Uitspraak
201908913/1/R3.
Datum uitspraak: 3 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Detailconsult Supermarkten B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 oktober 2019 in zaak nr. 18/5768 in het geding tussen:
Detailconsult Supermarkten B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college aan Detailconsult Supermarkten B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een opstelplaats voor winkelwagens op het perceel Patijnenburg tegenover 14 (aangevraagd als De Tuinen nabij 66 te Naaldwijk, hierna: het perceel).
Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college het daartegen door Koorneef Vastgoed B.V., te Naaldwijk, en Samen Ontwikkelen Westland B.V., te Naaldwijk (hierna: derde-partijen), gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2017 herroepen en de aanvraag van Detailconsult Supermarkten B.V. alsnog buiten behandeling gesteld.
Bij uitspraak van 31 oktober 2019 heeft de rechtbank het daartegen door Detailconsult Supermarkten B.V. ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Detailconsult Supermarkten B.V. hoger beroep ingesteld.
Derde-partijen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2021, waar Detailconsult Supermarkten B.V., vertegenwoordigd door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, het college, vertegenwoordigd door F.M. de Schipper, en derde-partijen, vertegenwoordigd door mr. J. Bouwman-Treffers, advocaat te Honselerdijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 18 oktober 2017 heeft Detailconsult Supermarkten B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een stalling voor winkelwagens op het perceel. Dit perceel is in eigendom van de gemeente Westland. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 12 december 2017 verleend. Derde-partijen hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Zij menen dat de locatie waarop de opstelplaats moet worden gerealiseerd onderdeel is van een gebied dat wordt heringericht en de gemeente door deze vergunning te verlenen ten onrechte afwijkt van haar standpunt dat winkelwagens altijd op eigen terrein moeten worden geplaatst. Bij besluit van 12 juli 2018 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en de vergunning alsnog geweigerd, omdat zich strijd voordeed met de voorschriften van de Bouwverordening 2005. Volgens het college stonden deze voorschriften eraan in de weg dat winkelwagens in openbaar gebied worden geplaatst. Hangende het beroep heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. In dit besluit van 20 februari 2019 stelt het college zich op het standpunt dat het eerdere besluit van 12 juli 2018 op een verkeerde grondslag genomen is. Gebleken is namelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, omdat de gemeente Westland aan Detailconsult Supermarkten B.V. in de e-mail van 13 februari 2018 heeft laten weten geen gebruiksovereenkomst af te kunnen sluiten voor gebruik van het perceel voor het realiseren van de gewenste opstelplaats. Het perceel maakt deel uit van een gebied dat opnieuw wordt ingericht en daarover zijn in 2014 afspraken gemaakt. Volgens het college kan het bouwwerk daarom niet gerealiseerd worden en is Detailconsult Supermarkten B.V. aldus geen belanghebbende. Daarom verklaart het college bij besluit van 20 februari 2019 het door derde-partijen gemaakte bezwaar opnieuw gegrond, herroept het voorts het besluit van 12 december 2017 en stelt het de aanvraag om de omgevingsvergunning buiten behandeling.
