Uitspraak
202100063/1/R3.
Datum uitspraak:27 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats]
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
provinciale staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2020 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Dinkeldal Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben verweerschriften ingediend.
[appellant sub 3] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2021, waar [appellant sub 2] en [appellant sub 3], beiden bijgestaan door mr. L.A. Sluiter, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 1] en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, R. Orie en I.T.T. Wolters, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het dagelijks bestuur van het Waterschap Vechtstromen, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor en H. Schipper, en de gemeente Losser, vertegenwoordigd door mr. ing. A.J.G. Nijland, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Dinkelland is op 4 juli 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het is opgedeeld in een aantal deelgebieden. Het inpassingsplan heeft betrekking op het gebiedsdeel Dinkeldal Zuid. Dit betreft het bovenstroomse deel van het Dinkeldal met een aantal zijbeken tussen de Duitse grens in het zuiden en de Ellermansbrug in het noorden. Het gebied beslaat ongeveer 100 ha. De instandhoudingsdoelen van het gebied zijn onder meer de uitbreiding van de oppervlakte en de verbetering van de kwaliteit van de stroomdalgraslanden en de verbetering van de kwaliteit van de alluviale bossen.
Voor het plangebied zijn in het Natura 2000 - beheerplan "Dinkeldal Zuid", dat is vastgesteld op 9 september 2016, diverse maatregelen beschreven die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te behalen. Deze maatregelen zijn vervolgens nader uitgewerkt in het Inrichtingsplan Dinkeldal Zuid van 15 mei 2020 (hierna: het Inrichtingsplan), dat als bijlage 3 bij de planregels is gevoegd, en de maatregelenkaart, die als bijlagen 1 en 2 bij de planregels zijn gevoegd. De voorziene maatregelen zijn onder meer het dempen van een bestaand gedeelte van de Dinkel en het graven van een vervangend gedeelte van de stroomgeul en het vervangen en verleggen van het bestaande, zogeheten LAGA-fietspad. De herinrichting van het gebied maakt het ook mogelijk om een nog ontbrekende schakel van het recreatieve fietspad tussen Gronau en Losser te realiseren. Dit is ook in Inrichtingsplan en op de maatregelenkaart opgenomen.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] woont in Losser, ten noordwesten van het plangebied. Hij is het niet eens met de vaststelling van het inpassingsplan vanwege de gevolgen die het plan heeft voor de Dinkel.
4. [appellant sub 1] betoogt dat het inpassingsplan ten onrechte met toepassing van de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) is vastgesteld. Volgens hem zijn afdeling 2 van hoofdstuk 1 en afdeling 7 van hoofdstuk 2 niet van toepassing.
4.1. Artikel 1.1, eerste lid, van de Chw luidt:
"Afdeling 2 is van toepassing op:
a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten [...];
[...]."
Artikel 2.18 over het toepassingsbereik van afdeling 7 luidt:
"Deze afdeling is van toepassing op bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, aangewezen lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis."
Bijlage I, onderdeel 2 (gebiedsontwikkeling en werken van provinciaal of nationaal belang), bij de Chw luidt:
"2.1. ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro);
[...]."
4.2. Het inpassingsplan is vastgesteld krachtens afdeling 3.5 van de Wro. Dit betekent dat ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Chw, gelezen in samenhang met bijlage I, onderdeel 2, onder 2.1, van de Chw, toepassing moet worden gegeven aan afdeling 2 van de Chw. Omdat de wet hiertoe verplicht, hebben provinciale staten dus terecht toepassing gegeven aan de Chw.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant sub 1] betoogt dat het dempen van een bestaand gedeelte van de Dinkel en het graven van een vervangend gedeelte van de stroomgeul ten behoeve van de aanleg van het fietspad tussen de Zoekerbrug en de Ellermansbrug leidt tot onherstelbare schade aan de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied.
5.1. [appellant sub 1] beroept zich met zijn betoog op de normen van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) die strekken tot bescherming van de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied "Dinkelland", waar de door [appellant sub 1] bestreden maatregelen worden uitgevoerd.
