deze bepalingen van de Wgh, de Wbb, de Wm en de Wnb strekken kennelijk niet tot bescherming van de belangen van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen. Zij strekken onderscheidenlijk tot bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners, de kwaliteit van de bodem, de volksgezondheid, plant- en diersoorten en het behoud van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het gaat voor Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen echter om het belang dat zij gevrijwaard blijven van nadelige gevolgen van het plan voor hun bedrijfsvoering.
10.5. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen stellen verder dat de werking van het relativiteitsvereiste vanwege het gelijkheidsbeginsel gecorrigeerd moet worden. Hiermee doelen zij kennelijk op de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat een geslaagd beroep op onder meer het gelijkheidsbeginsel kan leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680, die de Afdeling volgens voormelde uitspraak deelt, is vermeld dat voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel nodig is dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen.
Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen dat zij aan verplichtingen moeten voldoen waaraan de vastgoedeigenaar en de verhuurder van de in het plan voorziene supermarkt niet hoeven te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen niet voldoende concreet gemaakt dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen zijn gehouden waaraan de vastgoedeigenaar en de verhuurder van de in het plan voorziene supermarkt niet zijn gehouden. Reeds daarom faalt het beroep van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen op het gelijkheidsbeginsel.
Nu het beroep van Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, kan het beroep niet leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste.
10.6. Gelet op het voorgaande laat de Afdeling de beroepsgronden over parkeren, archeologische waarden, geluid, bodemverontreiniging, luchtkwaliteit, soortenbescherming en Natura 2000-gebieden buiten beschouwing.
Ladder voor duurzame verstedelijking
Nieuwe stedelijke ontwikkeling
11. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen dat de raad ten onrechte stelt dat de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt niet is aan te merken als nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Daartoe voeren zij aan dat het plan in vergelijking met het vorige plan "Bestemmingsplan Bedrijventerreinen" voorziet in nieuwe gebruiksmogelijkheden. Binnen de bestemming "Centrum" van het vorige plan was volgens hen namelijk geen supermarkt toegestaan. Op grond van artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder e, van de planregels mochten weliswaar de gronden en bouwwerken worden gebruikt door bedrijven die waren genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2 behorend bij het vorige plan, maar een supermarkt was niet opgenomen in deze lijst. Daarnaast wijzen Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen erop dat de bebouwingsmogelijkheden toenemen ten opzichte van het vorige plan, nu de maximumbouwhoogte wordt verhoogd en 2.235 m² bvo aan supermarktruimte en 235 m² bvo aan commerciële ruimte wordt toegevoegd.
11.1. In haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft de Afdeling onder 6.3 overwogen dat een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voldoende substantieel dient te zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een van de andere in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro genoemde stedelijke voorzieningen in de vorm van een gebouw met een bvo kleiner dan 500 m², kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro, kunnen worden aangemerkt, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 3, leden 3.1, aanhef en onder b, en 3.4, aanhef en onder c, van de planregels is een supermarkt toegestaan met een maximale oppervlakte van 2.235 m² bvo. Ingevolge artikel 3, leden 3.1, aanhef en onder a, en 3.4, aanhef en onder d, van de planregels is detailhandel niet zijnde een supermarkt toegestaan met een maximale oppervlakte van 235 m² bvo. Op grond van artikel 3, leden 3.1, aanhef en onder e en f, en 3.4, aanhef en onder b, van de planregels voorziet het plan in 55 appartementen.
Nu het plan voorziet in stedelijke voorzieningen in de vorm van een gebouw met een bvo groter dan 500 m² en in meer dan 11 woningen, voorziet het plan in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro.
11.2. De Afdeling ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het bestreden plan mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst. In haar hiervoor genoemde overzichtsuitspraak van 28 juni 2017 heeft de Afdeling overwogen:
"7. Bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan (uitspraken van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:915 (Oldenzaal), en van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1064 (Waalre)).
[…]
7.1. Een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime niet voorziet in een groter planologisch beslag op de ruimte en niet voorziet in een functiewijziging, voorziet niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294 (Weert)).
7.2. Een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, voorziet in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken indien die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075 (Amersfoort)). Hierbij komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling van de in het nieuwe plan voorziene functie en die van hetgeen onder het vorige plan mogelijk was (uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503 (Zundert)).
