Uitspraak
201904642/1/R3.
Datum uitspraak: 15 september 2021
Datum uitspraak: 15 september 2021
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Progres RE Invest I B.V. (hierna: Progres), gevestigd te Maarheeze, gemeente Cranendonck,
appellante,
en
de raad van de gemeente Delfzijl (thans: gemeente Eemsdelta),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Facetplan Delfzijl - Farmsum" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Progres beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en Progres hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2021, waar Progres, vertegenwoordigd door mr. B. de Haan, advocaat te Arnhem, [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind-Middel en mr. T.D. Polak, beiden advocaat te Groningen, G.J. Hooites, J. Rijzinga en drs. J. Rijs, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Progres is eigenaar van het perceel Weg naar Den Dam 1 te Delfzijl. Op dit perceel staat een voormalige steenfabriek. In het bestemmingsplan "Delfzijl-Kern West", dat door de raad is vastgesteld op 15 december 2011, heeft het perceel de bestemming "Bedrijf". Progres wenst daar te bouwen voor een discount- (Aldi) in combinatie met een full-service (Jumbo) supermarkt. Op 26 januari 2017 heeft Progres een omgevingsvergunning aangevraagd voor de vestiging van twee supermarkten op het perceel. Daarbij heeft Progres ook een sloopmelding gedaan voor de huidige bebouwing. Naar aanleiding van de door Progres ingediende aanvraag om omgevingsvergunning heeft de raad geconstateerd dat het bestemmingsplan "Delfzijl-Kern West" - volgens de raad ten onrechte - ruimte liet voor detailhandel, waaronder de vestiging van supermarkten, op locaties met de bestemming "Bedrijf". Op 2 februari 2017 en 25 januari 2018 heeft de raad voorbereidingsbesluiten genomen om het gebruik van de locatie als supermarkt tegen te gaan. Bij besluit van 16 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning geweigerd vanwege het sloopverbod uit de Omgevingsverordening Provincie Groningen (hierna: OPG). Bij uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1208, heeft de Afdeling geoordeeld dat het sloopverbod in artikel 2.9.2 van de OPG van toepassing is, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning op grond van dit artikel moest worden geweigerd. Met het bestreden plan "Facetplan Delfzijl - Farmsum" worden volgens de raad omissies inzake de planologische mogelijkheden voor de vestiging van detailhandel, meer specifiek de vestiging van supermarkten, hersteld. Progres kan zich er niet mee verenigen dat het bestreden plan voor het perceel Weg naar Den Dam 1 niet langer voorziet in de mogelijkheid om daar detailhandel, waaronder supermarkten, uit te oefenen.
2. In Delfzijl zijn vijf supermarkten gevestigd. Dit zijn twee supermarkten aan het Vennenplein in het centrum (Albert Heijn en Lidl), twee supermarkten aan De Wending ten noorden van het centrum (Aldi en Jumbo) en een supermarkt aan de Jachtlaan ten westen van het centrum (Jumbo).
Procesorde
3. De raad stelt dat het door Progres ingezonden rapport "Delfzijl Steenfabriek Notitie Supermarkten" van Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP) van 11 maart 2021 dusdanig nieuw is en los staat van de eerder door Progres ingezonden rapporten van Seinpost, dat het indienen daarvan op een zo korte termijn voor de zitting in strijd moet worden geacht met de goede procesorde.
3.1.
Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van Pro de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
3.2.
Progres heeft bij brief van 12 maart 2021 het hiervoor bedoelde rapport van BSP bij de Afdeling ingediend en het op dezelfde datum ook aan de raad gezonden. In het rapport wordt ingegaan op de door de raad ingediende rapportage van Broekhuis Rijs Advisering (hierna: BRA) en daarmee indirect ook op de door Progres eerder ingediende rapportage van Seinpost. De Afdeling overweegt dat de rapportage van BSP aansluit op wat Progres eerder naar voren heeft gebracht en waarop de raad schriftelijk heeft kunnen reageren. Voorts is de rapportage van BSP naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig complex of omvangrijk dat de raad daarop ter zitting niet voldoende heeft kunnen reageren. Onder deze omstandigheden laat de Afdeling dit nadere stuk dan ook niet wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Dienstenrichtlijn
Inleiding
5. Progres betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). In het plan worden volgens Progres gegeven rechten dan wel planologische mogelijkheden voor de vestiging van detailhandel, waaronder supermarkten, ontnomen. Deze beperkingen zijn volgens haar in strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, en artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Een analyse met specifieke gegevens ter onderbouwing van de verenigbaarheid van dit bestemmingsplan met de Dienstenrichtlijn, ontbreekt volgens Progres.
6. Volgens de raad is van strijd met de Dienstenrichtlijn geen sprake.
7. Partijen hebben de volgende rapporten laten opstellen:
- Progres: het rapport "Reactie op de ruimtelijke onderbouwing Ontwerp-bestemmingsplan 'Facetplan Delfzijl - Farmsum'" van Seinpost van februari 2019;
- de raad: de notitie "Aanvullend onderzoek supermarktstructuur Delfzijl" van BRA van 29 maart 2019;
- Progres: het rapport "Reactie op notitie ‘Aanvullend onderzoek supermarktstructuur Delfzijl’" van Seinpost van juli 2019;
- de raad: het rapport "EINDRAPPORT; Gemeente Delfzijl; Reactie op de branchebeperking Bestemmingsplan ‘Facetplan Delfzijl - Farmsum’; Specifiek: Weg naar Den Dam" van BRA van 9 juni 2020;
- Progres: het rapport "Reactie op Verweerschrift en Nader Verweerschrift m.b.t. voorgenomen ontwikkeling Steenfabriek Delfzijl" van Seinpost van februari 2021;
- Progres: het rapport "Delfzijl Steenfabriek Notitie Supermarkten" van BSP van 11 maart 2021;
- de raad: het rapport "Delfzijl; Reactie op branchebeperking Weg naar Den Dam" van Broekhuis Rijs & De Gier Advisering van 12 maart 2021.