5.2. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
5.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
5.4. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit overweging 10.51 in de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
5.5. De afstand tussen het perceel van [appellant sub 1] en het Natura 2000-gebied bedraagt ongeveer 900 m. Het plangebied van het inpassingsplan, waar de door [appellant sub 1] bestreden maatregelen worden uitgevoerd, ligt op ongeveer 1,7 km van zijn perceel. Gelet op deze afstanden is de Afdeling van oordeel dat er geen verwevenheid bestaat tussen het individuele belang van [appellant sub 1] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Gelet hierop strekken de normen van de Wnb kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1], zodat de beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling laat deze beroepsgrond dan ook buiten beschouwing.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. [appellant sub 2] woont op het bedrijventerrein De Pol, direct ten westen van de Dinkel. Het in het inpassingsplan voorziene fietspad loopt achter haar perceel langs. Uit de toelichting bij het inpassingsplan blijkt dat een deel van het fietspad in beton zal worden uitgevoerd en, vanwege een gebrek aan ruimte, een deel als vlonderpad zal worden vormgegeven.
Zij is het niet eens met de vaststelling van het inpassingsplan, omdat dit negatieve gevolgen heeft voor haar woon- en leefklimaat.
7. [appellant sub 2] betoogt dat door de aanleg van het in het inpassingsplan voorziene fietspad achter het bedrijventerrein De Pol de natuurwaarden van het gebied zullen worden aangetast. Volgens [appellant sub 2] wordt de omvang en kwaliteit van het aanwezige habitattype aangetast. Zij voert in dit verband aan dat het gebruik van het fietspad leidt tot een toename van zwerfafval, geluids- en lichtbelasting, verstoring van het rustgebied, overlast door loslopende honden en uitlaatgassen van gemotoriseerd verkeer zoals bromfietsen.
7.1. Op de oostelijke oever van de Dinkel, tegenover de woning van [appellant sub 2], ligt een alluviaal bos. Zoals hiervoor onder 1 is vermeld, is één van de instandhoudingsdoelen de verbetering van de kwaliteit van alluviale bossen.
7.2. In de plantoelichting staat dat Sweco de geplande maatregelen heeft getoetst aan de instandhoudingsdoelen voor het Dinkeldal. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Quick scan natuurtoets Dinkel" van 2 oktober 2019 dat als bijlage bij de toelichting is gevoegd. In de toelichting staat onder verwijzing naar dit rapport dat de uit te voeren maatregelen in belangrijke mate bijdragen aan het realiseren van de Natura 2000-opgaven ten aanzien van het habitattype 'Vochtige alluviale bossen'.
7.3. In de Nota van Antwoord staat dat het alluviale bos onaangeroerd blijft. Ter hoogte van het alluviale bos wordt de Dinkel niet verlegd. In reactie op de aangevoerde bezwaren tegen het fietspad in verband met de natuurwaarden van het gebied staat dat dit fietspad niet bedoeld is voor gemotoriseerde voertuigen, zoals brommers en scooters. Van de gevreesde uitstoot door benzinemotors is dus geen sprake. Verder staat er dat het verboden is om overlast te veroorzaken door geluidhinder te veroorzaken, afval achter te laten of weg te werpen en flora en fauna te vernielen. Indien overlast of overtredingen worden geconstateerd, zal daar handhavend tegen worden opgetreden. Over de gestelde verstoring van het gebied is in de Nota van Antwoord vermeld dat een afrastering wordt aangebracht tussen het fietspad en het stroomgebied van de Dinkel. Deze afrastering wordt zodanig uitgevoerd dat betreden door fietsers of wandelaars voorkomen wordt. Ook de uitloop van honden binnen het stroomgebied wordt daardoor onmogelijk gemaakt, aldus de Nota van Antwoord. Vanwege de landschappelijke waarde en natuurlijke omgeving is er bewust voor gekozen om geen verlichting langs het pad aan te brengen. Met het feit dat gedurende de nacht het pad wordt gebruikt door een enkele verlichting voerende fietser is rekening gehouden bij de planbeoordeling. Het is een reguliere gebruiksmogelijkheid, aldus de Nota van Antwoord.
