Uitspraak
202006521/1/R2.
Datum uitspraak: 6 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Heerlen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 oktober 2020 in zaak nr. 19/1681 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college, voor zover hier van belang, [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om alle voorzieningen die in ruimte B van de loods op het perceel aan [locatie] in Hoensbroek (hierna: de loods) aanwezig zijn om die ruimte te gebruiken als bar te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 21 december 2018 heeft het college de last aangepast, in die zin dat alle voorzieningen die in ruimte B van de loods aanwezig zijn om deze ruimte als bar te gebruiken, moeten worden verwijderd en verwijderd moeten blijven, met uitzondering van de keuken die zich in deze ruimte bevindt.
Bij besluit van 9 mei 2019 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 17 december 2018, voor zover het is gericht tegen de hoogte van de dwangsom, niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 21 december 2018 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 28 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.C.H. Pronk, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] huurt een gedeelte van de loods ten behoeve van haar bedrijfsactiviteiten bestaande uit handel in bloemen, planten, zaden en tuinbenodigdheden en de verhuur van aanhangwagens. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Hoensbroek-Zuid" kent de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" toe aan het perceel waarop de loods is gevestigd.
Op 4 december 2018 is het bedrijfsverzamelgebouw, waarvan de loods deel uitmaakt, gecontroleerd door de politie, de belastingdienst en de gemeente Heerlen. Tijdens deze controle is onder meer geconstateerd dat in een gedeelte van de loods dat gebruikt wordt door [appellante] vijf fusten, kratten met (fris)drank, een keukenblok met een frituur, een bar die aangesloten is op vaten bier, een kast met bakken met nootjes en in ieder geval 75 flessen sterke drank, een biljarttafel, een aantal statafels met krukken, een fruitautomaat, een flipperkast, een spiegelbol en een danspaal aanwezig zijn.
Naar aanleiding van deze controle heeft het college bij besluit van 17 december 2018 [appellante] gelast om alle voorzieningen, die in ruimte B van de loods aanwezig zijn om die ruimte te gebruiken als bar, te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft, nadat door [appellante] en de eigenaresse van de loods is verklaard dat de keuken eigendom is van de eigenaresse en deel uitmaakt van de verhuurde ruimte, de opgelegde last bij besluit van 21 december 2018 gewijzigd, zodat de last niet langer ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de keuken.
Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] aan de last heeft voldaan en dat er geen dwangsommen zijn verbeurd.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellante] ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover dat gericht is tegen de hoogte van de dwangsom, omdat het op grond van artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) alleen mogelijk is om een bezwaar als geheel niet-ontvankelijk te verklaren. Nu het college bij het besluit op bezwaar van 9 mei 2019 inhoudelijk is ingegaan op alle bezwaargronden die zijn gericht tegen het besluit van 17 december 2018, heeft de rechtbank aanleiding gezien om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ruimte B van de loods in gebruik was als bar, gelet op de feitelijke situatie zoals die op 4 december 2018 werd aangetroffen. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet aannemelijk is dat ruimte B van de loods gebruikt wordt als kantine door de werknemers van [appellante] of als ontspanningsruimte voor de klanten en zakenrelaties van [appellante]. Met betrekking tot de door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheden dat van buiten niet te zien is dat er in de loods een bar is gevestigd, er op diverse plaatsen in de loods de aanduiding "privé" is aangebracht, er geen kassa aanwezig is, de speelautomaten zonder inworp van een muntje gebruikt kunnen worden en er één toilet in de loods aanwezig is, op een afstand van 50 m van ruimte B, overweegt de rechtbank dat deze omstandigheden kunnen worden aangemerkt als contra-indicaties voor het ontplooien van horeca-activiteiten, maar dat daarmee niet is vast komen te staan dat ruimte B van de loods niet als bar wordt gebruikt. Het college is derhalve bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik van ruimte B van de loods, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie of andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
Het betoog van [appellante] dat het college onvoldoende duidelijk heeft gemaakt welke herstelmaatregelen getroffen moeten worden, heeft de rechtbank niet gevolgd. Volgens de rechtbank is de last in het besluit van 17 december 2018 zodanig omschreven dat het voor [appellante] duidelijk had kunnen zijn dat zij alleen de geluids- en lichtapparatuur hoefde te verwijderen die bedoeld is voor het gebruik van de ruimte als bar. Het betoog dat het handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel is evenmin gevolgd door de rechtbank, omdat de gevallen waar [appellante] naar heeft verwezen worden gereguleerd door andere, niet gelijkluidende, bestemmingsplannen.
