Uitspraak
202005249/1/R4.
Datum uitspraak: 21 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Tinte, gemeente Westvoorne,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college aan de gemeente een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een sportzaal op het perceel Strypsedijk 48 te Tinte (hierna: het perceel).
Bij besluit van 31 december 2019 heeft het college het besluit van 20 december 2019 gewijzigd gehandhaafd.
Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft het college opnieuw een besluit op bezwaar genomen waarbij hij de omgevingsvergunning voor het bouwen van een sportzaal op het perceel heeft gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2021, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.J.H.M. Slaats, zijn verschenen. Ook is ter zitting de gemeente, vertegenwoordigd door mr. D. Nazari en mr. R.J.G. Bäcker, beiden advocaat te Den Haag, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bouwplan voorziet in de bouw van een sportzaal. Deze sportzaal zal worden gebruikt door onder meer de lokale gymnastiekvereniging. De sportzaal zal worden gebouwd achter een verenigingsgebouw en aan de voormalige basisschool. Deze basisschool zal in gebruik worden genomen als verenigingsgebouw en het bestaande verenigingsgebouw zal worden gesloopt. [appellante] kan zich niet verenigen met het bouwplan, met name omdat het volgens haar niet past in de bestaande omgeving.
2. De Afdeling heeft op 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3842, uitspraak gedaan over de bij besluit van 20 december 2017 verleende omgevingsvergunning. In die uitspraak heeft de Afdeling zowel de aangevallen uitspraak als het besluit op bezwaar van het college van 19 april 2018 vernietigd. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat het besluit op bezwaar van het college niet op een deugdelijk advies van de welstandscommissie berust. Daarnaast heeft de Afdeling bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft het college, na een nieuw advies van de Welstandscommissie, het op 31 december 2019 gewijzigde primaire besluit van 20 december 2017, gehandhaafd.
3. Zoals de Afdeling in haar eerdere uitspraak heeft overwogen geldt ter plaatse van het bouwplan de beheersverordening "Landelijk Gebied Westvoorne". Volgens de verordening gelden de regels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" voor het perceel. Op een deel van het perceel rust de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" en op het andere deel rust de bestemming "Agrarisch".
De goot- en nokhoogte van de sportzaal zijn hoger dan de op grond van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" maximaal toegestane goot- en nokhoogte. Het bouwplan is ook in strijd met de bestemming "Agrarisch".
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
Ontvankelijkheid
4. Het college betoogt dat [appellante] niet ontvankelijk is in haar beroep tegen het besluit op bezwaar van 4 augustus 2020, nu [appellante] na afloop van de wettelijke termijn op 24 september 2020 beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 4 augustus 2020. De stelling van [appellante] dat zij het besluit op bezwaar van 4 augustus 2020 niet heeft ontvangen, zodat zij daarom later beroep heeft ingesteld tegen dit besluit op bezwaar slaagt niet, aldus het college. Het college voert in dit kader aan dat het besluit op bezwaar van 4 augustus 2020 is voorzien van juiste adressering en een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie zodat voldoende vast is komen te staan dat [appellante] het besluit op het juiste adres heeft ontvangen.
4.1. Artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken".
Artikel 6:8, eerste lid, luidt:
"De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt".
Artikel 6:11 luidt Pro:
"Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
4.2. Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, moet het bestuursorgaan aannemelijk maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. Daartoe volstaat in eerste instantie het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres door een bij de Autoriteit Consument en Markt geregistreerd postvervoerbedrijf. Omdat de bij deze postvervoerbedrijven aangeboden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd rechtvaardigt het gebruik maken van deze bedrijven het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Vereist is wel dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er een deugdelijke verzendadministratie is. Verder mag niet gebleken zijn van recente, concrete problemen bij de verzending van poststukken.
Indien het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde het vermoeden van ontvangst te ontzenuwen. De geadresseerde hoeft daarvoor niet aannemelijk te maken dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen; voldoende is dat op grond van wat hij aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Niet in geschil is dat het besluit van 4 augustus 2020 niet aangetekend is verzonden. In geschil is of [appellante] het besluit van 4 augustus 2020 heeft ontvangen.
Het college heeft, ter onderbouwing van zijn deugdelijke verzendadministratie, een schermafdruk overgelegd van het gemeentelijke postregistratiesysteem Verseon. Volgens het college blijkt uit dit postregistratiesysteem dat het besluit met registratienummer 231118, welke correspondeert met het registratienummer van het besluit van 4 augustus 2020, op dezelfde dag is verzonden. Het college heeft daarnaast een orderformulier van PostNL overgelegd. Het college stelt zich op het standpunt dat doordat op de overgelegde schermafdruk bij de paraaf verzending "akkoord" is ingevuld door een medewerker van de gemeentelijke informatievoorziening aannemelijk is gemaakt dat het besluit van 4 augustus 2020 op die datum is verzonden naar het adres van [appellante].
