Uitspraak
201901935/1/V1.
Datum uitspraak: 28 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 13 februari 2019 in zaak nr. 18/6608 in het geding tussen:
[de vreemdeling] en [referent]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 10 augustus 2018 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling en referent gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 februari 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling en referent ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling en referent, vertegenwoordigd door mr. H.C. van Asperen, advocaat te Rotterdam, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Desgevraagd heeft de staatssecretaris een nadere reactie ingediend. De vreemdeling en referent hebben daar desgevraagd op gereageerd.
Overwegingen
1. De vreemdeling beoogt verblijf bij referent, zijn gestelde echtgenote, die een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling de gestelde familierelatie met referent niet heeft aangetoond of aannemelijk gemaakt met documenten. Niet meer in geschil is dat de overgelegde Eritrese gemeentelijke huwelijksakte door Bureau Documenten als ‘vals’ is aangemerkt. De staatssecretaris heeft het besluit verder gebaseerd op de verklaring van onderzoek van Bureau Documenten van 4 mei 2018 (hierna: de verklaring van onderzoek), waarin wordt geconcludeerd dat de overgelegde Eritrese kerkelijke huwelijksakte met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid ‘niet echt’ is. Deze uitspraak gaat over de reikwijdte van de vergewisplicht van de staatssecretaris bij een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten.
2. Volgens de rechtbank is de redenering in de verklaring van onderzoek niet begrijpelijk en sluiten de getrokken conclusies daarop niet aan, omdat Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek niet heeft toegelicht waarom het enkele gegeven dat de basisgegevens zijn aangebracht door middel van een printtechniek (toner) de conclusie rechtvaardigt dat de kerkelijke huwelijksakte met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt is. De vreemdeling en referent hebben gewezen op passages uit het rapport van mei 2017 van G. Schröder "Marriage, vital events registration & issuance of civil status documents in Eritrea" (hierna: het rapport Schröder), waarin staat dat kerkgemeenschappen in Eritrea voor het opstellen van huwelijksakten elk hun eigen modellen en formats gebruiken. Omdat uit de verklaring van onderzoek niet valt op te maken of de overgelegde kerkelijke huwelijksakte is vergeleken met één opmaak die voor alle Eritrese kerkelijke huwelijksakten zou gelden, of dat ook naar plaatselijke opmaak is gekeken, had het volgens de rechtbank op de weg gelegen van de staatssecretaris om Bureau Documenten te vragen zijn conclusie inzichtelijk te maken. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de staatssecretaris, door de verklaring van onderzoek zonder meer ten grondslag te leggen aan het besluit, niet heeft voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb.
3. In de enige grief bestrijdt de staatssecretaris deze overwegingen. De staatssecretaris voert aan dat de verklaring van onderzoek op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten, wegens de deskundigheid, de gehanteerde onderzoeksmethoden en de manier van opstellen van de bevindingen van Bureau Documenten. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat uit de verklaring van onderzoek volgt dat Bureau Documenten in dit geval ook heeft gekeken naar beschikbaar vergelijkingsmateriaal en technische kenmerken. Tot slot voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank ten onrechte niet krachtens artikel 8:29 van Pro de Awb de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek heeft ingezien en ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
3.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:628, heeft overwogen, is Bureau Documenten een onderdeel van het ministerie van Justitie en Veiligheid en functioneert daarom onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris. De staatssecretaris mag er in beginsel van uitgaan dat de verklaring van onderzoek op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Dat laat echter onverlet dat zich situaties kunnen voordoen waarin de vergewisplicht van de staatssecretaris als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb meebrengt dat hij moet nagaan hoe Bureau Documenten tot zijn conclusies is gekomen. In die situaties kan hij niet volstaan met een verwijzing naar de conclusies van de verklaring van onderzoek. Evenmin kan hij volstaan met het ter controle aanbieden van de onderliggende stukken aan de rechtbank. De vergewisplicht rust immers op de staatssecretaris en niet op de rechter.