In het verweerschrift hebben provinciale staten hieraan toegevoegd dat de ecologische randvoorwaarden voor het aanwezige habitattype 'Vochtige alluviale bossen' zijn: de juiste zuurgraad, voedselrijkdom, juiste vochttoestand en de onderlinge samenhang daartussen. Volgens provinciale staten valt niet in te zien dat de kwaliteit van dit habitattype zal verminderen als gevolg van geluid, licht en verstoring van rust en loslopende honden.
7.4. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de aanleg van het fietspad ter hoogte van het perceel van [appellant sub 2] zal leiden tot een zodanige aantasting van het habitattype 'Vochtige alluviale bossen' dat provinciale staten het inpassingsplan in zoverre niet in redelijkheid hebben kunnen vaststellen. De Afdeling acht hierbij van belang dat uit de stukken blijkt dat het fietspad bedoeld is voor fietsers en dat gemotoriseerd verkeer op het fietspad niet is toegestaan. De gemeente heeft ter zitting toegelicht dat door middel van het plaatsen van verkeersborden het gemotoriseerd verkeer verboden wordt van het fietspad gebruik te maken. De hieromtrent ter zitting gedane toezegging is weliswaar gedaan door de vertegenwoordiger van de gemeente, maar de Afdeling gaat ervan uit dat de relevante organen binnen de gemeente aan deze toezegging gebonden zijn. De Afdeling acht verder van belang dat tussen het fietspad en het stroomgebied van de Dinkel een afrastering wordt geplaatst, waardoor dit gebied niet kan worden betreden, ook niet door loslopende honden. Deze afrastering is ook opgenomen op de maatregelenkaart, die onderdeel uitmaakt van de regels van het inpassingsplan.
Voor zover [appellant sub 2] vreest dat gemotoriseerde voertuigen toch van het fietspad gebruik zullen gaan maken en dat gebruikers van het fietspad afval achterlaten, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving is die in deze procedure niet ter beoordeling staat.
Het betoog slaagt niet.
8. [appellant sub 2] betoogt dat gebruikers van het fietspad geluidsoverlast veroorzaken, wat negatieve gevolgen heeft voor de in het gebied voorkomende diersoorten.
8.1. De Afdeling vat dit betoog zo op dat [appellant sub 2] betoogt dat de bepalingen uit de Wnb over soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
8.2. De vragen of voor de uitvoering van het inpassingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat provinciale staten het plan niet hebben kunnen vaststellen indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hebben moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
8.3. In het hiervoor vermelde rapport van Sweco is onderzocht of voor de werkzaamheden een ontheffing op grond van de Wnb moet worden aangevraagd. Uit dat onderzoek volgt dat dat niet het geval is. In de plantoelichting staat hierover dat er wordt gewerkt buiten de gevoelige periode van zoogdieren (waaronder de otter), broedvogels, amfibieën en ongewervelden. Concluderend is vermeld dat er een ecologisch werkprotocol wordt opgesteld waarin voor alle beschermde en/of rode lijst soorten is aangegeven wat de juiste manier en beste periode van werken is om negatieve effecten te voorkomen.
8.4. [appellant sub 2] heeft geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de natuurtoets inzake de uit te voeren werkzaamheden. De stelling dat het geluid afkomstig gebruikers van het fietspad negatieve gevolgen heeft voor de in het gebied voorkomende diersoorten, heeft [appellant sub 2] niet nader geconcretiseerd. Gelet hierop hebben provinciale staten zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
9. [appellant sub 2] betoogt dat het fietspad zal leiden tot een aantasting van haar privacy. Zij voert aan dat fietsers vanaf het fietspad inkijk in haar woning en tuin hebben. Om de privacy te waarborgen, moet het fietspad over het volle traject langs haar woning lager dan haar perceel komen te liggen. Het inpassingsplan garandeert deze ligging echter niet, aldus [appellant sub 2].