Toepassing artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank haar beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Zij voert aan dat haar beroep gegrond verklaard had moeten worden, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat het college haar bezwaar in strijd met artikel 6:6 van Pro de Awb gedeeltelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard, voor zover dat gericht is tegen de hoogte van de bij het besluit van 17 december 2018 vastgestelde dwangsom. Het feit dat de rechtbank dit gebrek heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb maakt dit niet anders, omdat dit artikel slechts bepaalt dat het besluit in stand kan worden gelaten. Gelet op de volgorde van artikel 8:72, eerste lid, van de Awb had de rechtbank eerst het beroep gegrond moeten verklaren, voordat zij toe kwam aan de vraag of het besluit op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand kon blijven, aldus [appellante].
3.1. Artikel 6:22 van Pro de Awb luidt:
"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
Artikel 8:72 van Pro de Awb luidt:
"1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
[…]."
3.2. De Afdeling stelt voorop dat artikel 8:72, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een gegrond beroep in beginsel leidt tot de gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit.
Met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan de bestuursrechter een besluit, ondanks schending van een rechtsregel of een rechtsbeginsel, in stand laten indien het aannemelijk is dat de belanghebbenden door deze schending niet zijn benadeeld. Als een gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb wordt gepasseerd, blijft de vernietiging van het besluit achterwege en is toepassing van artikel 8:72 van Pro de Awb niet aan de orde. Gelet hierop vormt het gebrek, dat gepasseerd is met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, geen aanleiding voor de gegrondverklaring van het beroep.
Het betoog faalt.
Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Zij voert aan dat de aanwezigheid van voorwerpen, die ook aanwezig kunnen zijn in een horecagelegenheid, niet betekent dat ruimte B van de loods gebruikt werd voor horeca-activiteiten. Volgens haar is niet aannemelijk dat de ruimte in gebruik was als horecagelegenheid, omdat er geen kassa, prijslijst, toiletgroep of verwijzingen naar het toilet aanwezig waren. Daarnaast bevatte de buitenkant van de loods geen reclame, waardoor het niet kenbaar was dat er een horecagelegenheid in de loods aanwezig was.
Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank de bewijslast ten onrechte heeft omgekeerd door te overwegen dat met deze contra-indicaties niet is komen vast te staan dat de ruimte niet als bar werd gebruikt. Het is aan het college om aannemelijk te maken dat sprake was van een horecagelegenheid, aldus [appellante].
4.1. Artikel 9 van Pro de planvoorschriften luidt:
"De op de plankaart als bedrijfsdoeleinden B aangegeven gronden zijn bestemd voor bedrijfsdoeleinden ten behoeve van bedrijvigheid in de milieucategorie 2 t/m 4 zoals aangegeven in de als bijlage opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten en tevens voor sportaccommodatie voor zover op de plankaart aangegeven met begrenzing en het teken λ. Op de plankaart is de volgende zone indeling gegeven:
[…]
zone III: categorie 2, 3 en 4 (200 meter)
[…]."