Een situatie als hiervoor bedoeld doet zich in ieder geval voor als de conclusies van een verklaring van onderzoek in relatie tot de bevindingen naar aanleiding van dat onderzoek vragen oproepen, bijvoorbeeld als die bevindingen niet logischerwijs tot de daaraan verbonden conclusies leiden. Ook als een vreemdeling gemotiveerd heeft betwist dat een verklaring van onderzoek op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten, zal de staatssecretaris nader invulling moeten geven aan zijn vergewisplicht. Dit kan hij bijvoorbeeld doen door zelf de onderliggende stukken van de desbetreffende verklaring van onderzoek in te zien. Tegenover de staatssecretaris, of de beslismedewerkers van de IND die namens de staatssecretaris op aanvragen beslissen, kan Bureau Documenten zich niet op het vertrouwelijke karakter van de informatie beroepen. Ook kan de staatssecretaris Bureau Documenten nader bevragen over de totstandkoming van de conclusies. Op deze wijze kan hij controleren of een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
De staatssecretaris hoeft, gelet op de vaak zwaarwegende belangen die geheimhouding rechtvaardigen, de verkregen vertrouwelijke informatie vervolgens in de bestuurlijke fase niet met de desbetreffende vreemdeling te delen. Hij moet de vreemdeling wel gemotiveerd berichten of, en zo ja in hoeverre hij de conclusies van Bureau Documenten onderschrijft nadat hij de onderliggende stukken heeft ingezien, of nadat hij nadere informatie bij Bureau Documenten heeft ingewonnen. Op grond daarvan kan de staatssecretaris besluiten een verklaring van onderzoek geheel, gedeeltelijk of niet aan zijn besluitvorming ten grondslag te leggen. In de procedure bij de rechter kan de staatssecretaris een beroep doen op artikel 8:29 van Pro de Awb.
3.2. In dit geval heeft de vreemdeling met een verwijzing naar enkele passages uit het rapport Schröder gemotiveerd betwist dat de staatssecretaris met de verklaring van onderzoek aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Het betoog van de staatssecretaris dat de redenering in de verklaring van onderzoek wèl begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten, omdat in de conclusie daarvan wordt verwezen naar "het beschikbare vergelijkingsmateriaal en de technische kenmerken", is tevergeefs aangevoerd. Uit die zinsnede volgt immers niet dat Bureau Documenten bij de conclusie dat het document met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt is, rekening heeft gehouden met de onder 2. genoemde vaststellingen door Schröder waarop de vreemdeling een beroep heeft gedaan. De staatssecretaris had daarom nader invulling moeten geven aan zijn vergewisplicht door de onderliggende stukken van de verklaring van onderzoek in te zien of zich te wenden tot Bureau Documenten voor een nadere toelichting naar aanleiding van het rapport Schröder. Omdat de staatssecretaris dit niet heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat hij niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht.
3.3. De staatssecretaris betoogt tevergeefs dat de rechtbank de onderliggende stukken had moeten opvragen en vervolgens de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand had moeten laten. Zoals de Afdeling ook in de hiervoor genoemde uitspraak van vandaag heeft overwogen, rust de vergewisplicht immers op de staatssecretaris en niet op de rechter.
3.4. De grief faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit feitelijk blijft gelden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
5. Op verzoek van de Afdeling heeft de staatssecretaris aan Bureau Documenten gevraagd om een reactie op het rapport Schröder. De staatssecretaris heeft vervolgens een nadere reactie van Bureau Documenten van 9 september 2019 overgelegd, evenals de Vakbijlage van dat Bureau van juni 2019. In de Vakbijlage wordt een algemene toelichting gegeven op de deskundigheid en ervaring van Bureau Documenten, de verschillende soorten onderzoek (technisch, tactisch en empirisch) die het uitvoert, de wijze waarop de bevindingen worden gerapporteerd en de betekenis van de conclusies.
5.1. In de nadere reactie van 9 september 2019 staat onder meer vermeld dat Bureau Documenten de afgelopen jaren duizenden Eritrese kerkelijke aktes heeft onderzocht en geanalyseerd en dat daarnaast een documentenexpert Eritrea in 2015 heeft bezocht voor een factfindingsmissie, specifiek en alleen om informatie over Eritrese documenten te verzamelen. Tijdens dit bezoek bleken de Eritrese autoriteiten bereid om openheid te geven over de processen van registratie, opslag en archieven van overheidsdocumenten.
