ECLI:NL:RVS:2012:BX1857 - Raad van State - Reactieve aanwijzing college tegen permanente bewoning re...

Uitspraak

201100701/1/R2.

Datum uitspraak: 18 juli 2012

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de raad van de gemeente Dalfsen,

2. de vereniging Vereniging de Rosengaardeweg, gevestigd te Ankum, gemeente Dalfsen, en [9 andere appellant sub 2], allen wonend te Dalfsen (hierna: de vereniging en anderen),

het college van gedeputeerde staten van Overijssel,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 november 2010 heeft het college besloten aan de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 18 oktober 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Rosengaardeweg".

Tegen dit besluit hebben de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2011, en de vereniging en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2011, beroep ingesteld. De vereniging en anderen hebben hun beroep aangevuld bij brief van 14 februari 2011.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De raad en de vereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2012, waar de vereniging en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort, de raad, vertegenwoordigd door H. Lammertsen, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters en mr. A.J. Koppert, beiden advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door T. Drint, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Achtergrond

2.1. Rond het jaar 1963 zijn aan de Rosengaardeweg de eerste recreatiewoningen gebouwd. Op 10 januari 1984 is het bestemmingsplan "Rekreatieterrein Rosengaerde" vastgesteld. Hierin werd een gebruiksverbod opgenomen voor ander gebruik van de recreatiewoningen dan als zomerhuis. In de overgangsbepalingen werd opgenomen dat het op dat moment strijdige gebruik mocht worden voortgezet. Bij besluit van 30 juni 1994, gewijzigd bij besluit van 30 januari 1995, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dalfsen beleid vastgesteld inzake permanente bewoning van recreatiewoningen. Aan bewoners die op de peildatum 1 juli 1994 in de GBA stonden ingeschreven, dan wel op andere wijze konden aantonen de recreatiewoning permanent te bewonen, is toen een objectgebonden gedoogbeschikking verstrekt.

Wettelijk kader

2.2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover hier van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college.

Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.

Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, voor zover van belang, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.

Ingevolge het tweede lid stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening, tenzij bij de verordening een andere termijn wordt gesteld, een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de verordening.

Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.

2.3. Ingevolge artikel 2.12.4, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsverordening) voorzien bestemmingsplannen niet in wijziging van geldende bestemmingsplannen waarbij aan een recreatiewoning die op enig moment als zodanig is gebouwd, een woonbestemming wordt toegekend.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan, in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, aan recreatiewoningen een woonbestemming worden toegekend voor zover deze recreatiewoningen al vóór of op 31 oktober 2003 permanent bewoond werden en deze permanente bewoning sindsdien onafgebroken is voortgezet voor zover:

- voldaan wordt aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 voor (bestaande) reguliere woningen;

- voldaan wordt aan relevante milieuwet- en regelgeving; en

- de recreatiewoningen in stads- en dorpsrandgebieden staan voor zover het niet gaat om gebieden die zijn aangewezen als EHS en Nationaal Landschap.

2.4. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en sub a, van de planregels, zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie. Ingevolge sub b van dit artikel is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning" tevens permanente bewoning van de recreatiewoning toegestaan.

Plan en reactieve aanwijzing

2.5. Het plan betreft een actualisering van het vorige plan "Rekreatieterrein Rosengaerde" en voorziet in een toestemming voor het permanent bewonen van de bestaande recreatiewoningen, door middel van het toekennen van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning".

2.6. Bij besluit van 16 november 2010 heeft het college besloten aan de raad een reactieve aanwijzing te geven die ertoe strekt dat de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning" en het bijbehorende artikel 4, lid 4.1, sub b, van de planregels, geen deel blijven uitmaken van het plan. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat, uitgezonderd bijzondere omstandigheden, het provinciale beleid zoals neergelegd in de Omgevingsvisie Overijssel 2009 (hierna: Omgevingsvisie) en ook opgenomen in de Omgevingsverordening moet worden gehandhaafd. Er is volgens het college niet voldaan aan artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening, aangezien daaruit volgt dat het toekennen van een woonbestemming aan recreatiewoningen uitsluitend mogelijk is in geval van ligging in een stads- of dorpsrandgebied, terwijl dat hier niet het geval is. Daarnaast heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd dat recreatiewoningen in principe beschikbaar moeten blijven voor recreatief gebruik.