7.3. Onbenutte planologische mogelijkheden die in het voorgaande bestemmingsplan bij recht waren voorzien dienen in de onder 7 bedoelde vergelijking te worden betrokken. Dit betekent dat deze onbenutte planologische mogelijkheden in een nieuw plan mogen worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro genoemde eisen (uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2062 (Amsterdam))."
11.3. Ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden stelt de Afdeling vast dat in het vorige plan "Bestemmingsplan Bedrijventerreinen" aan de gronden in het plangebied onder meer de bestemming "Centrum" was toegekend. Op grond van artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a, e en f, van de planregels behorend bij het vorige plan waren binnen het plandeel met de bestemming "Centrum" onder meer woningen, detailhandel en bedrijven, genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2 toegestaan.
Naar het oordeel van de Afdeling was een supermarkt toegestaan op grond van artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a, van de planregels van het vorige plan. Hierbij betrekt de Afdeling dat in artikel 1, lid 1.19, van de planregels behorend bij het vorige plan detailhandel is omschreven als "het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit" zonder uitsluiting van een supermarkt.
Omdat een supermarkt reeds planologisch was toegestaan, voorziet het bestreden plan in zoverre niet in nieuwe gebruiksmogelijkheden. Gelet hierop vormen de gebruiksmogelijkheden van het bestreden plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling.
11.4. Ten aanzien van de bebouwingsmogelijkheden is van belang dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Bedrijventerreinen" in totaal 2.215 m² bvo aan detailhandel toestond. Het plan "Oosterwolde - Dertien Aprilstraat" voorziet derhalve per saldo in een extra ruimtebeslag voor detailhandel van 255 m² bvo. Uit artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, b, c en d, van de planregels volgt dat deze toevoeging uitsluitend op de eerste bouwlaag kan worden gerealiseerd.
Verder voorzag het plan "Bestemmingsplan Bedrijventerreinen" binnen het plandeel met de bestemming "Centrum" in een bouwvlak, waar een maximumbouw- en goothoogte van 11 en 7,5 m waren toegestaan. Het plan "Oosterwolde - Dertien Aprilstraat" voorziet binnen het plandeel met de bestemming "Centrum" in een bouwvlak, waar een maximumbouwhoogte van 15 m is toegestaan. Dit betekent dat de maximaal toegestane bouwhoogte met 4 m toeneemt.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn de toevoeging van 255 m² bvo op de eerste bouwlaag en de verhoging van de maximaal toegestane bouwhoogte met 4 m niet van zodanige aard en omvang dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
11.5. Gelet op het vorenstaande is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing.
Het betoog faalt.
Behoeftetoets buiten de ladder om
12. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen hebben voorts aangevoerd dat de raad de behoefte aan de voorziene supermarkt met het oog op de uitvoerbaarheid onvoldoende heeft onderbouwd. Zij betogen daartoe dat het huidige pand van de Lidl supermarkt leeg komt te staan en dat één van de bestaande supermarkten zijn deuren zal moeten sluiten, waardoor er een vanuit ruimtelijk perspectief onaanvaardbare leegstand zal ontstaan. In dit kader wijzen zij erop dat Oosterwolde in een krimpgebied is gelegen. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen voeren ook aan dat gevolg van de verplaatsing en de uitbreiding van de Lidl supermarkt combinatiebezoeken niet zullen worden gestimuleerd. Zij wijzen op de ligging van de voorziene Lidl supermarkt aan de rand van het centrum en op de omstandigheid dat de ingang van deze supermarkt aan de zijkant komt te liggen. Zij verwachten bovendien minder combinatiebezoeken, nu de nieuwe Lidl supermarkt een groter assortiment aan producten zal verkopen waardoor een combinatiebezoek niet langer nodig zal zijn. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen verder dat de raad niet heeft aangetoond dat er een kwalitatieve behoefte aan de voorziene supermarkt is.
Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen dat ter onderbouwing van de behoefte aan de voorziene supermarkt slechts wordt verwezen naar het door Ecorys verrichte onderzoek "Detailhandelsstructuurvisie Oosterwolde. Kiezen voor een toekomstbestendige ontwikkeling van het centrum" van 13 december 2012 (hierna: het Ecorys-rapport) en het Sweco-rapport, terwijl deze rapporten niet meer actueel zijn. Hierover betogen zij dat in het Ecorys-rapport en het Sweco-rapport is vermeld dat er in Oosterwolde een marktruimte is van respectievelijk 1.000 m² en 850 m², terwijl uit het DTNP-rapport van 11 maart 2020 volgt dat er in Oosterwolde in 2019 en 2030 sprake is van een uitbreidingsruimte van respectievelijk minus 500 en minus 1.150 m² winkelvloeroppervlak (hierna: wvo). De uitbreiding en verplaatsing van de Lidl supermarkt is in de indicatieve uitbreidingsruimte voor 2030 verwerkt, zo stellen Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen.