9.1. Bijlage 15 bij de plantoelichting is het 'Definitief schetsontwerp Dinkeldal Zuid'. Het laat onder meer de ligging van de vlonderconstructie ter hoogte het perceel van [appellant sub 2] zien. Daaruit blijkt dat de vlonder lager is gelegen dan het perceel van [appellant sub 2]. In de Nota van Antwoord staat in dit verband dat vanwege de relatief geringe afstand tot het perceel van [appellant sub 2] de vlonderconstructie verdiept wordt aangelegd. Samen met de te herstellen groenzoom tussen het bedrijventerrein en het fietspad wordt daarmee inkijk vanaf het fietspad voorkomen en de privacy van [appellant sub 2] gewaarborgd. Over de aanpassingen van de inrichting en uitvoering kan met [appellant sub 2] in gesprek worden gegaan, zo staat in de Nota van Antwoord.
Provinciale staten hebben ter zitting toegelicht dat het aan weerszijden van de vlonderconstructie gelegen fietspad, dat in beton wordt uitgevoerd, wat de hoogte betreft aansluit op de vlonderconstructie.
9.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het gehele fietspad langs het perceel van [appellant sub 2] ongeveer 1,40 m lager komt te liggen dan het perceel van [appellant sub 2]. Provinciale staten erkennen dat wandelaars of fietsers in de woning en tuin van [appellant sub 2] kunnen kijken. In het verweerschrift staat hierover dat zij net met hun hoofd boven de maaiveldhoogte van de tuin uitkomen. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten in redelijkheid het belang bij het vaststellen van het inpassingsplan en de aanleg van het fietspad hebben kunnen laten prevaleren boven het belang van [appellant sub 2]. De Afdeling acht daarbij mede van belang dat zowel de gemeente als het dagelijks bestuur van het Waterschap hebben toegezegd dat zij bereid zijn de in de Nota van Antwoord vermelde beplanting aan te brengen met een zodanige hoogte dat de inkijk vanaf het fietspad in de tuin van [appellant sub 2] beperkt wordt, maar het uitzicht van [appellant sub 2] niet verloren gaat.
Het betoog slaagt niet.
10. [appellant sub 2] betoogt dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de geluidsoverlast die zij zal ondervinden van het gebruik van de vlonder. Zij wijst op het geluid dat zal worden veroorzaakt als er over de vlonder wordt gefietst en op het geluid dat de fietsers zelf maken, zoals stemgeluid en geluid van radio's. Haar woongenot zal afnemen, aldus [appellant sub 2].
10.1. Provinciale staten hebben in reactie op dit betoog een akoestisch onderzoek laten verrichten. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek fietspad langs de Dinkel te Losser" van Buijvoets bouw- en geluidsadvisering van 24 februari 2021, dat provinciale staten in beroep hebben overgelegd. Volgens provinciale staten blijkt uit het rapport dat de geluidsbelasting op het terras van [appellant sub 2] 18 dB bedraagt, wat ruim onder de door provinciale staten gehanteerde norm van 48 dB ligt. In het verweerschrift staat verder dat de deskundige aan de gemeente Losser heeft laten weten dat geluid afkomstig van lichte verkeersmiddelen, zoals fietsen, over de vlonderconstructie niet waarneembaar zal zijn.
10.2. [appellant sub 2] heeft de uitkomsten van dit akoestisch onderzoek niet, ook niet ter zitting, bestreden. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten in de gestelde geluidsoverlast geen reden hoeven te zien om het inpassingsplan niet vast te stellen.
Het betoog slaagt niet.
11. [appellant sub 2] betoogt dat realisering van het fietspad zal leiden tot meer sociale onveiligheid. Zij wijst er daarbij op dat criminaliteit en drugshandel in de grensstreek veel voorkomen, ook als gevolg van de directe verbinding met de Duitse grens. In de bestaande situatie vormt de Dinkel een buffer achter haar woning, maar met het inpassingsplan komt het fietspad direct achter haar woning te liggen.
11.1. In de Nota van Antwoord staat dat drugshandel verboden is. Indien dit geconstateerd, bekend of gemeld wordt, zal daartegen indien mogelijk handhavend worden opgetreden.
In hun verweerschrift hebben provinciale staten daaraan toegevoegd dat het fietspad niet verlicht zal worden. Verder staat er dat het fietspad, zeker achter de woning van [appellant sub 2] volgens provinciale staten niet uitnodigt tot stoppen. Tegen drugsoverlast wordt handhavend opgetreden, aldus provinciale staten.