Toetsingskader in de Dienstenrichtlijn
8. Artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
"De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
[…]
5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang."
Artikel 15 luidt Pro:
"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[...].
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. a) […];
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]".
Eis/beperking
9. In het bestemmingsplan "Delfzijl-Kern West" is aan het perceel Weg naar Den Dam 1 de bestemming "Bedrijf" toegekend.
Artikel 3.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven behorende tot de categorieën 1 en 2 van de in de bijlage opgenomen Staat van bedrijven, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 1’ enkel bedrijven behorende tot de categorie 1 zijn toegestaan waarbij het bestaande gebruik (garagebedrijf) tevens is toegestaan;
[…]".
De Staat van bedrijven omvatte binnen de categorieën 1 en 2 onder meer de volgende bedrijven:
10. Artikel 2 van Pro de regels van het bestreden plan luidt:
"De regels van de bestemmingsplannen:
1. Delfzijl - Kern West' met identificatienummer NL.IMRO.0010., vastgesteld op 15 december 2011;'
[…]
blijven volledig van toepassing, met dien verstande dat:
A. […]"
B. De volgende onderdelen uit de Bijlage 1 Staat van bedrijven bij de regels van de bestemmingsplannen Delfzijl - Kern West, […] worden geschrapt:
[…]".
11. Voor zover genoemde onderdelen uit de Bijlage 1 Staat van bedrijven bij de regels van het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West", zijn geschrapt, en deze activiteiten dus niet langer mogelijk zijn binnen de voor "Bedrijf" aangewezen gronden , is sprake van een territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.
Economische doelen (artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn)
12. Volgens Progres lijkt het motief van de beperking vooral te zijn om de winkels in het centrum te beschermen, wat neerkomt op economische ordening.
12.1.
Met de branchebeperking beoogt de raad om de beleidsdoelen te bereiken die zien op het compacter maken van het kernwinkelgebied, het versterken van het Vennenplein, het tegengaan van leegstand alsmede het versterken en verbeteren van de gehele winkelstructuur.
12.2.
Op grond van het hiervoor vermelde moet naar het oordeel van de Afdeling worden geconcludeerd dat met de planregeling ruimtelijke doelen worden nagestreefd. De Afdeling ziet geen aanwijzingen om aan te nemen dat de planregeling is ingegeven door de wens om de zittende detailhandel te beschermen tegen concurrentie van detailhandel op perifere locaties. De Afdeling concludeert dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de planregeling planningseisen bevat waarmee economische doelen worden nagestreefd.
Het betoog slaagt niet.
Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn)
13. Progres betwist niet dat het compacter maken van het kernwinkelgebied, het versterken van het Vennenplein, het tegengaan van leegstand en het versterken en verbeteren van de gehele winkelstructuur in zijn algemeenheid een dwingende reden van algemeen belang vormen en dat in die zin aan het noodzakelijkheidsvereiste is voldaan. In het nader verweerschrift wordt volgens Progres echter ten onrechte het standpunt ingenomen dat uit de analyse van het winkelaanbod volgt dat de detailhandelsstructuur zeer kwetsbaar is en dat dit vooral geldt voor de dagelijkse sector. De opmerking van de raad dat de situatie in het centrum zorgelijk is, strookt niet met de conclusie van BRA dat sprake is van een sterk centrumgebied, doordat in het centrum is geïnvesteerd. Het roept volgens Progres zelfs de vraag op of het nu nog wel nodig is om het centrumgebied sterk te beschermen. De kwetsbaarheid ziet volgens haar vooral op de niet-dagelijkse voorzieningen.
13.1.
De raad stelt dat hij met de brancheringsregeling beoogt om de beleidsdoelen te bereiken die zien op het compacter maken van het kernwinkelgebied, het versterken van het Vennenplein, het tegengaan van leegstand alsmede het versterken en verbeteren van de gehele winkelstructuur. Volgens de raad wordt de noodzaak tot het instellen van branchebeperkingen onder meer ingegeven door het feit dat Delfzijl ligt in een krimpgebied (Eemsdelta), waar sprake is van een groot overaanbod met veel leegstand. De raad stelt dat de detailhandelsstructuur van Delfzijl nu en in de toekomst zeer kwetsbaar is. Dat geldt zowel voor de dagelijkse als de niet-dagelijkse sector. De niet-dagelijkse sector is sterk afhankelijk van de kracht van de dagelijkse sector, met name van de aanwezigheid van supermarkten in of direct bij het centrumgebied. Uit het koopstromenonderzoek Provincie Groningen 2017 en uit distributieplanologisch onderzoek volgt dat het dagelijks aanbod royaal is waardoor de vloerproductiviteit in Delfzijl ruimschoots onder het landelijk gemiddelde ligt.
13.2.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) heeft in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, overwogen:
"134 Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
135 Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt."
13.3.
Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. Of die doelen met de regeling daadwerkelijk worden gediend - wat door Progres wordt bestreden - gaat niet over de vraag naar de noodzakelijkheid, maar over de geschiktheid van de planregeling (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4196, onder 15.3). De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar het compacter maken van het kernwinkelgebied, het versterken van het Vennenplein, het tegengaan van leegstand alsmede het versterken en verbeteren van de gehele winkelstructuur noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu, zeker omdat - zoals geldt voor Delfzijl - sprake is van ligging in een krimpregio. Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de doelen waarmee hij de planregeling rechtvaardigt, een dwingende reden van algemeen belang vormen.
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn)
Geschiktheid
14. Progres betoogt dat de planregel niet geschikt is om de door de raad nagestreefde doelen te bereiken. Zij betoogt in de eerste plaats dat niet is voldaan aan het vereiste van "coherente en systematische maatregelen". Daarnaast betoogt zij dat de maatregel niet effectief is om de daarmee nagestreefde doelen te bereiken.