12.1. De in het plan voorziene ontwikkeling kan - gelet op wat is overwogen onder 11.1 t/m 11.5 - niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro dient te worden voldaan. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkelingen dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling in haar hiervoor genoemde overzichtsuitspraak van 28 juni 2017 heeft overwogen, beoordeelt de bestuursrechter, in aanmerking genomen deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zodanig is, dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt.
12.2. Vooropgesteld wordt dat met het plan wordt voorzien in de mogelijkheid om een supermarkt te realiseren met een maximale oppervlakte van 2.235 m² bvo.
12.3. De Afdeling stelt vast dat in het Ecorys-rapport van 13 december 2012 onder meer onderzoek is gedaan naar de behoefte aan een nieuwe supermarkt in Oosterwolde. Dit rapport ligt ten grondslag aan het plan. De Afdeling stelt verder vast dat het Ecorys-rapport is geactualiseerd door het Sweco-rapport van 8 december 2016. Dat sprake is van een actualisatie blijkt bijvoorbeeld uit paragraaf 4 van het Sweco-rapport.
Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen dat het Ecorys-rapport en het Sweco-rapport ten onrechte aan het plan ten grondslag zijn gelegd, nu deze rapporten zijn verouderd vanwege het DTNP-rapport van 11 maart 2020. De Afdeling overweegt dat uit paragraaf 1 van het DTNP-rapport blijkt dat dit rapport is opgesteld naar aanleiding van twee verzoeken om de vestiging van een supermarkt op bedrijventerrein Venekoten-Noord mogelijk te maken. Weliswaar staat in het DTNP-rapport dat in Oosterwolde in 2019 en in 2030 sprake is van een indicatieve uitbreidingsruimte van respectievelijk minus 500 en minus 1.150 m² wvo, maar naar het oordeel van de Afdeling leidt dit er niet toe dat aan het Ecorys-rapport en het Sweco-rapport geen betekenis meer toekomt. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het DTNP-rapport alleen de kwantitatieve uitbreidingsruimte is bekeken gelet op de onderzoeksvraag die luidde: "In hoeverre is er marktruimte voor supermarktontwikkelingen en wat zijn (mogelijke) effecten op het centrum?", terwijl bij het oordeel over de behoefte aan de ontwikkeling in dit plan ook de kwalitatieve uitbreidingsruimte een rol speelt. De opsteller van het DTNP-rapport heeft dit ter zitting bevestigd. Verder acht de Afdeling van belang dat artikel 3.1.1a van het Bro er niet aan in de weg staat dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een plan ten grondslag worden gelegd. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het Ecorys-rapport en het Sweco-rapport niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
12.4. De raad stelt zich op het standpunt dat behoefte zal bestaan aan de supermarkt die het plan mogelijk maakt. De raad heeft in het verweerschrift en in het nader stuk naar voren gebracht dat in het Ecorys-rapport wordt geadviseerd om een beperkte groei van het dagelijks winkelaanbod in het centrum van Oosterwolde met ongeveer 1.000 m² toe te staan en dat in het Sweco-rapport is vermeld dat in beginsel een marktruimte van 850 m² is ontstaan voor toevoeging van extra aanbod aan supermarkten. Omdat het plan - zoals hiervoor is overwogen onder 11.4 - voorziet in een juridisch-planologische uitbreiding van detailhandelsruimte van 255 m² bvo, is volgens de raad aangetoond dat sprake is van marktruimte voor de in het plan voorziene ontwikkeling.
De raad heeft zijn oordeel niet beperkt tot de kwantitatieve behoefte. De raad acht een supermarkt op de gronden van het plangebied noodzakelijk en verwijst daarvoor naar het "Masterplan Oosterwolde-Centrum/Venekoten-Noord" (hierna: het Masterplan) en het Sweco-rapport. In paragraaf 4.8 van het Masterplan zijn de gronden van het plangebied aangewezen als "Scapinolocatie" en hierover staat in paragraaf 3.2.1 van het Sweco-rapport dat onder meer de Scapinolocatie als ontwikkelvariant voor het centrumgebied tot de beste mogelijkheden behoort. In paragraaf 4 van het Sweco-rapport is vermeld dat "de functie en aantrekkelijkheid van het regionaal centrum Oosterwolde per saldo het beste in stand gehouden kan worden met realisatie van een nieuwe fullservice supermarkt op de locatie Scapino."
