Uitspraak
202001611/1/R1
Datum uitspraak: 17 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het dagelijks bestuur van het Waterschap de Dommel,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 januari 2019 (lees: 2020) in zaak nr. 16/3371 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het dagelijks bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2015 heeft het dagelijks bestuur aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden een watervergunning verleend voor het afkoppelen van een verhard oppervlak, het vervangen van twee duikers en het aanbrengen van drie duikers op de locatie Leijenstraat in Reusel, tussen Lensheuvel en de beek de Reusel.
Bij besluit van 14 april 2016 heeft het dagelijks bestuur een watervergunning verleend voor het dempen van een oppervlaktewaterlichaam, het verwijderen van een duiker en het aanbrengen van een putconstructie op het hiervoor bedoelde perceel. Verder is de op 17 november 2015 verleende vergunning ingetrokken, voor zover deze ziet op het aanleggen van een duiker.
Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het dagelijks bestuur de bij besluit van 14 april 2016 verleende watervergunning gewijzigd in die zin dat daaraan extra voorschriften zijn verbonden.
Bij besluit van 27 september 2016 heeft het dagelijks bestuur de door [appellant sub 1] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 januari 2019 (lees: 2020, in verband met abusievelijke datering) heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 september 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2020, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.R. Botman, advocaat te Tilburg, bijgestaan door [gemachtigde], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. M.A.J. Martens, Y.M.T.A.H. van Beers en dr. A. Sterk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord het college, vertegenwoordigd door M. Sikkes.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft het dagelijks bestuur op 31 augustus 2015 verzocht om een watervergunning voor het afkoppelen van een verhard oppervlak van 16.000 m² - gemeentelijk openbaar perceel - van het gemengde rioolstelsel aan de Lensheuvel in Reusel. Dit is een methode om riooloverstortingen te verminderen, waarbij wordt voorkomen dat hemelwater in het gemengde rioolstelsel terecht komt. Het hemelwater dat afkomstig is van dit oppervlak zal via een leiding worden geloosd op de Reusel, een A-watergang. Er wordt een uitstroomvoorziening gerealiseerd in de Reusel, er wordt een leiding aangelegd voor de afvoer en er worden duikers geplaatst. Het laatste stuk van de leiding loopt langs de Leijenstraat en ligt onder een B-watergang. Bij besluit van 17 november 2015 is de aangevraagde vergunning verleend voor het afkoppelen van een verhard oppervlak van 16.000 m², het vervangen van twee duikers en het aanbrengen van drie duikers. Aan dit besluit is de memo van 21 oktober 2015 ten grondslag gelegd waarin is geconcludeerd dat het afkoppelen en de aan te leggen duikers niet leiden tot wateroverlast op de omgeving.
2. Op 18 maart 2016 heeft het college een aanvraag ingediend voor het gedeeltelijk dempen van de B-watergang alsmede het treffen van andere voorzieningen ter plaatse. De hemelwaterafvoerleiding van het losgekoppelde verhard oppervlak zou conform de watervergunning van 17 november 2015 in eerste instantie onder de B-watergang langs het perceel van [appellant sub 1] worden aangelegd. Tijdens de aanleg van de afkoppelvoorzieningen is echter gebleken dat deze wegens ruimtegebrek niet konden worden aangelegd zonder het gedeeltelijk dempen van de B-watergang, omdat de uitstroomvoorziening in de Reusel anders te laag zou uitmonden. Bij de werkzaamheden in 2015 is de hemelwaterafvoerleiding aangelegd op de bodem van de B-watergang en is deze watergang gedeeltelijk gedempt. Nadat de B-watergang is gedempt zonder vergunning en [appellant sub 1] op 18 december 2015 een handhavingsverzoek heeft ingediend, is ook een watervergunning voor de demping aangevraagd. Verder is gebleken dat aanvullende maatregelen nodig zijn, omdat de demping gevolgen kan hebben voor de grondwaterstanden en kan leiden tot wateroverlast op aangrenzende percelen. Zo dient parallel aan de noordzijde van de B-watergang op de oorspronkelijke diepte een drain te worden aangelegd. Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 14 april 2016 een vergunning verleend voor het dempen van een oppervlaktewaterlichaam, het verwijderen van een duiker en het aanbrengen van een putconstructie. In de vergunningvoorschriften is tevens opgenomen dat een drain moet worden aangelegd. Verder is de op 17 november 2015 verleende watervergunning ingetrokken, voor zover deze betrekking heeft op het aanleggen van een duiker. Deze duiker wordt verwijderd en vervangen door een putconstructie, omdat de B-watergang middels een duiker uitmondt in de Reusel, deze duiker door de demping boven maaiveld is komen te liggen, het laatste gedeelte van de B-watergang door het verwijderen van de duiker volledig wordt gedempt, de afwatering plaatsvindt via de hemelwaterleiding en afvoer van het water dan afhankelijk is van de inspectieputten. Aan dit besluit is de memo van 6 januari 2016 en het in het e-mailbericht van 2 maart 2016 opgenomen aanvullend advies ten grondslag gelegd. Daarin staat dat de demping - met de aanleg van de drain - niet leidt tot wateroverlast op aangrenzende percelen.
3. Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het dagelijks bestuur de bij besluit van 14 april 2016 verleende watervergunning (ambtshalve) gewijzigd in die zin dat daaraan voorschriften zijn verbonden voor de putconstructie.
4. Bij besluit van 27 september 2016 heeft het dagelijks bestuur de door [appellant sub 1] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren - onder aanvulling van de motivering - ongegrond verklaard.
5. Het volledige project ter plaatse ziet er uiteindelijk als volgt uit. De hemelwaterafvoerleiding ter ontkoppeling van het verhard oppervlak bestaat ter plaatse van de Leijenstraat uit twee delen. Het meest oostelijke deel ligt onder de Leijenstraat en het meest westelijke deel ligt in de B-watergang. Door de aanleg van de hemelwaterafvoerleiding is de B-watergang over een lengte van 120 m ondieper geworden en is het laatste deel volledig gedempt. In het ondiepe deel van de B-watergang liggen twee inspectieputten naar de hemelwaterafvoerleiding. Bovendien kan het water in de B-watergang via een open verbinding in de onderliggende hemelwaterafvoerleiding lopen. In het gedempte deel ligt een putconstructie. De hemelwaterafvoerleiding komt uit in de Reusel. Bij de uitmonding is een klep aangebracht. Deze klep moet voorkomen dat water uit de Reusel in de hemelwaterafvoerleiding stroomt. Tot slot is een drain - parallel aan de hemelwaterafvoerleiding - aangebracht. Deze drain heeft een diameter van 160 mm en een lengte van 70 m.
6. [appellant sub 1] is eigenaar van agrarische gronden ten noorden van de Leijenstraat. Deze worden verpacht aan een agrariër en zijn niet gedraineerd. De B-watergang ligt tussen haar percelen en de Leijenstraat in. Aan de westzijde van haar percelen stroomt de Reusel. Deze ontspringt enige kilometers ten zuiden van de Leijenstraat. Ten oosten van haar percelen ligt de bebouwde kom van Reusel met de wijk Lensheuvel. Het westelijke deel van de percelen ligt lager dan het zuidelijke deel. [appellant sub 1] vreest dat de maatregelen tot wateroverlast op haar aan de B-watergang grenzende percelen zullen leiden.
7. In beroep bij de rechtbank heeft [appellant sub 1] de memo van LWRO van 12 augustus 2017 ingebracht. Het dagelijks bestuur heeft de memo van Arcadis van 21 september 2017 overgelegd. Verder heeft [appellant sub 1] in reactie daarop de memo van 2 november 2017 ingebracht.
8. Naar aanleiding van de ingediende memo’s heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) ingeschakeld. De STAB heeft de rechtbank bij rapport van 12 april 2018 van advies voorzien (hierna: het STAB-advies). Daarin staat (1) dat het dempen weliswaar een negatief effect heeft op de grondwaterstand op het zuidwestelijk deel van de percelen van [appellant sub 1], maar dat dit wordt gecompenseerd door de aanleg van de drain en, (2) dat de afvoer- en bergingscapaciteit als gevolg van de maatregelen afneemt, maar dat het oppervlaktewatersysteem in de nieuwe situatie voldoet aan de wateroverlastnorm van T=25 (in die situatie, gebaseerd op meerjarige neerslagstatistieken, die zich gemiddeld eens in de 25 jaar voordoet, mag geen sprake zijn van wateroverlast vanuit het oppervlaktewatersysteem). Bij brief van 14 mei 2018 heeft [appellant sub 1] en bij brief van 15 mei 2018 heeft het dagelijks bestuur op het STAB-advies gereageerd. Tevens heeft het dagelijks bestuur de memo van 19 maart 2019 overgelegd.