Coherent en systematisch
15. Progres erkent dat al vanaf 2003 detailhandelsbeleid wordt gevoerd waarmee wordt ingezet op een compact centrum en specifieke aandacht voor behoud van supermarkten aldaar. Volgens Progres kan het opleggen van brancheringsmaatregelen buiten de bestaande winkelgebieden echter niet als coherent en systematisch beleid worden aangemerkt. In de nota "Delfzijl, detailhandelsbeleid 2003 - 2010" is opgemerkt dat naast vestiging in het centrum ook in de wijken supermarkten gevestigd konden worden. Het bestaan van detailhandelsmogelijkheden in het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West" was volgens Progres daarom geen omissie. Ook heeft het bestaan van die mogelijkheden volgens haar het succesvol uitvoeren van genoemde beleidsdoelen nooit in de weg gestaan. Door deze mogelijkheden nu te schrappen wordt dan ook niet coherent en systematisch gehandeld, aldus Progres.
Progres betoogt verder dat de getroffen brancheringsmaatregel geen bijdrage levert aan de doelstelling om het centrum en de positie van supermarkten aldaar te versterken en evenmin aan de doelstelling om de bestaande structuur te verbeteren.
15.1.
De raad stelt dat uit de nota "Delfzijl, detailhandelsbeleid 2003 - 2010", vastgesteld op 27 februari 2003, al volgde dat in Delfzijl het zwaartepunt van de detailhandel, ook van supermarkten, in het centrum ligt. Uit het investeringsprogramma 2010-2020 "Kleur bekennen", vastgesteld op 23 juni 2011, volgt dat het Vennenplein het ‘boodschappenplein’ van Delfzijl moest worden. Met het "Actieplan Centrum Delfzijl (2012)" zijn ter uitvoering van het investeringsprogramma verschillende projecten uitgevoerd die leidden tot een compacter centrum, het saneren van overtollige detailhandelsruimte en het transformeren van detailhandelsruimte naar andere functies in het gebied rond het centrum. Ook het "Actieplan Centrum Delfzijl (2013)" was gericht op uitvoering van beleid voor het centrum, met als doel onder andere het versterken van het Vennenplein met de twee supermarkten als belangrijke trekkers voor het centrum en het tegengaan van leegstand. In 2013 is het bestemmingsplan "Delfzijl Centrum" vastgesteld, waarin op basis van het staande detailhandelsbeleid voor het centrum de supermarktstructuur planologisch is vastgelegd. Met de vaststelling van de "Visie supermarkten kern Delfzijl" uit 2018 heeft de raad bevestigd dat de toenmalige feitelijke supermarktstructuur geen aanpassingen behoefde. De raad stelt dat hij met het bestreden facetplan coherent en systematisch het pakket aan brancheringsmaatregelen uitvoert dat buiten de bestaande winkelgebieden wordt opgelegd ten behoeve van de versterking van de winkelstructuur, het behoud van de leefbaarheid in het centrum en het voorkomen van leegstand.
Dat in de "Visie supermarkten kern Delfzijl" locaties binnen de kern van Delfzijl zijn geïnventariseerd waar vestiging van een supermarkt op dat moment planologisch mogelijk was, betekent volgens de raad niet dat het gemeentebestuur voornemens is geweest daar ook daadwerkelijk een supermarkt te vestigen. Het was voor het gemeentebestuur immers juist aanleiding een voorbereidingsbesluit te nemen om ongewenste ontwikkelingen in verband met die fout in het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West" zoveel mogelijk tegen te gaan, aldus de raad.
15.2.
De Afdeling overweegt dat Progres op zichzelf niet ontkent dat al vanaf 2003 detailhandelsbeleid wordt gevoerd dat is gericht op behoud van supermarkten in het centrum. Volgens Progres betekent dat echter niet dat het bestaan van detailhandelsmogelijkheden voor supermarkten in het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West" een omissie was, aangezien in het detailhandelsbeleid is opgemerkt dat naast vestiging in het centrum ook in de wijken supermarkten gevestigd konden worden. Het schrappen van deze mogelijkheden zou daarom incoherent zijn.
Dat in het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West" voor alle gronden met de bestemming "Bedrijf" detailhandelsmogelijkheden voor supermarkten waren opgenomen strookte naar het oordeel van de Afdeling, anders dan Progres stelt, niet met het sinds 2003 gevoerde beleid. Weliswaar heeft het gemeentebestuur in de "Visie supermarkten kern Delfzijl" vermeld op welke locaties in de kern van Delfzijl supermarkten gevestigd konden worden, maar dit betreft een constatering en geen beleid. In die zin leidde het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West" daarom tot incoherentie, die de raad met het bestreden plan rechtzet. Er bestaat daarom geen aanleiding om nog langer, of juist door het bestreden plan, van incoherentie te spreken.
Dat volgens Progres de getroffen brancheringsmaatregel geen bijdrage levert aan de doelstelling om het centrum en de positie van supermarkten aldaar te versterken en evenmin aan de doelstelling om de bestaande structuur te verbeteren, ziet niet op de coherentie van het beleid, maar op de effectiviteit daarvan dan wel op de vraag of het beleid verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. Deze aspecten komen hierna aan de orde.
Het betoog slaagt niet.
Effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken
16. Progres betoogt dat de brancheringsmaatregel geen enkele bijdrage levert aan het compacter maken van het centrum, het versterken van het Vennenplein en het voorkomen van leegstand. De brancheringsmaatregel levert volgens haar geen bijdrage aan de doelstelling om het centrum en de positie van supermarkten daar te versterken, omdat die doelen al zijn verwezenlijkt.
Bovendien leidt de brancheringsmaatregel volgens haar niet tot een versterking of verbetering van de gehele winkelstructuur. De bestaande structuur wordt wel in stand gehouden, maar niet verbeterd door de brancheringsmaatregel, aldus Progres.
- Versterking en bescherming stadscentrum
17. Progres betoogt dat er geen oorzakelijk verband is en ook niet hoeft te zijn tussen het loslaten van de branchebeperking en het functioneren van het centrum.