De Afdeling overweegt dat uit het orderformulier van PostNL weliswaar blijkt dat het college op 4 augustus 2020 22 brieven heeft verstuurd, maar dat hiermee nog niet aannemelijk is gemaakt dat het bedoelde besluit zich tussen deze 22 brieven bevond. Gelet hierop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat dit besluit op 4 augustus 2020 verzonden is naar het adres van [appellante]. Op 24 september 2020 is [appellante] op de hoogte gebracht van het besluit van 4 augustus 2020. [appellante] heeft onverwijld na deze berichtgeving, namelijk op 24 september 2020, beroep ingesteld tegen het besluit van 4 augustus 2020. Nu [appellante] direct na kennisname van het besluit van 4 augustus 2020 in beroep is gekomen is de Afdeling van oordeel dat zij daarom niet in verzuim is door eerst op 24 september 2020 beroep in te stellen tegen het besluit van 4 augustus 2020.
Het verweer van het college slaagt niet.
Procedureel
5. [appellante] betoogt dat zij onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om haar standpunten kenbaar te maken en toe te lichten bij de welstandscommissie. Hiertoe voert [appellante] aan dat de welstandscommissie ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt op welke data de commissie zou vergaderen over de sportzaal, dat de welstandscommissie ten onrechte niet in het openbaar vergaderd heeft en dat [appellante] tijdens deze vergaderingen ten onrechte niet de mogelijkheid heeft gehad om gebruik te maken van haar spreekrecht.
5.1. Artikel 4.2.3 van het Reglement van orde van de commissie voor ruimtelijke kwaliteit (hierna Reglement) luidt:
"De behandeling van bouwplannen onder mandaat is openbaar.
De agenda wordt op de volgende manier gepubliceerd:
Ter inzage leggen van agenda
Via een huis-aan-huis- blad worden burgers op de hoogte gesteld van het tijdstip en plaats van de gemandateerde behandeling. De agenda wordt op het gemeentehuis ter inzage gelegd."
Artikel 4.2.5 luidt:
"Opdrachtgevers, ontwerpers en belanghebbenden hebben in de toelichtende fase spreekrecht met een maximum van 10 min. Per partij. Er is geen spreekrecht tijdens beraadslagingen."
Artikel 3:2 van Pro de Awb luidt:
"Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
Artikel 6:22 luidt Pro:
"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
5.2. Uit het Reglement volgt dat het niet vereist is dat een belanghebbende wordt uitgenodigd voor een vergadering over de behandeling van een bouwplan. Uit het Reglement volgt niet dat het een verplichting is voor de Welstandscommissie om tijdens de besluitvormende fase te voorzien in een spreekrecht. Wel moet op grond van het Reglement een commissievergadering bekend worden gemaakt door ter inzagelegging en publicatie in een huis-aan-huisblad zodat een mogelijkheid bestaat om deze openbare vergadering bij te wonen. Ter zitting heeft het college verklaard dat de bekendmaking van de behandeling van het bouwplan wellicht niet op de juiste, in het reglement voorgeschreven wijze, heeft plaatsgevonden via een kennisgeving in een huis-aan-huis blad. In zoverre kon [appellante] niet op de hoogte zijn van de datum waarop de welstandscommissie in het openbaar zou vergaderen over het bouwplan van de sportzaal. Dit betekent dat het welstandsadvies niet in overeenstemming met het Reglement tot stand is gekomen en in zoverre onzorgvuldig is voorbereid. Nu dit advies ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van 4 augustus 2020 is het besluit in het verlengde hiervan in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen.
De Afdeling ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, nu [appellante] na de vaststelling van het welstandsadvies van 10 april 2020, vóór het nemen van het besluit van 4 augustus 2020 een mogelijkheid heeft gehad om inhoudelijk te reageren op dit nieuwe welstandsadvies. Op 19 mei 2020 heeft zij een eerste mogelijkheid gehad om inhoudelijk in te gaan op het welstandsadvies. Daarnaast heeft [appellante] in haar beroepschrift de mogelijkheid gehad om nog een keer inhoudelijk in te gaan op het advies van de welstandscommissie. Gelet op hetgeen in het navolgende over het welstandsrapport wordt overwogen, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de standpunten van [appellante] die zien op het welstandsrapport niet inhoudelijk zijn meegenomen in het besluit van 4 augustus 2020. Er mag daarom worden aangenomen dat [appellante] niet is geschaad in haar belangen doordat zij niet via een huis-en-huis blad op de hoogte is gebracht over de vergaderdatum van de welstandscommissie. Evenmin is aannemelijk dat derden hierdoor zijn benadeeld.