De Afdeling stelt vast dat de loods gelegen is binnen "zone III" als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften. Verder stelt de Afdeling vast dat het gebruik als bar of horecagelegenheid niet is opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4143, ligt het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat [appellante] overtreder was van artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan [appellante] om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat ruimte B van de loods in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit het verslag van de controle van 4 december 2018 en de bijbehorende foto’s blijkt dat in deze ruimte een bar, een kast met ongeveer 75 flessen sterke drank en bakken met nootjes, een biljarttafel, een fruitautomaat, een flipperkast en statafels met krukken zijn aangetroffen. Daarnaast hing in het midden van ruimte B een spiegelbol aan het plafond en was er een danspaal aanwezig. Verder stonden er in de gang naar de bovenverdieping vijf fusten en meerdere kratten met flessen (fris)drank. Bovendien blijkt uit het verslag van de controle dat [gemachtigde], één van de twee vennoten van [appellante], heeft verklaard dat hij in ruimte B van de loods eens per maand een feestje houdt met vrienden. Met de stellingen dat de aangetroffen voorwerpen ook aanwezig kunnen zijn in ruimtes die niet ten behoeve van horeca-activiteiten worden gebruikt en dat er ter plaatse geen kassa, prijslijst, toiletgroep, reclame en verwijzingen naar een toilet aanwezig waren, heeft [appellante] de geconstateerde feiten onvoldoende weerlegd. Met die stellingen worden de feiten die door het college zijn geconstateerd namelijk niet weersproken, omdat het ontbreken van deze objecten niet betekent dat ruimte B van de loods met de daarin aanwezige bar en andere objecten niet gebruikt wordt of gebruikt kan worden voor horeca-activiteiten. Daarbij is van belang dat niet alleen het gebruik voor horeca-activiteiten met een winstoogmerk in strijd is met het bestemmingsplan, maar ook het gebruik van de bar voor privéfeestjes in strijd is met de ter plaatse geldende bedrijfsbestemming. De omstandigheid dat er door het college niet is geconstateerd dat de ruimte werkelijk werd gebruikt als horecagelegenheid, betekent niet dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de ruimte in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [gemachtigde] ter zitting heeft verklaard dat de ruimte regelmatig, te weten elke twee tot drie weken, door hem en zijn vrienden werd gebruikt voor een feestje.
Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat ruimte B van de loods in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt en dat [appellante] dit standpunt niet genoegzaam heeft weersproken. Bovendien is, anders dan [appellante] betoogt, geen sprake van een omkering van de bewijslast.
Het betoog faalt.
Is de last voldoende duidelijk?
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de herstelmaatregelen voldoende duidelijk zijn. Zij voert aan dat zij vanwege de onduidelijkheid meer voorwerpen uit de ruimte heeft verwijderd dan nodig is geweest. Volgens haar was het met de aanvulling "alleen die geluids- en lichtapparatuur die specifiek zijn voor het gebruik (van een ruimte) als bar" in het besluit op bezwaar van 9 mei 2019 nog steeds onvoldoende duidelijk welke voorwerpen verwijderd moesten worden om aan de last te voldoen.
5.1. Artikel 5:32a van de Awb luidt:
"1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
[…]."
5.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het voor [appellante] voldoende duidelijk was dat zij alle speel- en spelautomaten, inventaris zoals de bar, tap en danspaal, alle dranken, vaten en bederfelijke waren én alle geluids- en lichtapparatuur te moesten verwijderen en verwijderd houden, voor zover die aanwezig zijn om ruimte B van de loods te gebruiken als bar. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in het besluit van 17 december 2018 is aangegeven dat [appellante] gehouden is om de voorzieningen die aanwezig zijn in ruimte B, om die ruimte te gebruiken als bar, te verwijderen en verwijderd te houden. Weliswaar heeft het college in het besluit op bezwaar van 9 mei 2019 de herstelmaatregelen verder gepreciseerd in die zin dat [appellante] niet gehouden is om alle geluid- en lichtapparatuur uit ruimte B van de loods te verwijderen en verwijderd te houden, maar ook zonder deze precisering was het voor [appellante] voldoende kenbaar wat van haar verwacht werd. De omstandigheid dat er ook speelautomaten bij mensen thuis of op een kantoor kunnen staan, maakt niet dat het voor [appellante] onvoldoende duidelijk was dat zij alle spel- en speelautomaten uit ruimte B van de loods moest verwijderen en verwijderd moest houden.
Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Gelijkheidsbeginsel
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt. Zij voert aan dat de Sint-Servaasbasiliek en de rechtbank in Maastricht ook een ruimte hebben die is ingericht als bar, maar dat de aanwezigheid daarvan niet wordt gezien als een overtreding, ondanks dat deze gebouwen niet zijn voorzien van een horecabestemming. Door handhavend op te treden tegen de inrichting van ruimte B van de loods is er sprake van een ongelijke behandeling in vergelijking met de handelswijze in een andere gemeente in Limburg. De omstandigheid dat deze gebouwen buiten de gemeente Heerlen liggen maakt niet uit, omdat zowel de gemeente Heerlen als de gemeente Maastricht in het arrondissement van de rechtbank Limburg en onder het Nederlands recht vallen, aldus [appellante].
7.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen. Met de verwijzing naar de Sint-Servaasbasiliek en de rechtbank in Maastricht heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het college gelijke gevallen ongelijk behandelt, alleen al omdat deze gebouwen buiten de gemeente Heerlen liggen en het college niet bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Voor zover [appellante] niet onderbouwd stelt dat de gemeente Heerlen vermoedelijk ook een bar in het stadhuis heeft en dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door daartegen niet handhavend op te treden, overweegt de Afdeling dat het college in het verweerschrift heeft ontkend dat er een bar aanwezig is in het stadhuis. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden.
Het betoog faalt.
Concreet zicht op legalisatie
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zij voert aan dat zij voornemens is om haar bedrijfsactiviteiten uit te breiden door goederen, zoals bloemstukken, statafels, krukken, licht- en geluidsapparatuur, flipperkasten en arcade-spelcomputer, een springkussen en een rodeostier, te gaan verhuren ten behoeve van feesten en begrafenissen. Nu niet in geschil dat [appellante] na het voldoen aan de last niet in strijd met het bestemmingsplan handelt, is er concreet zicht op legalisatie, aldus [appellante].
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1173, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Nu het college zich in het besluit op bezwaar van 9 mei 2019 op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat het college niet bereid is om medewerking te verlenen aan de geconstateerde strijdigheid, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Voor zover [appellante] betoogt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat de voorgenomen bedrijfsactiviteiten niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten of de voorgenomen bedrijfsactiviteiten in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, is het gebruik ten behoeve van de verhuur van goederen voor feesten en begrafenissen een ander gebruik dan het strijdige gebruik waartegen het college handhavend optreedt. De omstandigheid dat [appellante] het strijdige gebruik heeft beëindigd door aan de last te voldoen en voornemens is om haar bedrijfsactiviteiten uit te breiden, maakt niet dat er ten tijde van het besluit op bezwaar van 9 mei 2019 concreet zicht op legalisatie bestond voor het geconstateerde strijdige gebruik.
Het betoog faalt.
Hoogte van de dwangsom
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog over de hoogte van de dwangsom. Zij voert aan dat de dwangsom van € 25.000,00 onevenredig hoog is. Dit geldt volgens haar te meer, omdat de gehele dwangsom in één keer zou verbeuren, ook op het moment dat er maar voor een gedeelte niet aan de last zou worden voldaan.
9.1. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog over de hoogte van de dwangsom. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:697, dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en de verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college toegelicht dat er bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is gekeken naar de geschatte waarde van de spullen die [appellante] als gevolg van de last onder dwangsom diende te verwijderen. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er met de dwangsom van € 25.000,00 een voldoende prikkel uit is gegaan om [appellante] ertoe te bewegen de last uit te voeren, omdat zij aan de last heeft voldaan.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in redelijkheid kunnen komen tot een dwangsom van € 25.000,00 die ineens zou verbeuren. In hetgeen door [appellante] is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze dwangsom onevenredig hoog is of dat het college de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op een bedrag ineens.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021
680-884.