11.2. Uit de stukken blijkt dat het fietspad niet verlicht is en dat ter hoogte van het perceel van [appellant sub 2] geen rustplekken worden aangelegd. Nu voorts het bestrijden van drugsoverlast een kwestie van handhaving is, wat in deze procedure niet aan de orde kan komen, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat provinciale staten in de gestelde vrees voor drugsoverlast reden hadden moeten zien om af te zien van het vaststellen van het inpassingsplan.
Het betoog slaagt niet.
12. [appellant sub 2] betoogt dat het voorziene fietspad tot een voor fietsers verkeersonveilige situatie ter hoogte van de kruising met de provinciale weg N731 leidt. Zij wijst erop dat de weg zeer intensief wordt bereden, mede door zwaar vrachtverkeer. De toegestane snelheid is 80 km per uur en het uitzicht is slecht.
12.1. Voor hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd over de verkeersveiligheid op het deel van de fietsroute ter hoogte van de kruising met de Hoofdstraat geldt dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat het bestreden besluit hierom wordt vernietigd. Het belang van [appellant sub 2] is gericht op een behoud van haar woon- en leefklimaat. Het belang van verkeersveiligheid van fietsers op de kruising met de Hoofdstraat houdt daarmee geen verband. Deze beroepsgrond blijft om die reden buiten beschouwing.
13. [appellant sub 2] betoogt tot slot dat provinciale staten ten onrechte geen onderzoek hebben gedaan naar een alternatieve fietsroute. [appellant sub 2] wijst in dit verband op de bestaande fietsroute via de Strootsweg/Ellermansweg. Dat is een rustige, veilige en toeristisch aantrekkelijke route, 500 m ten oosten van het geplande nieuwe fietspad.
13.1. Provinciale staten moeten bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij hebben provinciale staten beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
13.2. Provinciale staten hebben het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief afgewogen bij de vaststelling van het plan maar niet voor dat alternatief gekozen. Provinciale staten hebben in de Nota van Antwoord toegelicht dat bij de Strootsweg geen sprake is van een vrijliggend fietspad ingepast in het fraaie landschap. Volgens provinciale staten is er op die weg sprake van een ongewenste combinatie met gemotoriseerd verkeer. Het gaat volgens hen om vrij smalle en rechte wegen wat niet bevorderlijk is voor het veiligheidsgevoel van de recreatieve fietser. Provinciale staten hebben verder van belang geacht dat bij het voorgestelde alternatief de Hoofdstraat moet worden overgestoken vanuit de Ellermansweg. Dit oversteekpunt is gelegen vóór een voor de automobilist onoverzichtelijke bocht in de weg. Het oversteekpunt in de in het inpassingsplan voorziene route wordt volgens provinciale staten gerealiseerd ter hoogte van de aansluiting van de Nijverheidsstraat op de Hoofdstraat. Dit is een bekende in- en uitrit naar het bedrijventerrein, voorzien van middengeleiders in de Hoofdstraat die met een aanpassing een veilige(r) oversteek mogelijk maken voor fietsers. De aangedragen alternatieven dragen volgens provinciale staten ook niet bij aan de wens van de gemeente om een recreatieve route te maken.
Provinciale staten hebben het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief naar het oordeel van de Afdeling voldoende afgewogen bij de vaststelling van het plan en in redelijkheid dat alternatief kunnen afwijzen.
Dit betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellant sub 3]
14. [appellant sub 3] woont ten westen van de Dinkel. Zijn gronden, die zijn gelegen direct ten westen van het plangebied, hebben op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" deels een woonbestemming en deels een agrarische bestemming.
15. [appellant sub 3] betoogt dat als gevolg van de ontwikkelingen die in het inpassingsplan mogelijk worden gemaakt, de wateroverlast op zijn perceel zal toenemen. Hij voert aan dat provinciale staten weliswaar hebben aangegeven dat er maatregelen zullen worden genomen om extra wateroverlast te voorkomen, maar dat in het inpassingsplan deze maatregelen niet zijn opgenomen. Volgens [appellant sub 3] is er geen enkele waarborg dat de wateroverlast die hij vreest niet bewaarheid wordt.