Over de deskundigheid van Schröder heeft Bureau Documenten vermeld dat zijn onderzoeksmethode een methode van verificatie is, dat wil zeggen dat Schröder met personen in zijn netwerk contact opneemt om te laten controleren of een document in een register staat en of een bepaalde ondertekenaar van een document daadwerkelijk in die functie opereert. Verder wijst Bureau Documenten erop dat niet is gebleken dat Schröder over technische kennis beschikt en dat uit eerdere rapportages van Schröder volgt dat hij geen onderscheid maakt of kan maken tussen geprinte en gedrukte documenten. Vervolgens heeft Bureau Documenten verschillende punten uit het rapport Schröder geciteerd en daarop gereageerd. Zo staat in de nadere reactie over de discrepanties in beoordeling van documenten van de Eritrese burgerlijke stand tussen Schröder en Bureau Documenten onder meer:
"Punt 116
‘II6. To date, there is no mandatory national uniform format for birth, marriage, or death certificates issued by civil registration offices each local office has its own formats and these can also vary over time with the change of officials in these offices.’
Door het vergelijken van alle Eritrese documenten die sinds 1995 door Bureau Documenten onderzocht zijn, is Bureau Documenten in staat om documenten te plaatsen in tijd en plaats. Elk document wordt op basis hiervan beoordeeld."
Over kerkelijke huwelijksakten heeft Bureau Documenten eveneens passages uit het rapport Schröder geciteerd en daarover het volgende opgemerkt:
"Punt 123 en 125
'123. Apart from civil registration offices, also religious institutions issue civil status certificates. At least the larger congregations of the Orthodox, the Catholic, and the Evangelical-Lutheran Church keep usually handwritten marriage and baptismal registers. None of the three major churches have central marriage and baptismal registers celebrates in their congregations. All Christian churches issue marriage and baptism certificates. In the past, this was mostly only on request, but increasingly it is done directly in the context of the event (marriage or baptism).'
'125. As a rule, the congregation in which the vital event took place issued the corresponding certificate. These are done in Tigrinnic or Tigrinnic and English on preprinted templates, which are hand-filled by an official the local congregation in which the event was celebrated. Each church has its own form, and even within the same church there are variations between the formats of the different parishes/parishes/dioceses.'
Wanneer "each church" gelezen wordt als de Katholieke kerk, de Evangelisch Lutherse kerk en de Orthodoxe kerk, wordt deze stelling gedeeltelijk gevolgd, De stelling in de laatste zin, dat elke parochie of bisdom verschillende documenten afgeeft, is echter onjuist voor de Eritrean Orthodox Tewahedo Church. Uit grootschalige analyse van alle documenten van de Eritrean Orthodox Tewahedo Church is Bureau Documenten gebleken dat kerkelijke aktes in grote oplages geproduceerd zijn en verspreid zijn over de verschillende parochies in heel Eritrea.
Punt 128
'128. None of the churches have a genera! and uniform format for marriage and baptismal certificates. Each local church has its own formats. Therefore marriage and baptismal certificates issued by local religious authorities, although generally conforming to an established format, often vary in details.'
Uit grootschalige analyse is gebleken dat deze stelling niet juist is. Lokale kerken laten niet individueel hun eigen documenten drukken. Daarvoor is dat proces te kostbaar. Bovendien worden door Bureau Documenten dezelfde documenten onderzocht die afkomstig zijn van verschillende kerken uit het hele land, De variatie in verschijningsvorm wordt veroorzaakt door het moment van afgifte, niet door plaats van afgifte.
Punt 127
'127. Often marriage or baptism certificates for events having been celebrated in a local church years or even decades ago are retroactively issued by the respective church, when there is a need for such a certificate.'
Bureau Documenten heeft dit ook vastgesteld. Ook van dit type document worden in Nederland echte en valse exemplaren overgelegd. Er zijn veel kerken waar dergelijke aktes niet frequent worden opgemaakt. Er wordt vrijwel nooit op het document vermeldt dat het een tardieve registratie of een afschrift van een eerdere registratie betreft. Daardoor is het beoordelen van dergelijke documenten lastig, maar zeker niet onmogelijk."