Aangevallen uitspraak
9. De rechtbank heeft gebreken in de besluitvorming geconstateerd en heeft daarin aanleiding gezien om het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 27 september 2016 gegrond te verklaren en dat besluit te vernietigen.
De rechtbank heeft overwogen dat in het besluit op bezwaar - in het licht van de kritiek van [appellant sub 1] op de inputwaarden over het waterpeil in de Reusel - onvoldoende is gemotiveerd dat de ontkoppeling van het verhard oppervlak niet kan leiden tot wateroverlast op de lagere percelen van [appellant sub 1]. De rechtbank heeft voor dit oordeel van belang geacht dat [appellant sub 1] over deze inputwaarden metingen heeft laten verrichten. In het bijzonder zijn ook metingen verricht in september en oktober 2017 benedenstrooms van de duiker en het dagelijks bestuur heeft deze metingen noch weersproken noch zelf metingen verricht om de inputwaarden in het model te verifiëren. Als de uitgangspunten van deze berekeningen niet kloppen en het waterpeil in de Reusel hoger is, bestaat door de ontkoppeling van het verhard oppervlak een aanzienlijke kans op wateroverlast en is het besluit op bezwaar in zoverre niet in overeenstemming met paragraaf 13 van de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater Keur waterschap De Dommel 2015 (hierna: de Beleidsregels), aldus de rechtbank.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de demping in strijd is met paragraaf 6 van de Beleidsregels, omdat sprake is van een afname van de bergingscapaciteit en de demping een verslechtering van de grondwaterstand op de percelen van [appellant sub 1] tot gevolg heeft, maar deze niet wordt gecompenseerd. Volgens de rechtbank leidt de aanleg van de drain niet tot compensatie van de benodigde bergingscapaciteit, maar tot het opheffen van de verslechterde grondwaterafvoer van de percelen van [appellant sub 1]. Deze maatregel leidt evenmin tot verbetering van het watersysteem.
Op basis van het StAB-advies heeft de rechtbank aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit van 27 september 2016 in stand te laten.
Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de risico’s op wateroverlast door overstroming van de Reusel zijn berekend in een T=100 situatie. Het dagelijks bestuur hoeft niet te garanderen dat de percelen van [appellant sub 1] in een dergelijke situatie niet overstromen. Voor deze percelen geldt immers een wateroverlastnorm van slechts T=25. De rechtbank heeft het niet aannemelijk geacht dat de percelen van [appellant sub 1] in een T=25 situatie zullen overstromen vanuit de Reusel dan wel vanuit de B-watergang of dat onaanvaardbare grondwateroverlast op deze percelen zal optreden. Daarbij is in aanmerking genomen dat in 2016 zware buien zijn gevallen, maar dat ter plaatse geen overstroming heeft plaatsgevonden.
Hoger beroep
Toetsingskader
10. Artikel 3.1 van de Keur Waterschap De Dommel 2015 luidt:
"1. Het is verboden zonder vergunning gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
2. Het is verboden zonder vergunning een oppervlaktewaterlichaam of ondersteunend kunstwerk aan te leggen."
Artikel 3.6 luidt: "Het is verboden zonder vergunning neerslag door toename van verhard oppervlak of door afkoppelen van bestaand oppervlak, tot afvoer naar een oppervlaktewaterlichaam te laten komen."
Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet luidt: "De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen."
Artikel 6.21 luidt: "Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11."
11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:887, kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning is slechts aan de orde voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
12. Met de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater Keur waterschap De Dommel 2015 (hierna: de Beleidsregels) is invulling gegeven aan de in artikel 2.1 van de Waterwet neergelegde doelstellingen. Deze Beleidsregels bevatten toetsingscriteria voor verschillende handelingen in het watersysteem. Het dagelijks bestuur heeft hierover nader toegelicht dat de afkoppelmogelijkheden afhankelijk zijn van de plaatselijke bodemopbouw, de grondwaterstand en de aanwezigheid van oppervlaktewater, dat het afkoppelen van het hemelwater aan de Lensheuvel - 't Heike al opgenomen was in het "Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan 2012-2016" van de gemeente Reusel-De Mierden en dit plan destijds in samenspraak met het waterschap is opgesteld. Verder is toegelicht dat in de Algemene regels Keur Waterschap De Dommel 2015 handelingen in het watersysteem beschreven zijn die zijn vrijgesteld van de vergunningplicht en dat daarin vrijstelling wordt verleend van het verbod bedoeld in artikel 3.6 van de Keur, voor zover het afkoppelen van verhard oppervlak maximaal 10.000 m² is. Nu sprake is van afkoppeling van 16.000 m² valt de handeling niet onder de vrijstelling en is de aanvraag daarom getoetst aan de Beleidsregels.