15.1. In de plantoelichting staat dat de herinrichting van de Dinkel in een verhoging van de waterstanden in het traject Zoekerbrug tot de Duitse grens resulteert. Ook in de zijbeken wordt opstuwing berekend. Dit leidt op meerdere locaties tot een toename van de overstromingen op het maaiveld. In de plantoelichting staat dat met behulp van berekeningen overstromingskaarten van de huidige en voorgenomen situatie zijn gemaakt. De eventuele toename van overstromingen is zichtbaar op deze kaarten. Deze kaarten, waaronder de kaart 'Toetsing normoverschrijding T010' (hierna: de overstromingskaart), zijn als bijlage 18 bij het Inrichtingsplan opgenomen. Verder staat er in de toelichting dat in de verdere detaillering van het ontwerp maatregelen worden uitgewerkt om extra wateroverlast te voorkomen. Verwezen is naar het Inrichtingsplan waarin is vermeld dat daar waar problemen met wateroverlast optreden buiten de normering, deze in nauw overleg met de betrokkenen zullen worden beoordeeld en verholpen. Als wateroverlast, gelet op de wenselijke maatregelen voor het Natura 2000-gebied, niet te voorkomen is, zal eventuele natschade op basis van de nadeelcompensatieregeling worden vergoed, aldus de toelichting.
In de Nota van Antwoord staat dat aan de randen van het perceel van [appellant sub 3] inderdaad enige beperkte toename van inundatie zal plaatsvinden. Provinciale staten wijzen daar op de overstromingskaart, waarop de resultaten van modelberekeningen zijn weergegeven. In de nadere detaillering zullen nadere maatregelen worden uitgewerkt om extra wateroverlast te voorkomen.
15.2. Niet in geschil is dat provinciale staten in het inpassingsplan niet hebben verzekerd dat de door [appellant sub 3] bedoelde maatregelen om extra wateroverlast te voorkomen, worden genomen. Volgens provinciale staten was dat ook niet nodig. Zij hebben in hun verweerschrift en ter zitting toegelicht dat het inpassingsplan, zoals het is vastgesteld, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Er is geen sprake van een zodanige onevenredige aantasting van de belangen van [appellant sub 3] dat het inpassingsplan niet had kunnen worden vastgesteld. Er zijn modelberekeningen uitgevoerd, op basis waarvan overstromingskaarten zijn gemaakt. Volgens provinciale staten blijkt uit de modelberekeningen dat aan de randen van het perceel van [appellant sub 3] enige beperkte toename van inundatie optreedt. In het verweerschrift staat dat de norm voor wateroverlast op grasland een overstroming van één keer per tien jaar is, waarbij 5% van de oppervlakte een grotere overstromingskans mag hebben. Uit de modelberekeningen blijkt, aldus provinciale staten, dat op enkele meters van het perceel een toename van de inundatie van 15-20 cm wordt berekend die zich één keer per tien jaar kan voordoen. Zij hebben daarbij verwezen naar de overstromingskaart. Omdat dit op een relatief hoog deel van de gronden is, is het volgens provinciale staten de verwachting dat het water binnen een halve dag weer weg is. Bij de uitvoering van het plan zal nog worden bezien of er, in overleg met [appellant sub 3], nog extra maatregelen genomen kunnen worden, zodat er zo min mogelijk effecten optreden, aldus provinciale staten.
15.3. [appellant sub 3] heeft ter zitting verklaard dat provinciale staten niet hebben onderkend dat er in de bestaande situatie veel vaker sprake is van overstromingen dan één keer per tien jaar en dat er ook sprake is van wateroverlast op de gronden ten noordoosten van zijn woning, waar volgens de overstromingskaart geen sprake zou zijn van wateroverlast. Dit deel van zijn perceel heeft het afgelopen jaar al vier à vijf keer onder water gestaan, aldus [appellant sub 3].