De voorziene verplaatsing en uitbreiding van de Lidl supermarkt draagt volgens de raad bij aan het voorkomen van een toename van de leegstand in het centrum van Oosterwolde. De raad stelt in dit verband dat de overige winkels in het centrum van Oosterwolde kunnen profiteren van de realisatie van de Lidl supermarkt, omdat deze supermarkt meer bezoekers naar Oosterwolde zal trekken. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij met het plan heeft beoogd het combinatiebezoek tussen de Lidl supermarkt en de overige winkels in het centrum van Oosterwolde te versterken. In dat kader heeft hij - anders dan Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen menen - van belang geacht dat de Lidl supermarkt op een afstand van 30 m ten opzichte van de huidige Lidl supermarkt komt te liggen en dat de ingang van de Lidl supermarkt aan de centrumzijde wordt gesitueerd. Dit laatste volgt uit artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder b, van de planregels. Hoewel Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen minder combinatiebezoeken verwachten nu de nieuwe Lidl supermarkt een groter assortiment aan producten zal verkopen waardoor een combinatiebezoek niet langer nodig zal zijn, heeft de raad er ter zitting op gewezen dat het aantal bezoekers per week ten opzichte van de huidige Lidl supermarkt zal toenemen met 2.500 en dat de overige winkels in het centrum van Oosterwolde daarvan zullen profiteren.
12.5. In hetgeen Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte zal bestaan aan de supermarkt die het plan mogelijk maakt. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad op grond van het Masterplan en het Sweco-rapport ervan uit heeft kunnen gaan dat het centrum van Oosterwolde door de voorziene ontwikkeling een kwaliteitsimpuls krijgt, waarvan het winkelcentrum als geheel zal kunnen profiteren. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat ten tijde van de besluitvorming geen sprake was van een zodanige leegstand in het centrum van Oosterwolde dat deze op zichzelf bezien als onaanvaardbaar zou moeten worden aangemerkt. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen weliswaar dat door de verplaatsing van de Lidl supermarkt naar de gronden van het plangebied het huidige pand van deze supermarkt leeg komt te staan en dat één van de bestaande supermarkten zijn deuren zal moeten sluiten, maar op grond van de geldende beheersverordening "Oosterwolde" rust op de percelen waar de huidige Lidl supermarkt en de Albert Heijn supermarkt zijn gevestigd het besluitsubvak "Centrum". Op grond van artikel 3, lid 3.2, onder h, sub 2, van de regels mogen deze gronden onder meer worden gebruikt voor detailhandel in de vorm van winkels. De Afdeling acht het derhalve niet aannemelijk dat - voor zover een van deze panden als gevolg van het bestemmingsplan leeg komt te staan - deze leegstand als ruimtelijk onaanvaardbaar moet worden aangemerkt. Er bestaan immers meerdere mogelijkheden voor de herinvulling van deze panden.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte zal bestaan aan de supermarkt die het plan mogelijk maakt.
De betogen falen.
12.6. Ten aanzien van de beroepsgronden onder 11 en 12 heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.
Financiële uitvoerbaarheid
13. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betwisten de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Zij voeren daartoe aan dat afspraken tussen het gemeentebestuur en initiatiefnemers moeten worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Het gemeentebestuur heeft echter geweigerd om deze overeenkomst te overleggen, zodat het voor hen enerzijds niet controleerbaar is of het plan financieel uitvoerbaar is en anderzijds of er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Daarnaast betogen zij dat onduidelijk is of huurovereenkomsten zijn gesloten met de zorgaanbieder en de Lidl supermarkt. De inhoud van een dergelijke overeenkomst is volgens hen van cruciaal belang voor de beantwoording van de vraag of het project financieel uitvoerbaar is, nu hierin afspraken worden gemaakt over termijnen waarbinnen de bebouwing gerealiseerd moet worden. Verder wijzen Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen erop dat zij schade zullen leiden vanwege de voorziene ontwikkeling.
13.1. Voor de tekst van artikel 8:69a van de Awb en de geschiedenis van totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursrecht wordt verwezen naar wat is overwogen onder 10.1.