Progres wijst erop dat volgens het rapport van Seinpost van juli 2019 de ontwikkeling van een boodschappencentrum op de locatie Weg naar Den Dam 1, door relocatie van Jumbo Jachtlaan en Aldi De Wending naar die locatie, geen negatieve gevolgen zal hebben voor het centrum van Delfzijl, omdat bezoekers van het centrum en de ondersteunende clusters een totaal ander bezoekmotief hebben. De steenfabrieklocatie zal niet concurreren met het centrum, al is het maar vanwege de ligging ten opzichte van het centrum. Bovendien neemt volgens Seinpost met de beschreven ontwikkeling de bovenmatige concurrentie voor de centrumsupermarkten juist sterk af, zodat deze ontwikkeling juist tot versterking van het centrum leidt.
Progres erkent dat niet is uitgesloten dat het herleven van de detailhandelsmogelijkheid op de locatie Weg naar Den Dam 1 tevens de mogelijkheid biedt voor de vestiging van nieuwe supermarkten van buiten Delfzijl of een verplaatsing vanuit het centrum. Dat neemt volgens haar niet weg dat ook het relocatiescenario in de beoordeling dient te worden betrokken.
Seinpost is in het rapport uit februari 2021 ook ingegaan op de effecten bij nieuwvestiging op de Weg naar Den Dam 1. Zij heeft echter niet zoals BRA een statische benadering gehanteerd, waarin wordt gerekend met de toevoeging van twee supermarkten aan het bestaande aanbod op de heel korte termijn. Seinpost heeft gekeken naar de relevante effecten op relatief korte, middellange en lange termijn en concludeert in feite dat er maar ruimte is voor een beperkt aantal supermarkten, waardoor een tijdelijk overschot aan m2's zal worden opgeheven door het ontstaan van een nieuw marktevenwicht. Seinpost concludeert dat de huidige locaties van Jumbo Jachtlaan en Aldi De Wending door de beschreven ontwikkelingen als supermarktlocaties niet langer in trek zijn en zullen afvallen, door ofwel relocatie of het beëindigen van de exploitatie.
De raad gaat er volgens Progres ten onrechte van uit dat de supermarkten die zich op de Weg naar Den Dam 1 zouden kunnen vestigen een wijkoverstijgend karakter zullen hebben vanwege het volgens de raad gunstige ondernemersklimaat op die locatie. De bebouwing op de steenfabrieklocatie geeft al de nodige beperkingen. De situatie van Delfzijl is ook niet vergelijkbaar met die van Coevorden, waarmee de raad een vergelijking maakt. Verder stelt Progres dat vestiging op de steenfabriek (en het op termijn wegvallen van de bestaande locaties Jumbo Jachtlaan en Aldi De Wending) ertoe leidt dat de supermarkten ten opzichte van het centrum op grotere afstand komen te liggen en dat zij een veel meer afgegrensd eigen verzorgingsbied zullen bedienen, wat het functioneren van de centrumsupermarkten juist positief zal beïnvloeden.
De angst dat de supermarkten uit het centrum zich zullen verplaatsen is volgens Progres ongegrond en niet onderbouwd, juist vanwege de investeringen die daar zijn of worden gedaan. Daarmee laten de supermarkten, onder meer aan andere centrumondernemers, zien dat zij in het centrum zullen blijven.
Progres merkt op dat BRA stelt dat het aantal meters supermarkt in het relocatiescenario zal toenemen met 1.100 m2. Hierdoor zou de vloerproductiviteit zodanig dalen dat rendabele exploitatie niet langer haalbaar is. Uit de berekening in het rapport Seinpost van februari 2019 blijkt dat de vloerproductiviteit ten opzichte van de huidige situatie beperkt afneemt, met 6%. Dit heeft tot gevolg dat de bestaande omzetniveaus niet zodanig zullen afnemen dat de bedrijfsvoering in gevaar komt. De bewering van de raad dat de kans dat een van de bestaande supermarkten in het centrum het niet gaat redden aanzienlijk toeneemt, met meer leegstand tot gevolg is derhalve onjuist, aldus Progres.
Het schrappen van detailhandel op de locatie Weg naar Den Dam 1 levert daarom geen bijdrage aan het bereiken van de doelstellingen om het stadscentrum te beschermen en levert daarmee ook geen bijdrage aan het pakket van maatregelen, waarvan ook niet is aangetoond dat het bijdraagt aan die doelen, aldus Progres.
17.1.
De raad stelt dat de branchebeperking op de locatie Weg naar Den Dam voor reguliere detailhandel en supermarkten een zinvolle bijdrage levert aan het totale pakket aan maatregelen door leegstand in het centrum en andere winkelgebieden te voorkomen.
Uit de effectenanalyse in het BRA-rapport 2019 volgt onder meer dat het gevolg van een verplaatsing van de Aldi en de Jumbo naar Weg naar Den Dam is dat het aantal meters aan supermarkt zal toenemen met bijna 1.100 m2, waardoor de vloerproductiviteit van de in Delfzijl aanwezige supermarkten gaat dalen. De nieuwe Aldi zal ongeveer even groot worden als de Lidl in het centrum. De nieuwe Jumbo wordt veruit de grootste supermarkt van Delfzijl. Beide hebben een betere bereikbaarheid dan de Lidl en Albert Heijn in het centrum. Voor de supermarkten in het centrum zal de vloerproductiviteit zodanig gaan dalen, dat een economisch rendabele exploitatie niet meer mogelijk is of zeer lastig wordt. Dit heeft ook direct consequenties voor de rest van de winkels in het centrum van Delfzijl.
De raad constateert daarnaast dat door het schrappen van detailhandel uit de Staat van Bedrijven ook nieuwvestiging van supermarkten van buiten Delfzijl of verplaatsing van supermarkten uit het centrum naar Weg naar Den Dam 1 wordt voorkomen. Dat laatstgenoemde scenario’s zich zouden kunnen voordoen is door Progres in haar oorspronkelijke betoog niet betrokken, maar kan vanuit juridisch-planologisch perspectief niet worden uitgesloten, aldus de raad.