Ten slotte concludeert Bureau Documenten dat het rapport Schröder geen informatie bevat over de beoordeling van documenten die niet eerder op andere manier bekend was bij Bureau Documenten en dat de kennis van Schröder voornamelijk betrekking heeft op afgifteprocedures en -voorwaarden. Bureau Documenten concludeert verder dat waar de informatie van Schröder overeenkomt met die van hem of daarop aansluit, deze wordt gebruikt bij de beoordeling van Eritrese kerkelijke aktes, maar dat, zoals gesteld in de nadere reactie op punt 123, 125 en 128, de technische informatie over productietechnieken en -processen in het rapport Schröder niet correct is.
5.2. De vreemdeling heeft in zijn nadere reactie laten weten dat het niet is gelukt om contact te krijgen met Schröder voor een inhoudelijk weerwoord op de nadere reactie van de staatssecretaris van 9 september 2019. Volgens de vreemdeling volgt uit het commentaar van Bureau Documenten op de punten 123 en 125 van het rapport Schröder echter dat de verklaring van onderzoek ondeugdelijk is. Zijn kerkelijke huwelijksakte is immers afgegeven door een Eritrese Orthodoxe kerk en niet door een Eritrese Orthodoxe Tewahedo kerk. Het commentaar op punt 128 klopt daarom evenmin, aldus de vreemdeling.
5.3. De staatssecretaris heeft met de nadere reactie van 9 september 2019 inzichtelijk gemaakt dat Bureau Documenten bij de verklaring van onderzoek er rekening mee heeft gehouden dat kerkgemeenschappen in Eritrea voor het opstellen van huwelijksakten elk hun eigen modellen en formats gebruiken, zoals vermeld in het rapport Schröder, en waarom dat niet betekent dat Bureau Documenten geen gefundeerde uitspraak zou kunnen doen over de echtheid van de door de vreemdeling overgelegde huwelijksakte. De Afdeling leidt uit de punten 123 en 125 van het rapport Schröder en het commentaar daarop van Bureau Documenten af dat er in Eritrea drie kerkgenootschappen zijn, te weten de orthodoxe kerk, de katholieke kerk en de evangelisch-lutherse kerk en dat de orthodoxe kerk door Bureau Documenten wordt aangeduid met de officiële benaming 'Etritrese orthodoxe Tewahedo kerk'. Voor die kerk, waarvan de vreemdeling een huwelijksakte heeft overgelegd, is uit grootschalige analyse door Bureau Documenten gebleken dat kerkelijke aktes in grote oplages zijn geproduceerd en verspreid over de verschillende parochies in heel Eritrea en dat lokale kerken niet individueel hun eigen documenten laten drukken. Met die toelichting heeft de staatssecretaris alsnog inzichtelijk gemaakt dat Bureau Documenten de kerkelijke huwelijksakte heeft vergeleken met aktes die voor verschillende parochies van genoemde kerk in heel Eritrea hetzelfde zijn.
6. De vreemdeling en referent hebben in beroep aangevoerd dat de staatssecretaris op basis van de kerkelijke huwelijksakte en hun eigen verklaringen had moeten uitgaan van de gestelde huwelijksgegevens, of bewijsnood had moeten aannemen, en de vreemdeling een interview op de ambassade had moeten aanbieden.
6.1. De staatssecretaris heeft aan zijn afwijzing ten grondslag gelegd dat de vreemdeling en referent één officieel document hebben overgelegd dat vals is en één indicatief document dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt is, terwijl zij verder ook geen enkel indicatief bewijsmiddel van hun gestelde familierechtelijke relatie hebben overgelegd en evenmin een reden hebben gegeven waarom zij geen bewijsmiddelen kunnen overleggen. Onder deze omstandigheden heeft de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat zich geen bewijsnood voordoet en voor hem evenmin aanleiding bestaat om aanvullend onderzoek aan te bieden in de vorm van een interview op de ambassade.
De beroepsgrond faalt.
7. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 10 augustus 2018, v-nr. […], geheel in stand blijven;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2020
488-847.