13.2. Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro strekt mede ertoe te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is (vergelijk de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2296). Deze bepaling beoogt de bij het daadwerkelijk realiseren van een bestemming betrokken belangen te beschermen, waaronder in ieder geval begrepen die van grondeigenaren en grondgebruikers in en om het plangebied. Daaronder worden niet begrepen de belangen van een concurrent die niet in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied is gevestigd.
Adelaarshart B.V. heeft gronden in eigendom op een afstand van 660 m tot het plangebied, waartussen zich wegen en bebouwing bevinden. Artikel 8:69a van de Awb verzet zich derhalve tegen een inhoudelijke behandeling van haar beroepsgrond. Adelaar Vastgoed III B.V. heeft daarentegen een perceel in eigendom in de directe omgeving van het plangebied, zodat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van haar beroepsgrond.
13.3. Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen zonder meer niet uitvoerbaar is.
Het bestreden plan wordt door particuliere initiatiefnemers gerealiseerd en gefinancierd. In het verweerschrift van de raad staat dat tussen de initiatiefnemers en de zorgaanbieder en de initiatiefnemer van de Lidl supermarkt overeenkomsten zijn gesloten. In deze overeenkomsten is geregeld dat de zorgaanbieder 44 zorgappartementen zal gaan exploiteren en dat de bestaande Lidl supermarkt aan de Trambaan 9 te Oosterwolde zal worden verplaatst naar de locatie aan de Dertien Aprilstraat te Oosterwolde. Voor de overige 11 appartementen is belangstelling getoond bij de initiatiefnemers. Met betrekking tot de plankosten en het planschade-risico heeft de gemeente met de initiatiefnemers een anterieure overeenkomst gesloten. Uit het verweerschrift van de raad blijkt dat de initiatiefnemers voldoende middelen hebben om eventuele planschadeclaims te voldoen.
Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische redenen niet uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
13.4. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het pand van Adelaar Vastgoed III B.V. betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
Het betoog faalt.
Formulering planregels
14. Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen betogen dat artikel 3, lid 3.4, onder e, van de planregels niet juist is geformuleerd. Op grond van deze bepaling mag volgens hen bij een supermarkt met een grotere oppervlakte dan 2.235 m² bvo buiten worden geladen en gelost in plaats van bij het door de raad beoogde laad- en loshof. Dit leidt echter tot een onaanvaardbare belasting van de woon- en leefomgeving.
14.1. Op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Centrum" onder meer aangewezen voor een supermarkt. Op grond van artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder c en e, van de planregels wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming gerekend het gebruiken van bouwwerken voor een supermarkt met een grotere oppervlakte dan 2.235 m² bvo en het gebruik ten behoeve van de onder artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, b, c en d, van de planregels genoemde functies indien de geluidsmaatregelen zoals opgenomen in Bijlage 1 van de plantoelichting niet zijn gerealiseerd en/of in stand zijn gehouden. Bijlage 1 bij de plantoelichting is het door Rho vastgestelde rapport "Oostwellingwerf. Oosterwolde - Centrumontwikkeling. Onderzoek inrichtingslawaai commerciële plint 13 Aprilstraat" van 23 april 2018. In paragraaf 6 van het akoestisch rapport inrichtingslawaai staat: "Zo vindt het laden en lossen plaats in een inpandig laad- en loshof […]."
Anders dan Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen veronderstellen, is een supermarkt met een grotere oppervlakte dan 2.235 m² bvo sowieso niet toegestaan en mag bij een supermarkt niet buiten worden geladen en gelost in plaats van bij het door de raad beoogde laad- en loshof. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
Conclusie
15. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
16. Gelet op hetgeen is overwogen onder 8.4 dient de raad op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
17. Voor zover Adelaar Vastgoed III B.V. en anderen hebben verzocht om vergoeding van de reiskosten van hun advocaat, overweegt de Afdeling dat de reiskosten van een beroepsmatige rechtsbijstandsverlener al zijn verdisconteerd in de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten komen daarom niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover ingesteld door Adelaarsveer B.V. en Adelaarsnek B.V.;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
III. veroordeelt de raad van de gemeente Ooststellingwerf tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.693,02 (zegge: zestienhonderddrieënnegentig euro en twee cent), aan Adelaar Vastgoed III B.V. en Adelaarshart B.V., waarvan € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Ooststellingwerf aan Adelaar Vastgoed III B.V. en Adelaarshart B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Lap
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
288-926.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Crisis- en herstelwet
Artikel 1.1
1. Afdeling 2 is van toepassing op:
a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten;
[…].