EVRM, Nota Ruimte en Omgevingsverordening

2.7. Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), voor zover hier van belang, heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.

Ingevolge artikel 8 van Pro het EVRM heeft, voor zover hier van belang, een ieder recht op respect voor zijn woning.

2.8. De Nota Ruimte, in werking getreden in 2006, bevat het integrale rijksbeleid voor de ruimtelijke ontwikkeling. Uit de Nota Ruimte volgt dat gemeenten de recreatiefunctie van bestaande recreatiewoningen kunnen wijzigen naar een woonfunctie, mits aan de gebruikelijke voorwaarden voor woningbouw is voldaan, op 31 oktober 2003 of eerder onrechtmatig in de woning werd gewoond, de woning zich niet bevindt in VHR-, NB- of EHS-gebieden, en het geen complex betreft waar thans niet of nauwelijks permanent wordt gewoond.

2.9. In juli 2009 is de Omgevingsvisie vastgesteld. Vervolgens is op 1 oktober 2010 de Omgevingsverordening in werking getreden. In artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening is, in aanvulling op de Nota Ruimte, opgenomen dat de wijziging van de bestemming van een recreatiewoning in een woonbestemming alleen mogelijk is bij ligging in een stads- of dorpsrandgebied.

2.10. Volgens de raad en de vereniging en anderen is bovengenoemde aanvullende eis in strijd met de Nota Ruimte, aangezien het beleid van de Nota Ruimte hierdoor ten onrechte wordt ingeperkt. De raad voegt daar aan toe dat deze aanvullende eis in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, alsmede met artikel 8 van Pro het EVRM. De Omgevingsverordening, waarin de aanvullende eis is opgenomen, had derhalve volgens appellanten buiten toepassing moeten worden gelaten.

2.10.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr.
201009810/1/R3kan aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de Omgevingsverordening, verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.

Het is aan het regelgevend bevoegd gezag, in dit geval provinciale staten, om alle verschillende belangen, die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift, tegen elkaar af te wegen. De rechter dient hierbij slechts te toetsen of de betrokken belangen zo onevenwichtig zijn afgewogen dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl de rechter ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid dient te betrachten.

2.10.2. Ten aanzien van de gestelde schending van artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, wordt overwogen als volgt.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen bestuursorganen in een geschil tussen overheden geen rechten ontlenen aan het EVRM (onder meer de uitspraak van 7 december 2011 in zaak nr.
201107071/1/H1). Dit laat onverlet dat bestuursorganen, die gehouden zijn tot eerbiediging van de rechten van particulieren die zijn neergelegd in het EVRM, ter verzekering daarvan in een procedure als deze de onverbindendheid kunnen inroepen van door hen bij de uitoefening van hun taken in acht te nemen voorschriften die huns inziens aan die eerbiediging in de weg staan. Voornoemde rechtspraak staat daaraan niet in de weg.

2.10.3. Voor zover de in de Omgevingsverordening opgenomen eis dat het toekennen van een woonbestemming aan recreatiewoningen alleen mogelijk is bij ligging in een stads- of dorpsrandgebied kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, vindt deze haar grondslag in de Wro en de op grond van die wet door provinciale staten vastgestelde provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro. Het verbod om bij het niet vervuld zijn van die eis een woonbestemming toe te kennen aan recreatiewoningen, is bij wet voorzien en kan worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van het economisch welzijn van het land en de rechten en vrijheden van anderen (vergelijk de uitspraak van 12 november 2003 in zaak nr.
200301985/1).

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (vergelijk de uitspraak van 14 april 2010 in zaak nr.
200907391/1/H2). De Omgevingsverordening, die de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan in acht moet nemen, leidt tot een zodanige regulering (vergelijk de uitspraak van 12 november 2003 in zaak nr.
200301877/1).