Vernietiging besluit op bezwaar
13. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 27 september 2016 onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd en dat besluit daarom ten onrechte heeft vernietigd. Volgens het dagelijks bestuur is geen sprake van strijd met de Beleidsregels en bestaat evenmin een andere reden om de gevraagde watervergunningen te weigeren. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank het besluit van 27 september 2016 terecht heeft vernietigd, maar dat zij ten onrechte de rechtsgevolgen in stand heeft gelaten.
14. De Afdeling gaat hierna eerst in op de hoger beroepsgronden van het dagelijks bestuur en [appellant sub 1] ten aanzien van het afkoppelen van verhard oppervlak en vervolgens op de hoger beroepsgronden over het gedeeltelijk dempen van de B-watergang.
- Hydrologische gevolgen; afkoppelen verhard oppervlak
15. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het de watervergunning voor het afkoppelen van verhard oppervlak op goede gronden heeft verleend. Het voert aan dat eventuele hydrologische gevolgen zorgvuldig zijn beoordeeld. Uit die beoordeling volgt dat de verleende vergunning niet leidt tot wateroverlast op omliggende percelen. Volgens het dagelijks bestuur blijkt uit de memo van Arcadis van 21 september 2017 en de memo van 23 juni 2020 dat de drainerende werking en drooglegging van de percelen van [appellant sub 1] is gewaarborgd, dat de B-watergang te allen tijde het hemelwater kan afvoeren en dat geen water vanuit de afvoerleiding naar de watergang stroomt.
[appellant sub 1] betoogt daarentegen dat uit de ingebrachte memo’s van 12 augustus 2017, 2 november 2017 en 14 mei 2018 volgt dat de gehanteerde uitgangspunten en de uitgevoerde modelberekeningen uit de memo van Arcadis van 21 september 2017 onjuist zijn. Zij wijst op de omstandigheden dat het waterpeil hoger komt dan bij extreme piekafvoeren waarvan in de modelberekening is uitgegaan en dat geen controlemetingen zijn uitgevoerd ter verificatie van deze berekeningen. Volgens haar leidt de nieuwe situatie tot een verslechtering van het waterbergend vermogen van de B-watergang, de aan- en afvoercapaciteit van deze watergang en de afwatering van haar percelen. Daarom valt niet uit te sluiten dat haar percelen in een T=25 situatie vanuit de B-watergang dan wel de Reusel zullen overstromen, aldus [appellant sub 1]. Zij heeft ter zitting bij de Afdeling tevens gesteld dat het agrarisch gebruik van haar percelen door de vergunde maatregelen onevenredig wordt beperkt.
15.1. Paragraaf 13.2 van de Beleidsregels luidt: "Het doel van deze beleidsregel is om de mogelijk versnelde afvoer van hemelwater als gevolg van de uitbreiding van het verhard oppervlak of afkoppelen van verhard oppervlak op een optimale wijze in te passen in het bestaande watersysteem waar de ontwikkeling onderdeel van uitmaakt."
Paragraaf 13.3.1 luidt: "[...]. Bij het afkoppelen van verhard oppervlak zal de neerslag die valt op de verharding niet meer worden afgevoerd naar de rioolwaterzuivering maar rechtstreeks op de ontvangende waterloop worden geloosd. Ook dit zorgt voor een versnelde en/of extra afvoer richting het ontvangende oppervlaktewater. [...] afkoppelen van verhard oppervlak moet daarom zoveel mogelijk hydrologisch neutraal worden uitgevoerd en optimaal worden ingepast in het bestaande watersysteem. [...]. Op welke wijze een ontwikkeling met een toename aan verharding wordt ingepast, is zeer sterk locatie-afhankelijk. Op grond van een integrale afweging, waarbij aspecten als oppervlak verharding, bodemgesteldheid, grondgebruik, huidig functioneren (aanliggend) watersysteem worden meegenomen, komen aanvrager en waterschap tot een optimale inpassing van de ontwikkeling in het bestaande watersysteem. [...]."