Artikel 1.6a
Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
Bijlage I Categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid
3. gebiedsontwikkeling en werken van lokaal of regionaal belang
3.1. ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan, het inpassingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, ten behoeve van de bouw van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden […].
Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet
Artikel 11
1. Indien afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de wet op een besluit van toepassing is, wordt dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit vermeld.
[…].
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.1
1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
[…].
Artikel 3.8
[…]
4. In afwijking van het derde lid wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door gedeputeerde staten, Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van gedeputeerde staten, Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat. In zodanig geval zenden burgemeester en wethouders na de vaststelling onverwijld langs elektronische weg het raadsbesluit aan gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat.
[…].
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 1.1.1
1. In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;
[…].
Artikel 3.1.1a
Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.
Artikel 3.1.6
1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
[…]
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
[…].
Monumentenwet 1988
Artikel 38a
De gemeenteraad houdt bij de vaststelling van een bestemmingsplan of een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.1, onderscheidenlijk artikel 3.38, van de Wet ruimtelijke ordening en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten.
Planregels behorend bij het plan "Bestemmingsplan Bedrijventerreinen"
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
In deze regels wordt verstaan onder:
[…]
1.19 detailhandel
het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit
[...]
Artikel 8 Centrum Pro
8.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. detailhandel;
[…]
e. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2;
f. wonen;
[…].
Regels behorend bij de beheersverordening "Oosterwolde 2014"
Artikel 3 Gebruiksregels Pro
[…]
3.2 Aanvullend gebruik
[…]
h. Ter plaatse van het besluitsubvlak 'centrum' mogen de gronden en bouwwerken naast het bestaande gebruik ook worden gebruikt voor:
[…]
2. detailhandel in de vorm van winkels;
3. horecabedrijven, met uitzondering van discotheken;
4. kantoren en banken met een baliefunctie.
Planregels behorend bij het plan "Oosterwolde - Dertien Aprilstraat"
Artikel 1 Begrippen Pro:
[…]
1.30 woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden dat indien deze bestaat uit meerdere personen gebruik maakt van voor bewoning gemeenschappelijke voorzieningen, zoals keuken, toilet en douche;
[…]
1.32 zorgwoning:
een woning voor de huisvesting van bepaalde categorieën van de bevolking, zoals ouderen, jongeren, of mensen met een beperking, waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning, maar die gezien de maatschappelijke ontwikkelingen en hun geringe ruimtelijke impact wel aanvaardbaar zijn in de woonomgeving.
Artikel 3 Centrum Pro
3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. detailhandel, voorzover het uitsluitend de eerste bouwlaag betreft;
b. een supermarkt, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt' en voorzover het uitsluitend de eerste bouwlaag betreft, met dien verstande dat de publieke ingang aan de noordzijde van het gebouw is (zijnde Dertien Aprilstraat);
c. publieksgerichte dienstverlening, voorzover het uitsluitend de eerste bouwlaag betreft;
d. lichte horecabedrijven, voorzover het uitsluitend de eerste bouwlaag betreft;
e. wonen uitsluitend in de vorm van appartementen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep en/of bedrijf en voorzover het uitsluitend de tweede of hogere bouwlaag betreft;
f. zorgwoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'zorgwoning', en voorzover het uitsluitend de tweede of hogere bouwlaag betreft;
[…].
3.4 Specifieke gebruiksregels
Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
[…]
b. het gebruiken van gronden en bouwwerken voor meer dan 55 appartementen, waarbij ook strijdig is dat:
1. meer dan 44 appartementen worden gebruikt als zorgwoning;
2. meer dan 11 appartementen worden gebruikt als woning;
c. het gebruiken van bouwwerken voor een supermarkt, ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt', met een grotere bedrijfsvloeroppervlakte dan 2.235 m²;
d. het gebruik van bouwwerken voor detailhandel niet zijnde de onder artikel 3.1 sub b. bedoelde supermarkt, publieksgerichte dienstverlening en/of lichte horeca, met een grotere bedrijfsoppervlakte dan 235 m²;
e. het gebruik ten behoeve van de onder artikel 3.1 sub a, b, c en d genoemde functies, indien de geluidsmaatregelen zoals opgenomen in Bijlage 1 van de toelichting, niet is gerealiseerd en/of in stand is gehouden.
[…].
Artikel 5 Algemene Pro bouwregels
[…]
5.2 Parkeernormen
Een gebouw mag pas worden gebouwd als wordt voldaan aan in bijlage 2 genoemde parkeernormen.
[…].