Met betrekking tot de vraag of de aanvullende eis die voortvloeit uit de Omgevingsverordening als een onevenredige inbreuk op de door het EVRM beschermde (eigendoms)rechten moet worden beschouwd, overweegt de Afdeling dat in het algemeen niet staande kan worden gehouden dat van een zodanige inbreuk sprake is, nu de bewoners van de recreatiewoningen van meet af aan op de hoogte waren van de op de woningen rustende recreatieve bestemming. Ten aanzien van eigenaren en gebruikers zijn geen feiten of omstandigheden gesteld, op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat geen billijke afweging heeft plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds.

Uit het voorgaande volgt dat de aanvullende eis die voortvloeit uit de Omgevingsverordening niet in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, zodat er in zoverre geen aanleiding bestaat de Omgevingsverordening onverbindend te verklaren, dan wel buiten toepassing te laten. Dit betoog faalt.

2.10.4. De Omgevingsverordening is een verordening als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.

Volgens de Nota Ruimte, het kaderscheppende rijksbeleid, spelen bij de afweging om eventueel tot een bestemmingswijziging over te gaan vele ruimtelijke en economische factoren een rol, waaronder het belang van de borging van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en de borging en ontwikkeling van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. In de Nota Ruimte wordt er derhalve van uitgegaan dat ruimte bestaat om bij de afweging om eventueel tot bestemmingswijziging over te gaan nadere factoren te betrekken en ten aanzien hiervan aanvullende criteria te stellen.

Provinciale staten hebben het vereiste dat bedoelde bestemmingswijziging alleen mogelijk is bij ligging in een stads- of dorpsrandgebied in de Omgevingsverordening opgenomen ten behoeve van het tegengaan van verdergaande versnippering en verstening van de omgeving en om aantasting van het landschap te voorkomen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten de betrokken belangen aldus zo onevenwichtig hebben afgewogen dat zij niet in redelijkheid tot dat besluit hebben kunnen komen. Ook in zoverre bestaat derhalve geen aanleiding de Omgevingsverordening onverbindend te verklaren, dan wel buiten toepassing te laten. Dit betoog faalt.

Uitleg term 'dorpsrandgebied'

2.11. Volgens de raad en de vereniging en anderen heeft het college een onjuiste uitleg aan het begrip 'dorpsrandgebied', zoals opgenomen in artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening, gegeven en is het plangebied wel degelijk binnen een 'dorpsrandgebied' gelegen, zodat de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning" volgens hen niet in strijd is met de Omgevingsverordening.

2.11.1. In de Omgevingsverordening is geen definitie opgenomen van de term 'dorpsrandgebied'. In de Omgevingsvisie is ten aanzien van de term 'dorpsrandgebied' het volgende opgenomen: 'In de stads- en dorpsranden komen stad en land elkaar tegen. De randen zijn bepalend voor de identiteit van zowel de steden en dorpen als het landschap daaromheen. In de stads- en dorpsranden sluiten recreatieve en utilitaire routes van buiten de stad/het dorp aan op de binnenstedelijke/dorpsstructuur. In deze gebieden komen veel opgaven en belangen samen zoals dorps- en stadsuitbreidingen, infrastructuur, landbouw, landschapsontwikkeling, water en natuur.'

Uit de stukken en de ter zitting gegeven toelichting volgt dat het college, zoals appellanten betogen, in de reactieve aanwijzing weliswaar een stringente uitleg geeft aan het begrip dorpsrandgebied, maar dat een dergelijke uitleg mogelijk is doordat noch in de Omgevingsvisie noch in de Omgevingsverordening een definitie is opgenomen, en een lokale afweging door het college van belang wordt geacht. Het college gaat er in dit specifieke geval, mede gezien de grootte van het dorp Dalfsen, van uit dat alleen het gebied dat aansluit op het bestaande dorpsgebied is aan te merken als dorpsrandgebied. Het college heeft van belang geacht dat het plangebied op een afstand van ongeveer een kilometer van het dorp Dalfsen en ten noorden van de N340 is gelegen. Tevens heeft het college van belang geacht dat in de omgeving waarin het plangebied is gelegen geen reguliere woningbouw zou worden toegestaan. Dit is door appellanten, ook in het door hen overgelegde advies van stedenbouwkundig adviesbureau IAA, onvoldoende gemotiveerd weerlegd. Uit het voorgaande volgt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plangebied buiten het dorpsrandgebied is gelegen. Dit betoog faalt.