15.4. De overstromingskaart laat de door [appellant sub 3] gestelde wateroverlast op zijn perceel in de bestaande situatie niet zien. Provinciale staten hebben dit ter zitting erkend, maar hiervoor geen verklaring kunnen geven. Gelet op de verklaringen van [appellant sub 3] over de bestaande situatie op zijn perceel, terwijl provinciale staten zich baseren op een overstromingskaart die tot stand is gekomen met behulp van modelberekeningen, is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten de bestaande situatie op het perceel van [appellant sub 3] onvoldoende hebben onderzocht. Dat betekent dat zij ook onvoldoende hebben gemotiveerd dat er geen sprake is van een zodanige onevenredige aantasting van de belangen van [appellant sub 3] dat het inpassingsplan niet had kunnen worden vastgesteld zonder dat de eventuele maatregelen om extra wateroverlast op het perceel van [appellant sub 3] te voorkomen in het inpassingsplan, met bijvoorbeeld een voorwaardelijke verplichting, zijn gewaarborgd.
Het betoog slaagt.
16. [appellant sub 3] betoogt dat als gevolg van de ontwikkelingen die het inpassingsplan mogelijk maken de grondwaterstand op zijn perceel zal toenemen. Hij voert in dit verband aan dat de conclusie van provinciale staten, dat de stijging van de Gemiddeld Hoogste Grondwaterstand (hierna: GHG) niet tot natschade leidt en daarom geen negatief effect heeft op het perceel, niet juist is.
16.1. In de Nota van Antwoord hebben provinciale staten gewezen op bijlage 19 bij het Inrichtingsplan. Dit is het rapport "Grondwatereffecten herstel Boven-Dinkel" van het Waterschap Vechtstromen. In dit rapport zijn onder meer de berekende effecten op het grondwater opgenomen. Daaruit blijkt volgens provinciale staten dat op het oostelijke deel van het perceel van [appellant sub 3] een stijging van de GHG met 5 à 10 cm is berekend. Provinciale staten hebben er verder op gewezen dat in bijlage 19 figuren zijn opgenomen van de huidige en toekomstige GHG. Volgens hen blijkt daaruit dat in het oostelijke deel van het perceel van [appellant sub 3] de huidige GHG dermate diep ligt, namelijk meer dan 2 m onder maaiveld, dat een toename van 5 à 10 cm niet leidt tot natschade en daarom geen negatief effect heeft op het perceel.
16.2. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. De door [appellant sub 3] overgelegde schermafbeelding van de uitkomst van het invullen van een applicatie op internet is daarvoor niet voldoende. De verwijzing naar een brief van de raad van de gemeente Losser aan provinciale staten waarin aandacht wordt gevraagd voor de problematiek van wateroverlast, doet aan het voorgaande niet af. Deze brief heeft geen betrekking op het perceel van [appellant sub 3]. Ook met die brief heeft [appellant sub 3] dus niet aannemelijk gemaakt dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de stijging van de GHG geen negatief effect heeft op zijn perceel. De Afdeling wijst er nog op dat op het perceel van [appellant sub 3] geen peilbuis is geplaatst, omdat dat daar volgens provinciale staten geen relatief grote effecten worden verwacht, maar dat, zo staat in het verweerschrift van provinciale staten, het Waterschap [appellant sub 3] heeft aangeboden op zijn perceel ook een peilbuis te plaatsen. Dit is tijdens de zitting herhaald.
Het betoog slaagt niet.
17. [appellant sub 3] betoogt dat het voorziene fietspad tot een voor fietsers verkeersonveilige situatie ter hoogte van de kruising met de provinciale weg N731 leidt. Hij wijst erop dat de weg zeer intensief wordt bereden, mede door zwaar vrachtverkeer. De toegestane snelheid is 80 km per uur en het uitzicht is slecht.
17.1. Voor hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd over de verkeersveiligheid op het deel van de fietsroute ter hoogte van de kruising met de Hoofdstraat geldt dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat het bestreden besluit hierom wordt vernietigd. Het belang van [appellant sub 3] is gericht op het behoud van zijn bedrijfsvoering en woon- en leefklimaat. Het belang van verkeersveiligheid van fietsers op de kruising met de Hoofdstraat houdt daarmee geen verband. Deze beroepsgrond blijft om die reden buiten beschouwing.
