Uitspraak
202003242/1/V2.
Datum uitspraak: 5 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 4 mei 2020 in zaak nr. 19/5006 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft de staatssecretaris de aan de vreemdeling verleende machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) ingetrokken.
Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 mei 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling komt uit Eritrea. De staatssecretaris heeft de aan hem verleende mvv ingetrokken omdat volgens hem uit naderhand gebleken feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat verlening van die mvv onjuist was. Naar aanleiding van een door hem verricht onderzoek in het kader van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag (hierna: het Vlv) is volgens de staatssecretaris namelijk gebleken dat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat de vreemdeling zich in Eritrea schuldig heeft gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1(F), aanhef en onder a en b, van het Vlv. Hij heeft daarom aangenomen dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt als bedoeld in artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. De rechtbank heeft onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1072, (hierna: het arrest G.S. en V.G.) overwogen dat de staatssecretaris daarvoor niet nader hoefde te motiveren dat de vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
2. In deze uitspraak wordt de vraag beantwoord of dat oordeel van de rechtbank juist is. In deze uitspraak wordt ook in zaaksoverstijgende zin de vraag beantwoord of de uitleg die het Hof van Justitie in het arrest G.S. en V.G. heeft gegeven aan het begrip 'openbare orde' in de Gezinsherenigingsrichtlijn ook geldt in de situatie dat een vreemdeling door de strafrechter niet voor enig strafbaar feit is veroordeeld, maar de staatssecretaris van oordeel is dat hij een gevaar voor de openbare orde vormt omdat hem artikel 1(F) van het Vlv is tegengeworpen.
3. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Bespreking grieven 1, 2, 4 en 5
4. Wat de vreemdeling in zijn eerste, tweede, vierde en vijfde grief, die gericht zijn tegen de overwegingen van de rechtbank over onder meer de beroepsgronden tegen de tegenwerping van artikel 1(F) van het Vlv, heeft aangevoerd leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
Grief over het openbare ordecriterium
5. De vreemdeling klaagt in zijn derde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet hoefde te motiveren dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving en dat kan worden volstaan met de in het besluit gegeven motivering. De vreemdeling betoogt dat de rechtbank met die overweging niet is ingegaan op zijn gemotiveerde uiteenzetting in beroep. De vreemdeling betoogt daartoe dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bij toepassing van het openbare ordecriterium uit de Gezinsherenigingsrichtlijn en het arrest G.S. en V.G. dient te gaan om een veroordeling voor een strafbaar feit en niet om de enkele verdenking daarvan. Verder heeft de rechtbank volgens de vreemdeling niet onderkend dat de Nederlandse wet- en regelgeving niet in lijn is met de Gezinsherenigingsrichtlijn en het arrest G.S. en V.G. De vreemdeling betoogt verder dat de rechtbank niet kenbaar heeft gemotiveerd waarom toepassing van artikel 1(F) van het Vlv automatisch maakt dat wordt voldaan aan het begrip 'openbare orde' als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Uitspraak van de Afdeling over het arrest G.S. en V.G.
6. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2068, overwogen dat uit het arrest G.S. en V.G. volgt dat artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarbij een verblijfstitel van een gezinslid wordt ingetrokken of verlenging van de geldigheidsduur daarvan wordt geweigerd om redenen van openbare orde als het desbetreffende gezinslid een voldoende zware straf is opgelegd ten opzichte van de duur van zijn verblijf en dat daarbij niet is vereist dat wordt vastgesteld dat de persoonlijke gedragingen van die vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Wel moeten de nationale autoriteiten rekening houden met het evenredigheidsbeginsel én volgens artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn een individuele beoordeling verrichten van de situatie van de vreemdeling, waarbij rekening moet worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband, de duur van het verblijf in de lidstaat en met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met het land van herkomst.
7. In de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2069, is hetzelfde overwogen voor een afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van gezinsleden.
Uitleg arrest geldt niet alleen bij veroordeling strafbaar feit
8. In het arrest G.S. en V.G. heeft het Hof de volgende argumenten ten grondslag gelegd aan de hiervoor gegeven uitleg van het begrip 'openbare orde' in de Gezinsherenigingsrichtlijn:
"55. Om de draagwijdte van het begrip ‘redenen van openbare orde’ in de zin van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/86 nader te verduidelijken, blijkt het dus noodzakelijk rekening te houden met de bewoordingen van deze bepalingen, de context ervan en de doelstellingen van de wetgeving waarvan zij deel uitmaken (zie in die zin arresten van 24 juni 2015, T., C-373/13, EU:C:2015:413, punt 58, en 4 april 2017, Fahimian, C-544/15, EU:C:2017:255, punt 30). Ook de ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten (zie in die zin arrest van 1 oktober 2019, Planet49, C-673/17, EU:C:2019:801, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56. In de eerste plaats, wat de bewoordingen van artikel 6, leden 1 en 2, van die richtlijn betreft, moet worden opgemerkt dat deze, anders dan die van onder meer artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38, niet uitdrukkelijk verlangen dat de gedragingen van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving om deze persoon als een bedreiging van de openbare orde te kunnen beschouwen.