Beschikbaarheid voor recreatief gebruik

2.12. Voor zover de raad en de vereniging en anderen betogen dat het beschikbaar moeten blijven van de recreatiewoningen voor de verhuur ten onrechte aan de reactieve aanwijzing ten grondslag is gelegd, nu de onderhavige woningen feitelijk geen deel uitmaken van het recreatieve verhuuraanbod en uit de toelichting op de Omgevingsverordening volgt dat er reeds voldoende aanbod van verblijfsrecreatieve voorzieningen is, overweegt de Afdeling dat aan de reactieve aanwijzing ten grondslag is gelegd het belang van het beschikbaar blijven van recreatiewoningen voor recreatief gebruik, zoals opgenomen in de Omgevingsverordening. Dit betoog mist derhalve feitelijke grondslag.

Conclusie met betrekking tot provinciale belangen

2.13. De reactieve aanwijzing is gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit de Omgevingsverordening, die ingevolge artikel 4.1, tweede lid, van de Wro, bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moeten worden genomen. Mede gelet op het bepaalde in artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, die wat betreft het begrip 'provinciale belangen' reeds is uiteengezet in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr.
200910210/1/R1en de uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr.
201005138/1/R3, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid de handhaving van de Omgevingsverordening als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. In dit verband is van betekenis dat provinciale staten het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk hebben geacht algemene regels in de Omgevingsverordening op te nemen ten aanzien van de recreatieve functie van recreatiewoningen. Van bijzondere omstandigheden om van het geven van een reactieve aanwijzing af te zien, is niet gebleken. Derhalve faalt het betoog dat er geen sprake is van provinciale belangen die een reactieve aanwijzing noodzakelijk maken.

Andere bevoegdheden

2.14. Het college heeft volgens de raad en de vereniging en anderen onvoldoende gemotiveerd waarom geen gebruik is gemaakt van andere instrumenten dan het geven van een reactieve aanwijzing. Hierdoor is niet voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro in samenhang gelezen met artikel 4.2, eerste lid, van die wet.

2.14.1. In de stukken heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het geven van een zogenoemde proactieve aanwijzing, zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, niet zinvol is, nu die aanwijzing dezelfde inhoud zou hebben als de geldende verordening, welke de raad al in acht moet nemen. Daarbij kan met een dergelijke aanwijzing bovendien niet worden voorkomen dat onderdelen van een bestemmingsplan, waarvoor die aanwijzing is gegeven, in werking treden, aldus het college.

Het vaststellen van een inpassingsplan ligt volgens het college, overeenkomstig de sturingsfilosofie van de provinciale staten van Overijssel, enkel in de rede indien een project of een groot deel van een gebied als overwegend provinciale verantwoordelijkheid kan worden gezien. Daarvan is hier geen sprake. Voorts is, volgens het college, voldaan aan de eis van de Wro om zoveel mogelijk vooraf heldere kaders mee te geven voor gemeentelijke bestemmingsplannen.

Ten slotte stelt het college dat bewust is gekozen om geen beroep in te stellen tegen het bestemmingsplan, omdat het geven van een reactieve aanwijzing een effectiever en efficiënter middel is. Daartoe verwijst het college eveneens naar de sturingsfilosofie.

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zijn standpunt dat het provinciaal belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing, onvoldoende heeft gemotiveerd. Het betoog faalt.

Ten overvloede

2.15. Ten overvloede wijst de Afdeling er op dat het college ter zitting heeft gesteld dat het feit dat de recreatiewoningen in strijd met de geldende bestemming worden bewoond, geen reden kan zijn een woonbestemming toe te kennen. Het college heeft daarbij gesteld dat, waar gemeentebesturen op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening een objectgebonden gedoogbeschikking hebben toegekend, dit als een te respecteren bestaand recht kan worden aangemerkt, hetgeen naar het oordeel van het college door middel van een daarop toegesneden aanduiding en gebruiksvoorschrift in het plan kan worden opgenomen.

Conclusie

2.16. In hetgeen de raad en de vereniging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van deze reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken en dat sprake is van omstandigheden die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.

In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.

2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.

w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kuipers

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012

271-706.

Reactieve aanwijzing college tegen permanente bewoning recreatiewoningen Rosengaardeweg

Uitspraak