18. [appellant sub 3] betoogt verder dat provinciale staten ten onrechte geen onderzoek hebben gedaan naar een alternatieve fietsroute. Hij wijst in dit verband op het bestaande fietsroute via de Strootsweg/Ellermansweg.
18.1. Het door [appellant sub 3] voorgestelde alternatief is hetzelfde alternatief dat [appellant sub 2] heeft voorgesteld. De Afdeling heeft hierover onder 13.2 overwogen dat provinciale staten dit alternatief voldoende hebben afgewogen bij de vaststelling van het plan en in redelijkheid dat alternatief kunnen afwijzen.
Het betoog slaagt niet.
19. [appellant sub 3] betoogt dat niet is gemotiveerd dat de aanleg van het fietspad een provinciaal belang dient. Hij voert aan dat het motief voor en belang bij realisering van het fietspad bij de gemeente Losser ligt.
19.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1857, moet bij de vraag of sprake is van een provinciaal belang worden beoordeeld of provinciale staten zich het belang waarvoor het inpassingsplan is vastgesteld in redelijkheid als provinciaal belang hebben kunnen aantrekken.
19.2. In de Nota van Antwoord staat dat het LAGA-pad een gewaardeerde en intensief gebruikte grensoverschrijdende fietsverbinding is, die is aangelegd in het kader van de Landesgartenschau die in 2003 is georganiseerd door Gronau (Duitsland) in samenwerking met de gemeente Losser. Ook staat daar dat een schakel in de fietsverbinding ontbreekt.
Het LAGA-fietspad moet in verband met de herinrichting van het gebied worden vervangen en verlegd. Provinciale staten hebben er in hun verweerschrift op gewezen dat het inpassingsplan het resultaat is van een intensieve samenwerking van de provincie Overijssel en diverse partners - die zijn verenigd in het verband 'Samen werkt beter' - met als doel om te komen tot een gedragen plan, waar de verschillende belangen in zijn afgewogen. Bij de voorbereiding van het inpassingsplan is besloten om ter verbetering van de landschapsbeleving het ontbrekende deel van het fietspad daarin als 'meekoppelkans' mee te nemen. Provinciale staten hebben er verder op gewezen dat het niet efficiënt is om eerst het inpassingsplan vast te stellen voor de uitvoering van onder meer de Natura 2000-maatregelen en vervolgens na te denken over maatregelen inzake landschapsbeleving.
19.3. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat provinciale staten zich de landschapsbeleving bij het gebruik van de grensoverschrijdende fietsverbinding niet in redelijkheid hebben kunnen aantrekken als een provinciaal belang. Dit mede gelet op de omstandigheid dat de herinrichting van het Dinkeldal Zuid en de herziening en aanvulling van de fietsverbinding in redelijkheid niet los van elkaar gerealiseerd hoefden te worden. Dat het doortrekken van het fietspad ook in het belang van de gemeente Losser is, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
20. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond. Provinciale staten hoeven geen proceskosten aan hen te vergoeden. Voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is deze uitspraak een einduitspraak
21. Het beroep van [appellant sub 3] heeft een gebrek in het besluit aan het licht gebracht. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb provinciale staten op te dragen het hiervoor onder 15.4 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit binnen de in de beslissing van deze uitspraak genoemde termijn te herstellen. Zij kunnen dit doen door nader te onderzoeken wat in de bestaande situatie op het perceel van [appellant sub 3] de mate van inundatie is en in hoeverre deze inundatie zal toenemen als gevolg van het inpassingsplan. Afhankelijk van de uitkomst hiervan, dienen zij in het kader van de te verrichten belangenafweging te bezien of in het plan moet worden verzekerd dat er maatregelen worden genomen om extra wateroverlast op de gronden te voorkomen.
22. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast. Een nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
23. In de einduitspraak zal wat betreft [appellant sub 3] worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Einduitspraak
verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond.
Tussenuitspraak:
draagt provinciale staten van Overijssel op om:
- binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat onder 21 is overwogen het besluit van 23 september 2020 tot vaststelling van het inpassingsplan "Dinkeldal Zuid" te herstellen;
- de Afdeling en [appellant sub 3] de uitkomst mede te delen en een nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter
w.g. Pieters
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2021