57. In dit verband moet worden benadrukt dat artikel 6, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/86 weliswaar bepaalt dat de lidstaten in het bijzonder de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van die persoon op de openbare orde of het risico dat van die persoon uitgaat in aanmerking nemen, maar dat deze verplichting betrekking heeft op een norm die veel minder veeleisend is dan de norm die voortvloeit uit de in punt 53 van dit arrest genoemde rechtspraak. Naast het feit dat de verplichting de bevoegde autoriteiten niet dwingt zich systematisch te baseren op het werkelijke en actuele gevaar dat de gedraging van de betreffende persoon vormt, legt zij met name geen verband tussen het begrip ‘bedreiging van de openbare orde’ en het risico dat een fundamenteel belang van de samenleving wordt aangetast.
[…]
59. In de derde plaats, wat de ontstaansgeschiedenis van dit artikel 6 betreft Pro, komt naar voren uit de gewijzigde voorstellen voor een richtlijn van de Raad inzake het recht op gezinshereniging [COM(2000) 624 definitief en COM(2002) 225 definitief], die ten oorsprong lagen aan richtlijn 2003/86, dat aanvankelijk de eis was voorzien dat de redenen van openbare orde uitsluitend konden worden aangevoerd op grond van het persoonlijke gedrag van het betrokken gezinslid. Uiteindelijk heeft de Uniewetgever er echter niet voor gekozen om de speelruimte van de lidstaten bij de toepassing van artikel 6 van Pro deze richtlijn op deze wijze te beperken.
(…)
63. In het licht van de in de punten 56 tot en met 59 van dit arrest genoemde elementen, vloeit uit de keuzen van de Uniewetgever echter voort dat deze beperking van de handelingsmarge van de lidstaten niet kan inhouden dat het voor de bevoegde autoriteiten is uitgesloten toepassing te maken van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/86 op basis van de loutere omstandigheid dat de betrokkene is veroordeeld voor een strafbaar feit, zonder dat zij hoeven aan te tonen dat diens persoonlijke gedragingen een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving van de betrokken lidstaat."
9. De Afdeling is van oordeel dat uit de hiervoor geciteerde punten uit het arrest G.S. en V.G. volgt dat de in dat arrest gegeven uitleg aan het begrip 'openbare orde' in de Gezinsherenigingsrichtlijn niet alleen geldt voor situaties waarin de vreemdeling volgens de staatssecretaris een gevaar vormt voor de openbare orde omdat hij is veroordeeld voor een strafbaar feit, maar ook voor de situatie dat de staatssecretaris van oordeel is dat een vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt omdat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat de vreemdeling zich schuldig heeft gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1(F) van het Vlv. Daarbij acht de Afdeling van belang dat er van een vreemdeling, aan wie artikel 1(F) van het Vlv is tegengeworpen, zeer ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstige misdrijven als bedoeld in artikel 1(F) van het Vlv. Dat die vreemdeling niet strafrechtelijk is veroordeeld voor die zeer ernstige misdrijven betekent niet dat hij ze niet heeft gepleegd, omdat de reden dat die vreemdeling niet strafrechtelijk is of wordt vervolgd of veroordeeld gelegen kan zijn in andere redenen dan de vraag of een vreemdeling strafrechtelijk gezien schuldig is. Zo kan het Openbaar Ministerie bijvoorbeeld geen rechtsmacht hebben of om doelmatigheidsredenen van vervolging afzien (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8926, r.o. 2.2.2). Weliswaar gaat het arrest G.S. en V.G. specifiek over de situatie dat een vreemdeling is veroordeeld voor het plegen van een strafbaar feit, maar de onderliggende redenering van het Hof is niet beperkt tot die specifieke situatie. De hiervoor geciteerde argumenten van het Hof gaan immers over de interpretatie van het begrip 'openbare orde' in de Gezinsherenigingsrichtlijn in algemene zin. Dit betekent dus dat de in 6. weergegeven eisen aan de onderbouwing van de staatssecretaris ook gelden als een vreemdeling volgens hem een gevaar vormt voor de openbare orde als bedoeld in artikel 6 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn omdat hij aan hem artikel 1(F) van het Vlv heeft tegengeworpen.