Wanneer sprake is van één verplaatsing en één nieuwvestiging, of wanneer er twee supermarkten worden toegevoegd, zijn de gevolgen volgens het BRA-rapport 2019 nog veel groter dan in het relocatiescenario. Door uitbreiding van het aanbod aan supermarkten buiten het centrumgebied komt de positie van bestaande supermarkten volgens de raad sterk onder druk te staan waardoor de leegstand in Delfzijl en specifiek in het centrum zal gaan toenemen.
De raad stelt dat uit het BRA rapport 2020 blijkt dat het verplaatsen naar of nieuwvestigen van één of meer supermarkten buiten het centrum, waaronder op de locatie Weg naar Den Dam, niet alleen effect heeft op supermarkten elders, maar ook op winkels in de omgeving daarvan. Uit passantenonderzoek van 2016 van DTNP volgt dat supermarkten een cruciale publiekstrekker zijn voor centrumgebieden. De raad verwijst hierbij naar onderzoek van DTNP in Franeker. Evenals in Franeker is specifiek in Delfzijl de kritische massa en concurrentiepositie in het centrum te klein, om voldoende autonome aantrekkingskracht te hebben als recreatief winkelgebied. Daarom dient volgens de raad iedere ontwikkeling die kan leiden tot (nog) grotere structurele leegstand of anderszins tot een vermindering van de aantrekkingskracht van het centrum absoluut vermeden te worden.
Verder stelt de raad dat, wanneer een branchebeperking wordt losgelaten, dit betekent dat ondernemers de voor hen meest optimale locatie kunnen kiezen. De raad verwijst hierbij naar Coevorden dat na verplaatsing en vergroting van supermarkten vanuit het centrum kampt met een leegstand in het centrumgebied van 23,4%. Wanneer de branchebeperking van supermarkten losgelaten wordt, zullen op de locatie Weg naar Den Dam twee grote supermarkten of mogelijk supermarkten aangevuld met andere reguliere detailhandel gerealiseerd kunnen worden. Gelet op het ondernemersklimaat ter plaatse (grote locatie, royale parkeergelegenheid, inrichtingsmogelijkheden, bereikbaarheid en zichtbaarheid en kostenniveau) zullen bij Weg naar Den Dam supermarkten (kunnen) worden gerealiseerd met een wijkoverstijgend karakter, direct concurrerend met (de supermarkten in) het centrumgebied. Uit het BRA-rapport 2020 volgt verder dat de kwalitatieve impact van de vestiging van supermarkten aan de Weg naar Den Dam mogelijk nog groter is dan de kwantitatieve impact, aldus de raad. De kans dat als gevolg hiervan één van de bestaande supermarkten in het centrum het niet gaat redden, neemt aanzienlijk toe, met meer leegstand tot gevolg, aldus de raad. Als gevolg van de Wet van Hotelling zal bij het toestaan van een nieuwe winkellocatie binnen de structuur, zoals bij de locatie Weg naar Den Dam, de neiging ontstaan van meer winkels om naar deze locatie te verhuizen.
17.2.
Zoals volgt uit de uitspraken van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972, onder 14.1 en 14.6, en ECLI:NL:RVS:2020:973, onder 15.1 en 15.6, mag de analyse met specifieke gegevens zich voor de bestreden brancheringsmaatregel richten op de bijdrage die de beperking levert aan het bereiken van de doelen die worden nagestreefd met het totale pakket aan maatregelen.
Uit welke gegevens kan worden afgeleid of de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met het pakket nagestreefde doelen, kan niet in zijn algemeenheid worden omschreven. Bij brancheringsbeperkingen kunnen onder meer de volgende omstandigheden van belang zijn: de aard van de uitgesloten goederen, waarbij ook de (on)mogelijkheid om deze in de centra te verkopen een rol kan spelen, de absolute omvang van (het effect van) de beperkingen aan het winkelvloeroppervlak, de omvang van (het effect van) de beperkingen in verhouding tot (het effect van) het totale pakket aan maatregelen, en de mate waarin kan worden verwacht dat vergelijkbare beperkingen voor anderen ook zullen worden losgelaten. Van belang is of gelet hierop een merkbare invloed op het centrum aannemelijk is.
17.3.
De eerste drie doelen die de raad nastreeft met het schrappen van detailhandel uit de Staat van Bedrijven voor, voor zover hier van belang, het perceel Weg op Den Dam 1, kunnen worden samengevat als versterking en bescherming van het stadscentrum (het compacter maken van het centrum, het versterken van het Vennenplein en het voorkomen van leegstand).
De constatering in het BRA-rapport 2019 dat door verplaatsing van Aldi De Wending en Jumbo Jachtlaan naar het perceel Weg op Den Dam 1, het aantal meters supermarkt zal toenemen met 1.100 m2, wordt door Progres niet bestreden. De raad stelt onder verwijzing naar het BRA-rapport 2019 dat de vloerproductiviteit van supermarkten in het centrum door de toename van het aantal winkelmeters in dit verplaatsingsscenario zodanig zal gaan dalen, dat een economisch rendabele exploitatie ten minste zeer lastig wordt en dat dientengevolge leegstand zal optreden, ook bij andere winkels in het centrum. Progres betoogt, onder verwijzing naar het rapport van Seinpost van februari 2019, dat de vloerproductiviteit van supermarkten ten opzichte van de huidige situatie door de toename in winkelmeters maar beperkt afneemt, namelijk met 6%. Dit heeft volgens haar tot gevolg dat de bestaande omzetniveaus wat zullen afnemen, maar zeker niet zodanig dat de bedrijfsvoering in gevaar komt. Progres heeft daarmee echter niet onderbouwd dat de raad een merkbare invloed op het centrum niet aannemelijk heeft mogen achten.