De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit van 12 juli 2018 niet-ontvankelijk en het beroep tegen het besluit op bezwaar van 20 februari 2019 ongegrond. Volgens de rechtbank heeft het college de aanvraag om de omgevingsvergunning terecht buiten behandeling gesteld, omdat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt door het ontbreken van privaatrechtelijke toestemming
Het hoger beroep
2. Detailconsult Supermarkten B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij stelt zich op het standpunt dat zich geen evidente privaatrechtelijke belemmering voordoet. Daarover voert zij aan dat er bij het indienen van de aanvraag om de gevraagde omgevingsvergunning geen reden was te veronderstellen dat de gemeente geen medewerking zou verlenen. Ook brengt zij naar voren dat zij daarvóór reeds publiekrechtelijk toestemming had gekregen door de bij het besluit van 12 december 2017 verleende vergunning en ook privaatrechtelijk door toezending van een door haar te ondertekenen gebruiksovereenkomst. Detailconsult Supermarkten B.V. wijst er daarbij op dat in het besluit van 12 december 2017 over de gebruiksovereenkomst voor het gebruik van gemeentegrond het volgende staat vermeld: "Op dinsdag 5 december 2017 heeft u middels een e-mail van [persoon] toestemming gekregen voor het gebruik van gemeentegrond voor het realiseren van een opstelplaats voor winkelwagens. U kunt uw project realiseren zodra wij van u een ondertekend exemplaar retour hebben ontvangen". Gelet daarop is volgens Detailconsult Supermarkten B.V. uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud toestemming verleend voor het gebruik van de grond en is hiermee een gebruiksovereenkomst tussen partijen tot stand gekomen. Detailconsult Supermarkten B.V. stelt zich vervolgens op het standpunt dat het er alle schijn van heeft dat de privaatrechtelijke bevoegdheden van de gemeente worden misbruikt om via de publiekrechtelijke weg tot een intrekking van de verleende vergunning te komen. Zij voert aan dat het college gezien het limitatief imperatieve stelsel van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen andere reden had de gevraagde vergunning te weigeren. De stedenbouwkundige voorschriften uit de gemeentelijke bouwverordening, op grond waarvan de omgevingsvergunning bij besluit van 12 juli 2018 alsnog geweigerd is, waren inmiddels namelijk vervallen. De rechtbank hecht volgens Detailconsult Supermarkten B.V. tot slot ten onrechte betekenis aan het feit dat zij geen civiele procedure is gestart. Zij betoogt dat het namelijk aan de bestuursrechter is om te beoordelen of de door het college aangevoerde privaatrechtelijke belemmering van invloed kan zijn op de rechtmatigheid van de verleende vergunning en of de handelswijze van de gemeente hangende het bezwaar betekent dat niet langer sprake zou zijn van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Beoordeling
3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 26 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2002) waarnaar de rechtbank en het college verwijzen, wordt een aanvrager om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. Dit is anders als aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt.
3.1. De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2635), het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb gehouden is tot een volledige heroverweging van dat besluit. Dat kan met zich brengen dat een college terug moet komen van een standpunt dat het bij het besluit tot vergunningverlening heeft genomen. Dat er een vergunning is verleend voor de opstelplaats, betekent daarom niet dat het college niet alsnog de gevraagde vergunning kan weigeren.
Verder staat vast dat de grond waar de opstelplaats is voorzien niet in eigendom is van Detailconsult Supermarkten B.V., maar van de gemeente Westland. Vaststaat tevens dat de concept-gebruiksovereenkomst op basis waarvan Detailconsult Supermarkten B.V. gebruik zou mogen maken van de grond in eigendom van de gemeente Westland, nooit is ondertekend en aldus niet definitief is geworden. De vraag of, zoals Detailconsult Supermarkten B.V. betoogt, desalniettemin sprake is van een gebruiksovereenkomst, omdat de gemeente Westland in het besluit van 12 december 2017 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud toestemming heeft verleend voor het gebruik van haar grond, kan hier niet aan de orde komen. Het is namelijk aan de civiele rechter om te beoordelen of daarmee een gebruiksovereenkomst tussen partijen tot stand gekomen is. Daarom en omdat de gemeente Westland Detailconsult Supermarkten B.V. in de e-mail van 13 februari 2018 uitdrukkelijk heeft laten weten geen toestemming meer te verlenen voor het gebruik van haar grond, moet het er nu voor worden gehouden dat er geen gebruiksovereenkomst tussen partijen is gesloten. De rechtbank heeft aldus terecht overwogen dat zich een privaatrechtelijke belemmering voordoet in verband waarmee het bouwplan van Detailconsult Supermarkten B.V. niet kan worden gerealiseerd.
De stelling van Detailconsult Supermarkten B.V. dat sprake is van misbruik van bevoegdheden, kan hier evenmin aan de orde komen. De vraag of het college misbruik maakt van privaatrechtelijke bevoegdheden, om daarmee bestuursrechtelijke toestemming te onthouden, is namelijk eveneens voorbehouden aan de civiele rechter.
3.2. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwplan van Detailconsult Supermarkten B.V. niet worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende en om die reden niet als een aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen terecht buiten behandeling heeft gesteld.
3.3. Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
765.