10. Weliswaar heeft de rechtbank slechts twee korte overwegingen gewijd aan wat de vreemdeling in beroep heeft aangevoerd, maar het oordeel van de rechtbank is juist en de rechtbank is daarmee voldoende ingegaan op wat de vreemdeling in beroep heeft aangevoerd. Anders dan de vreemdeling betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris niet hoefde te motiveren dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. Onder 9. is immers overwogen dat de eisen die de Gezinsherenigingsrichtlijn stelt aan de onderbouwing van de staatssecretaris als hij van oordeel is dat een vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt ook van toepassing zijn in de situatie dat aan een vreemdeling artikel 1(F) van het Vlv is tegengeworpen. Verder heeft de rechtbank, anders dan de vreemdeling betoogt, niet overwogen dat toepassing van artikel 1(F) van het Vlv automatisch maakt dat wordt voldaan aan het begrip 'openbare orde' als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De rechtbank heeft namelijk juist terecht overwogen dat de staatssecretaris kon volstaan met de door hem in het besluit gegeven motivering. De staatssecretaris heeft in die motivering, in lijn met de vereisten voor de motivering in het arrest G.S. en V.G., immers rekening gehouden met het evenredigheidsbeginsel en hij heeft een individuele beoordeling verricht als bedoeld in artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn. Nu de vierde grief, gericht tegen onder meer de overweging van de rechtbank over die door de staatssecretaris verrichte individuele beoordeling, faalt, heeft de staatssecretaris die beoordeling deugdelijk verricht.
11. De vreemdeling betoogt daarentegen terecht dat de Nederlandse wet- en regelgeving niet in lijn is met de Gezinsherenigingsrichtlijn en het arrest G.S. en V.G. In artikel 3.77, vierde lid, van het Vb 2000 is de individuele beoordeling als bedoeld in artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn geïmplementeerd. In die bepaling in het Vb 2000 staat dat die individuele beoordeling moet worden verricht als artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 (veroordeling voor een misdrijf) van toepassing is. In die bepaling staat dus niet dat die individuele beoordeling moet worden verricht als de staatssecretaris van oordeel is dat een vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde als bedoeld in artikel 6 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn omdat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat de vreemdeling zich schuldig heeft gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1(F) van het Vlv (artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000). Echter, dit leidt niet tot gegrondverklaring van het hoger beroep, omdat de staatssecretaris in deze zaak die individuele beoordeling dus wel heeft verricht.
12. De grief faalt.
13. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Wezep, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Wezep
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2021
844.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
Artikel 6
1. De lidstaten kunnen een verzoek om toegang en verblijf van gezinsleden afwijzen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
2. De lidstaten kunnen een verblijfstitel van een gezinslid intrekken of verlenging ervan weigeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
De lidstaat neemt bij zijn besluitvorming naast artikel 17 ook Pro de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van het gezinslid op de openbare orde of de openbare veiligheid in overweging, of het risico dat van die persoon uitgaat.
(…)
Artikel 17
In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.77
1. De aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan op grond van artikel 16, eerste lid, onder d, van de Wet worden afgewezen wegens gevaar voor de openbare orde, indien:
a. er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat de vreemdeling zich schuldig heeft gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag;
b. de vreemdeling de echtgenoot of echtgenote, het minderjarige kind, de partner of het meerderjarige kind, bedoeld in artikel 29, tweede lid, onder a en b, van de Wet, is van een in Nederland verblijvende vreemdeling ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat deze zich schuldig heeft gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag, of
c. de vreemdeling terzake van een misdrijf is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of onvoorwaardelijke jeugddetentie, tot een onvoorwaardelijke maatregel als bedoeld in artikel 37a, 38m of 77h, vierde lid, onder a of b, van het Wetboek van Strafrecht, tot een taakstraf of tot een onvoorwaardelijke geldboete, dan wel indien hij terzake van misdrijf een transactieaanbod heeft aanvaard of jegens hem een strafbeschikking is uitgevaardigd.
4. In geval de aanvraag verband houdt met verblijf als familie- of gezinslid houdt Onze Minister bij de toepassing van het eerste lid, onder c, ten minste rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de vreemdeling en de duur van zijn verblijf, alsmede het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst.
Vreemdelingencirculaire 2000
C2 De verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
(…)
4.1. Artikel 29, tweede lid, onder a, b of c, Vw, afgeleide verblijfsvergunning
4.1.1. Algemeen
(…)
In geval van het niet verlenen of het intrekken van een mvv, geldt het reguliere kader van artikel 16 Vw Pro en de daaruit voortvloeiende regelgeving (zoals genoemd in de artikelen 3.77 en 3.78 Vb in het geval van openbare orde en in het beleid zoals neergelegd in B1/4.4. Vc).