Daar komt bij dat het bestemmingsplan "Facetplan Delfzijl - Farmsum", voor zover in beroep bestreden, ziet op de locatie Weg naar Den Dam 1. Progres streeft met haar beroep na dat de detailhandelsmogelijkheden op de locatie Weg naar Den Dam 1 herleven. Daarmee zouden op de locaties De Wending en Jachtlaan de detailhandelsmogelijkheden echter niet komen te vervallen. Planologisch gezien streeft Progres dus naar een toename van detailhandelsmogelijkheden op de locatie Weg naar Den Dam 1 en niet naar een verplaatsing vanaf de locaties De Wending en Jachtlaan. Bij het bepalen van de effectiviteit van de brancheringsmaatregel moet dus rekening worden gehouden met de vestiging van extra, nieuwe supermarkten op Weg naar Den Dam 1 of verplaatsing vanuit het centrum. Uit het BRA-rapport 2019 volgt dat als niet van een verplaatsing maar van nieuwvestiging wordt uitgegaan op Weg naar Den Dam 1, het aantal winkelmeters met ongeveer 3.000 m2 kan toenemen en grotere gevolgen voor het centrum zullen optreden dan bij verplaatsing.
Wat Progres heeft aangevoerd geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het totale pakket maatregelen.
Het betoog slaagt niet.
- Versterking gehele winkelstructuur
18. Progres betoogt voorts dat door het toestaan van detailhandel op Weg naar Den Dam 1 de gehele winkelstructuur juist versterkt wordt. Immers, daarmee worden de zwakke locaties uit de structuur genomen, direct door verplaatsing of indirect door marktwerking. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om een competitief speelveld te creëren ten voordele van de consument en de mogelijkheid om zo tot een evenwichtige verdeling van voorzieningen te komen ten voordele van de consument. Wanneer alle ontwikkelingen in Delfzijl zijn afgerond (kernwinkelgebied en Weg naar Den Dam) dan ontstaat een nieuw marktevenwicht met vooral moderne, 'up to date' supermarkten. De negatieve effecten zullen niet ontwrichtend voor de structuur zijn. De consument zal profiteren van een competitief speelveld van volwaardige supermarkten, opererend in alle marktsegmenten. De inwoners van Delfzijl krijgen een eigen dagelijkse voorziening op wijkniveau, waardoor vervoersbewegingen minder worden en voor de bewoners van West een hart van de wijk ontstaat met een ontmoetingsfunctie.
18.1.
De raad stelt dat bij het loslaten van de branchebeperking een ontwrichting van de zorgvuldig opgebouwde detailhandelsstructuur zal optreden. Dit effect kan zich voordoen wanneer 1) de Aldi en de Jumbo worden verplaatst en (zoals in de lijn der verwachting ligt) worden vergroot, 2) in het geval een supermarkt vanuit het centrum gaat verplaatsen dan zal dit nog verstrekkender gevolgen hebben, omdat in dat geval de functie van het centrumgebied van Delfzijl verder wordt ontkracht en 3) hetzelfde geldt wanneer zich een nieuwe supermarkt of een combinatie van nieuwe supermarkten meldt om zich op de Weg naar Den Dam te vestigen.
18.2.
Het vierde doel dat de raad nastreeft met het schrappen van detailhandel uit de Staat van Bedrijven voor, voor zover hier van belang, het perceel Weg op Den Dam 1, is versterking of verbetering van de gehele winkelstructuur. Zoals hiervoor werd overwogen, streeft Progres planologisch gezien naar een toename van detailhandelsmogelijkheden op de locatie Weg naar Den Dam 1 en niet naar een verplaatsing vanaf de locaties De Wending en Jachtlaan. Progres heeft niet onderbouwd dat de raad niet aannemelijk heeft mogen achten dat het loslaten van de branchebeperking op het perceel Weg naar Den Dam 1 afbreuk zal doen aan de detailhandelsstructuur omdat dit kan leiden tot vestiging van supermarkten met een wijkoverstijgend karakter op het perceel Weg naar Den Dam 1. Wat Progres heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de branchebeperking een zinvolle bijdrage levert aan de versterking of verbetering van de gehele winkelstructuur.
Het betoog slaagt niet.
Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen
19. Progres betoogt dat de beperking verder gaat dan nodig is en dat het gestelde doel had kunnen worden bereikt met minder beperkende maatregelen. De raad stelt volgens haar ten onrechte dat het bestemmingsplan de enige mogelijkheid is om grondgebruik generiek te reguleren en dat er geen andere middelen zijn dan branchering buiten de aangewezen winkeldoelen, om het door de raad beoogde beleidsdoel te bereiken. Progres betoogt dat het compacter maken van het kernwinkelgebied wordt bereikt door het niet langer als zodanig bestemmen en saneren van detailhandel aan de randen van het kernwinkelgebied of het verder faciliteren van bestaande winkeliers uit de aanloopstraten naar het kernwinkelgebied. Het versterken van het Vennenplein wordt bereikt door gerichte investeringen aldaar, zoals uitbreiding van supermarkten en optimalisering van de voorwaarden voor een goede winkelnering, zoals parkeren. Het tegengaan van leegstand wordt bereikt door het optuigen van een structuur waarin niet-dagelijkse winkels zich verbinden aan supermarkten, een koers die in het centrum al is ingezet door gerichte investeringen in het centrum en de aldaar gevestigde supermarkten. Er zijn concrete ontwikkelingen om het kernwinkelgebied te versterken en de supermarkten uit te breiden. Blijkbaar sorteren deze maatregelen effect, aldus Progres. Dat de problematiek nog niet volledig zou zijn opgelost, maar binnen afzienbare termijn in ieder geval wel met de lopende ontwikkelingen zoals de verplaatsing van de Action en de versterking van de Lidl en Albert Heijn, rechtvaardigt volgens Progres niet dat dat ter plaatse van de Weg naar Den Dam 1 geen detailhandel mogelijk wordt gemaakt.