Het betoog slaagt niet.
Welstand
6. [appellante] betoogt dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand nu niet voldaan wordt aan de Nota Ruimtelijke Kwaliteit van 2012. Hiertoe voert [appellante] aan dat het bouwwerk niet past in de bestaande omgeving die zich kenmerkt door een monumentale boerderijvorm uit de 19e eeuw en een oud kerkje. Door de komst van de sportzaal wordt afbreuk gedaan aan de stedenbouwkundige opzet van de locatie. Daarnaast staat het bouwwerk niet in een ondergeschikte verhouding tot de hoofdmassa’s van de karakteristieke gebouwen van de school en de kerk nu de goothoogte van de sportzaal hoger zal zijn dan de kapconstructie van het hoofdgebouw. Ook voert [appellante] aan dat de sportzaal geen maat en schaal heeft die past in de omgevingsvergunning en voldoet de sportzaal niet aan de gevelkarakteristiek die zich kenmerkt door open gebouwen, aldus [appellante].
6.1. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs.
Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
6.2. De welstandscommissie heeft op 10 april 2020 een positief advies uitgebracht. Blijkens het welstandsadvies is de vergunningaanvraag getoetst aan de Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2012. In dit advies stelt de welstandscommissie vast dat het plan gelegen is in twee gebiedsvormen, te weten "Buitengebied" en in het "Dorpsgebied bijzonder". In het "Dorpsgebied bijzonder" is het beleid gericht op het behoud van variatie zonder verrommeling. Het handhaven van ruimtelijke kwaliteit, het behoud van het gegroeide kleinschalige karakter en het bewaren van eenvoud in hoofdbouwvormen zonder wijzigingen en nieuwbouw onmogelijk te maken staan hierbij centraal. In het "Buitengebied" geldt een basisniveau van welstand en is het beleid gericht op het handhaven van een goede basiskwaliteit. Bij beoordeling van nieuwe bouwplannen ligt hierbij volgens de Nota Ruimtelijke kwaliteit 2012 de aandacht bij de mate van afwisseling in de massa in combinatie met de vormgeving en het traditioneel gebruik van materialen en kleuren.
Het college heeft zijn besluit van 4 augustus 2020 gebaseerd op het uitgebrachte welstandsadvies van 10 april 2020. Uit dit welstandsrapport heeft het college afgeleid dat in het ontwerp van de sportzaal rekening is gehouden met het historische karakter van de school en de kerk doordat de nok van de sportzaal lager zal zijn dan die van de school en de karakteristieke kerk. De sportzaal zal gelegen zijn op het achtererf van het hoofdgebouw en uit de ontwerptekeningen en het welstandsadvies volgt dat de sportzaal ondergeschikt zal zijn aan het hoofdgebouw. Het college acht de sportzaal, naar aanleiding van het advies van de welstandscommissie, passend door de eenvoud van het ontwerp. Hierbij heeft het college acht geslagen op het feit dat de gevels van de sportzaal ingetogen zijn en alleen raamopeningen aan de zijde van het voormalige schoolplein achter het hoofdgebouw zullen komen. Ook overweegt het college naar aanleiding van het welstandsadvies dat de sportzaal vanaf de zuidzijde deels aan het zicht onttrokken wordt. Het college is van mening dat de sportzaal wel degelijk zal aansluiten bij de gevelkarakteristiek van de omgeving omdat uit de ontwerptekeningen en het welstandsadvies volgt dat een deel van de sportzaal aan het zicht wordt onttrokken, als gevolg waarvan de sportzaal niet overheersend aanwezig zal zijn in de omgeving. Daarnaast acht het college de sportzaal passend in de omgeving doordat de sportzaal zodanig wordt vormgegeven dat het met een schuurachtige uitstraling aansluit bij de nabijgelegen gebouwen. Ten aanzien van de nok- en goothoogte en de mate van ondergeschiktheid van de sporthal ten opzichte van de school en de kerk vindt het college dat uit de ontwerptekeningen bij de vergunningaanvraag niet blijkt dat de sporthal groter zal uitvallen dan het hoofdgebouw. Het college heeft zich verder gebaseerd op het welstandsrapport waarin wordt toegelicht dat de sportzaal in ondergeschikte verhouding staat tot de kerk en het schoolgebouw.