Indien branchering toch in aanmerking zou komen, dan had volgens Progres moeten worden ingezet op bijvoorbeeld de doorhaling van de Jumbo aan de Jachtlaan omdat deze dichter bij het kernwinkelgebied ligt. Het zijn volgens Progres eerder de in de bestaande structuur aanwezige andere supermarkten die een bedreiging vormen voor het functioneren van het centrum, juist vanwege hun nabijheid tot het centrum. Een versterking van de structuur wordt niet bewerkstelligd door de zwakke broeders te laten zitten op de bestaande locaties.
Maar ook als branchering ter plaatse van Weg naar Den Dam 1 wel een bijdrage zou leveren aan de bescherming van het centrum, wat volgens Progres niet zo is, dan nog geldt volgens Progres niet dat het categorisch schrappen van detailhandel evenredig is. Er had ook gekozen kunnen worden voor het opnemen van een maximaal oppervlak dat voor detailhandel mag worden aangewend. De raad heeft helemaal niet onderzocht of een minder vergaande beperking ook mogelijk was geweest, aldus Progres.
Een brancheringsregeling, die ertoe leidt dat alleen in het centrum, De Wending en de Jachtlaan supermarkten mogen worden gerealiseerd, gaat verder dan nodig is. Progres vraagt zich af of het volledig schrappen van de detailhandel op een zestal locaties evenredig is.
19.1.
De raad stelt dat een bestemmingsplan in Nederland het enige instrument is dat voor de sturing van het gebruik van gronden generiek bindend is voor eenieder, zodat andere maatregelen nagenoeg per definitie minder geschikt zijn.
De brancheringsregels vormen een cruciaal onderdeel van de planologische verankering van de totale detailhandelsstructuur. Bij het loslaten van de brancheringsregeling wordt een niet omkeerbaar en zichzelf versterkend proces in gang gezet van een nog sterkere toename van structurele leegstand en aantasting van de leefbaarheid van de binnenstad, terwijl de gemeente hier verder niets substantieels meer kan uitrichten. De eis van systematisch en coherent handelen en treffen van maatregelen dwingt in het geval van Delfzijl tot het weigeren van medewerking aan iedere reguliere detailhandelsvestiging op de Weg naar Den Dam, aldus de raad.
Zonder te bepalen dat buiten het centrum en de overige winkelgebieden geen reguliere detailhandel of supermarkten mogen worden gevestigd, kan het door de raad beoogde beleidsdoel niet worden bereikt; dit is ook in de praktijk gebleken, aldus de raad. In het BRA rapport 2020 is opgesomd hoe met projecten is getracht het centrum van Delfzijl te versterken. Desalniettemin is met deze middelen niet bereikt dat de complexe problematiek volledig is opgelost. De flankerende maatregelen zijn niet toereikend, zodat een planologische beperking noodzakelijk is.
19.2.
Voor zover Progres betoogt dat de raad had kunnen volstaan met door de raad als "flankerend" betitelde maatregelen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft inzichtelijk gemaakt dat verschillende projecten zijn uitgevoerd om het centrum te versterken. Gelet op de daarmee opgedane ervaringen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door Progres genoemde "flankerende" maatregelen niet voldoende zijn om daarmee bescherming van het centrum te bereiken.
Voor zover Progres betoogt dat de raad primair had moeten inzetten op bijvoorbeeld het - ambtshalve - niet langer als zodanig bestemmen van de Jumbo aan de Jachtlaan en subsidiair op het slechts gedeeltelijk schrappen van de detailhandelsmogelijkheden op het perceel Weg naar Den Dam 1, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat deze maatregelen niet voldoen aan de eis van systematisch en coherent handelen en niet voldoende zijn om daarmee bescherming van het centrum te bereiken. Voorts heeft Progres niet aannemelijk gemaakt dat het minder beperkend is om een bestaande supermarkt niet langer als zodanig te bestemmen dan om latente, niet benutte detailhandelsmogelijkheden te schrappen.
Het betoog slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
Schrappen mogelijkheden detailhandel en supermarkt; concreet initiatief
20. Progres betoogt dat de raad ten onrechte geen onderbouwing heeft gegeven voor het niet langer als zodanig bestemmen van detailhandel in algemene zin en supermarkten in het bijzonder. Progres betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd dat nieuwvestiging van reguliere detailhandel verstorend zal werken voor het functioneren van het centrum. Ook het standpunt in het BRA-rapport 2019 dat een extra supermarktlocatie zou leiden tot een ernstige verstoring van de detailhandelsstructuur is, gelet op de rapportage van Seinpost, onjuist. Volgens haar is niet deugdelijk onderbouwd waarom de detailhandelsstructuur per definitie moet bestaan uit locaties in het centrum, De Wending en de Jachtlaan. Ook voert de raad geen consistent beleid gericht op een verdeling van supermarkten over deze locaties en heeft hij de locatie Weg naar Den Dam eerder wel gezien als mogelijke locatie. Progres voert, onder verwijzing naar de rapportage van Seinpost, aan dat sprake is van een onevenwichtige spreiding waar de consument niet bij is gebaat en die onderlinge concurrentie in de hand werkt. Met het oog op een evenwichtige verdeling van voorzieningen, die de spreiding van de inwoners volgt, is de beste oplossing om in het westelijk deel van Delfzijl een ondersteunend winkelgebied op buurt/wijkniveau te realiseren. Het zou volgens haar positieve gevolgen hebben indien Aldi vanuit De Wending en Jumbo vanaf de Jachtlaan reloceren naar de locatie Weg naar Den Dam 1. Met de beschreven nieuwe structuur verplaatsen deze supermarkten naar een plek die de westelijke wijken goed bedient en die op aanmerkelijk grotere afstand ligt van de twee supermarkten in Delfzijl-centrum. De supermarkten in het centrum krijgen hierdoor de ruimte om beter te presteren.
Progres betoogt dat ten onrechte geen rekening is gehouden met haar concrete initiatief om op het perceel Weg naar Den Dam 1 twee supermarkten te vestigen. Weliswaar is de weigering van de omgevingsvergunning onherroepelijk geworden, maar Progres is nog altijd voornemens om ter plaatse twee supermarkten te realiseren al dan niet geheel of gedeeltelijk in het huidige pand. Dat de karakteristieke bebouwing beschermd zal worden, zal niet verhinderen dat er een detailhandelsfunctie in wordt uitgeoefend. Daarom had deze locatie in het bijzonder moeten worden afgewogen.
20.1.
De raad stelt dat de uitgebreide onderbouwing voor de planherziening volgt uit het bestaande detailhandelsbeleid. De raad stelt dat sinds 2003 in Delfzijl beleid is gevoerd dat inzet op het realiseren van een compact centrum met een kernwinkelgebied dat aantrekkelijk is en blijft voor inwoners en bezoekers van Delfzijl. Detailhandel buiten het centrum en de al bestaande winkelgebieden doet afbreuk aan voornoemd doel en zal naar alle waarschijnlijkheid verstorend werken voor het functioneren van het centrum als geheel. Naar aanleiding van verzoeken uit de markt voor uitbreidingen van bestaande supermarktlocaties dan wel de vestiging van nieuwe supermarkten op solitaire locaties in Delfzijl, heeft de raad in 2018 de "Visie supermarkten kern Delfzijl" vastgesteld. Volgens deze visie is het niet wenselijk om buiten de vastgestelde structuur van de aangegeven winkelgebieden nieuwe ontwikkelingen op het gebied van detailhandel dan wel supermarkten te realiseren. Deze structuur ziet erop om de supermarktlocaties te blijven koppelen aan het wijk- en stadscentrum. Als gevolg van een overschot aan winkeloppervlakte is er feitelijk al sprake van een zekere kwetsbaarheid in de voorzieningenstructuur. In de visie wordt verder voorgesteld om een veegplan te maken om de vestiging van detailhandel en supermarkten buiten de winkelgebieden te voorkomen. Er is namelijk gebleken dat op diverse locaties buiten de winkelgebieden, bedoeld en onbedoeld, nog harde plancapaciteit aanwezig is die tot ongewenste ontwikkelingen zou kunnen leiden. Ter uitvoering van het reeds lang bestaande detailhandelsbeleid en de visie is bij het bestreden facetplan onder meer op de locatie Weg naar Den Dam 1 reguliere detailhandel, waaronder supermarkten, niet langer mogelijk gemaakt. Bij deze locatie was detailhandel, waaronder supermarkten, bij omissie toegestaan via een onjuiste bij de regels gevoegde Staat van Bedrijven.
De raad stelt dat het college de vergunningaanvraag van Progres geruime tijd vóór de vaststelling van het bestemmingsplan, en volgens de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 terecht, heeft geweigerd. Ten tijde van die vaststelling lag derhalve niet langer een initiatief ter beoordeling voor. De aanvraag van Progres is volgens de raad overigens wel degelijk betrokken bij de afweging die heeft geleid tot vaststelling van het plan, maar de belangen van Progres bij de aanvraag wogen volgens de raad evident minder zwaar dan de belangen die zijn gemoeid met de herziening van het bestemmingsplan conform het gevoerde beleid. De raad heeft er naar aanleiding van die aanvraag daarom doelbewust voor gekozen het bestemmingsplan in lijn te brengen met het sinds jaar en dag consistent gevoerde beleid.
20.2.
In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en hij op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
20.3.
De Afdeling overweegt dat de raad het niet langer als zodanig bestemmen van detailhandsmogelijkheden, waaronder supermarkten, op het perceel Weg naar Den Dam 1 heeft onderbouwd met verwijzing naar zijn detailhandelsbeleid. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit beleid onredelijk is. Dat in het bestemmingsplan "Delfzijl - Kern West" voor alle gronden met de bestemming "Bedrijf" detailhandelsmogelijkheden voor supermarkten waren opgenomen strookte, zoals hiervoor is overwogen, niet met het sinds 2003 gevoerde beleid. Met het bestreden plan heft de raad de strijd met het beleid op. Daarbij heeft de raad, hoewel er ten tijde van de vaststelling van het plan geen aanvraag van Progres meer lag, ook de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de wensen van Progres beoordeeld. Volgens de raad wogen de belangen van Progres niet op tegen het belang bij het in overeenstemming brengen van het bestemmingsplan met het beleid. Wat Progres heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de raad redelijkerwijs van het beleid had moeten afwijken.
Het betoog slaagt niet.
Financieel-economische uitvoerbaarheid
21. Progres betoogt dat de raad miskent dat het plan financieel-economisch niet uitvoerbaar is. In dat verband voert zij aan dat het niet langer als zodanig bestemmen van de supermarktmogelijkheid blijkens de bij de raad bekende planschaderisicoanalyse van Langhout & Wiarda resulteert in een planschade van ongeveer € 7,3 miljoen. De raad kan niet volstaan met de enkele oncontroleerbare opmerking dat de gemeente bovenstaand bedrag kan dragen.
21.1.
De raad stelt dat de enkele omstandigheid dat de gemeente mogelijk geconfronteerd wordt met een planschadeclaim - wat daar ook van zij - geen reden is om aan te nemen dat het plan niet uitvoerbaar is. De gemeente heeft aangegeven dat zij in staat is planschadeclaims met een hoogte zoals door Progres genoemd te dragen. Tevens heeft de gemeente toegezegd in te staan voor de vergoeding van dergelijke claims. Progres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente deze kosten niet zou kunnen dragen, aldus de raad.
21.2.
Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen zonder meer niet uitvoerbaar is.
Er bestaat geen grond voor de verwachting dat eventuele planschade zodanig hoog zal zijn dat dit een belemmering zal vormen voor de uitvoering van het bestemmingsplan. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat er bij de gemeente onvoldoende middelen beschikbaar zijn om aan een mogelijke planschadeclaim te voldoen.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen redenen zijn waarom het plan niet uitvoerbaar is. Dit betoog slaagt niet.
Zienswijzen herhaald en ingelast
22. Progres heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Progres heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
23. Het beroep is ongegrond.
24. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
271.