In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het welstandsadvies niet ten grondslag mocht leggen aan het besluit van 4 augustus 2020. Het college heeft zich met inachtneming van de standpunten van [appellante], en onder verwijzing naar het welstandsadvies, op het standpunt mogen stellen dat de sportzaal qua karakteristiek zal passen bij de aanwezige bebouwing, het landschap en de stedenbouwkundige context. Bovendien heeft het college uit het welstandsrapport mogen afleiden dat de plaatsing, massa en samenhang van de sportzaal ten opzichte van de omgeving voldoende is onderzocht en bekeken.
Het betoog slaagt niet.
Wijziging bouwplan
7. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte de vergunningaanvraag niet heeft geweigerd nu als gevolg van de gewijzigde bouwtekeningen geen sprake was van ondergeschikte wijzigingen, zodat een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning vereist was.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld een uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2530, is geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is en dient de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, per concreet geval te worden beantwoord. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
7.2. Uit de bouwtekeningen voor de sporthal van 2 april 2019 blijkt dat het oorspronkelijke bouwplan met bouwtekeningen van 12 december 2017 is gewijzigd. De bouwtekeningen van 2 april 2019 laten zien dat de afmetingen van de sportzaal 27,96 meter bij 14,76 meter zullen zijn en niet zoals in de bouwtekeningen van 12 december 2017 blijkt, 27,00 meter bij 14,00 meter. Verder zien de wijzigingen in het nieuwe bouwplan op een lagere nok- en goothoogte en een inpandige goot.
De Afdeling ziet met het college aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingen, die zien op een lagere nok- en goothoogte, een inpandige goot en minimale wijzigingen in de afmetingen van de sporthal, van ondergeschikte aard zijn, zodat een nieuwe aanvraag niet hoefde te worden ingediend. Door de wijzigingen in de bouwtekeningen van 2 april 2019 die zien op een verlaging van de nok- en goothoogte en de aanleg van een inpandige goot is het niet aannemelijk dat het totale bouwplan tot een heel ander bouwwerk leidt of dat de sportzaal qua omvang groter wordt. Een vergelijking tussen de bouwtekeningen van 12 december 2017 en de bouwtekeningen van 2 april 2019 geeft ook geen aanleiding om aan te nemen dat de uiterlijke verschijningsvorm van de sportzaal anders zal worden. In verband met de minimale verschillen in afmetingen tussen de tekeningen van 12 december 2017 en 2 april 2019 overweegt de Afdeling dat de totale massa van de sportzaal nagenoeg gelijk is gebleven. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de wijzigingen in verhouding tot het hele bouwplan, ook als die worden bezien in relatie tot de omgeving, van beperkte omvang.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met het Bouwbesluit 2012
8. [appellante] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd is met het Bouwbesluit 2012. [appellante] voert in dit kader aan dat doordat het dak van de sportzaal niet plat zal zijn, niet voldaan zal worden aan de eis uit het Bouwbesluit 2012 om minstens voor 50% in hernieuwbare energie te voorzien. Daarnaast voert [appellante] aan dat de omgevingsvergunning op twee andere onderdelen in strijd is met het Bouwbesluit 2012. Zo voldoet de constructie van de sportzaal niet aan de eisen die het Bouwbesluit hieraan stelt, aldus [appellante]. Hiertoe voert zij aan dat de constructie zoals deze in eerste instantie was voorgesteld voor de sportzaal niet sterk genoeg werd geacht. Volgens [appellante] is niet duidelijk gebleken dat de nieuwe constructie, een metalen constructie die gebruikelijk is voor boerenschuren, wel voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Ook stelt [appellante] dat de sportzaal onvoldoende brandveilig is door het ontbreken van goede nooduitgangen. De sportzaal zal voorzien in één nooduitgang die door een glazen zelfsluitende deur aanwezig is en een nooduitgang in de toestellenberging hetgeen door de KNVGL wordt afgeraden, aldus [appellante].
8.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
8.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Vaststaat dat [appellante] niet in de directe nabijheid van de locatie van de geplande sportzaal woont. De normen uit het Bouwbesluit, die zien op de energie eisen waaraan bouwwerken moeten voldoen, de constructie en brandveiligheid van bouwwerken, strekken ter bescherming van een andere groep personen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de door [appellante] ingeroepen eisen uit het Bouwbesluit 2012 niet kunnen leiden tot een vernietiging van het besluit van 4 augustus 2020.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
418-972.