15.2. Het dagelijks bestuur heeft de vergunningaanvraag voor het afkoppelen van verhard oppervlak getoetst aan de voorwaarden in paragraaf 13 "Beleidsregel Afvoer hemelwater door toename en afkoppelen van verhard oppervlak" van de Beleidsregels. Ten behoeve van deze aanvraag is onderzoek verricht naar de gevolgen van het afkoppelen van 16.000 m² verhard oppervlak op de Reusel. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de memo van 21 oktober 2015. Daarin staat dat het af te koppelen oppervlak nu op het gemengd stelsel van overstort De Voort zit, door ontkoppeling van verhard oppervlak meer bergend vermogen in het stelsel komt, de totale belasting op de Reusel daardoor niet zal veranderen en een klein deel van het overstortvolume verder bovenstrooms wordt geloosd. Het plaatsen van een overstort op deze locatie zal de druk vanaf overstort De Voort verlichten, voor een betere spreiding van het te lozen water zorgen en de kans op overlast ter plaatse van overstort De Voort verkleinen, aldus de memo Tevens is daarin vermeld dat het gebied dat afwatert op de Reusel tot het nieuwe lozingspunt ongeveer 84,7 ha groot is en voornamelijk uit akkerbouw bestaat, in het plaatselijke profiel van de Reusel voldoende ruimte is voor de afvoerverhoging en de duikers voldoende groot zijn, zodat het deel van de Reusel vanaf het nieuwe lozingspunt tot aan overstort De Voort dit overstortvolume aankan. Daarin wordt geconcludeerd dat het afkoppelen van verhard oppervlak niet leidt tot wateroverlast.
Naar aanleiding van wat in beroep en ook in hoger beroep is aangevoerd door [appellant sub 1] is nader onderzoek verricht naar eventuele gevolgen in de vorm van wateroverlast op haar percelen. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de memo van Arcadis van 21 september 2017 en de memo van 23 juni 2020. In de memo van Arcadis van 21 september 2017 zijn voor deze percelen de volgende uitgangspunten gehanteerd: 1) er geldt een inundatienorm van T=25, 2) de waterstand in de Reusel bedraagt bij een normaal waterpeil ongeveer 28,00 m NAP, in een T=25 situatie 28,32 m NAP en in een T=100 situatie 28,40 m NAP en 3) de B-watergang heeft geen bergende functie, zodat het water via de hemelwaterleiding direct wordt afgevoerd naar de Reusel. In deze memo zijn aan de hand van drie overstromingsscenario’s 1) T=100 situatie in de zomer, 2) T=100 situatie in de winter en 3) T=100 in een zeer extreme situatie) berekeningen uitgevoerd. Uit de berekeningen blijkt dat de waterstanden in alle gevallen onder het niveau van de aansluitingen van de B-watergang op de hemelwaterafvoerleiding blijven. Daardoor stroomt er geen water vanuit de hemelwaterleiding naar de B-watergang, is afvoer van de B-watergang naar de leiding mogelijk en kan de B-watergang te allen tijde blijven afwateren naar de Reusel. De waterstand in de Reusel blijft in een T=100 situatie laag genoeg om het water van de B-watergang te ontvangen. Nu de kans op overlast is berekend in een T=100 situatie, terwijl voor de percelen van [appellant sub 1] de T = 25 norm geldt en de waterstanden in die genormeerde situatie lager zullen zijn dan in de berekende situatie, wordt geconcludeerd dat de percelen ook in een T=25 situatie niet zullen overstromen. Deze eindconclusie wordt in de memo van 23 juni 2020 bevestigd.
15.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur de conclusie dat het ontkoppelen van 16.000 m² verhard oppervlak niet leidt tot wateroverlast op de percelen van [appellant sub 1] niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. Uit de memo van 21 oktober 2015 en de memo van Arcadis van 21 september 2017 volgt, zoals hiervoor onder 15.2 is vermeld, dat de maatregelen niet leiden tot wateroverlast op de percelen van [appellant sub 1]. Daarbij heeft het dagelijks bestuur gebruikgemaakt van modelberekeningen en de effecten beoordeeld door berekeningen van de werking en capaciteit van het oppervlaktewatersysteem bij een bepaalde hoeveelheid neerslag. [appellant sub 1] heeft niet bestreden dat ter plaatse van haar percelen de inundatienorm T=25 geldt. Wel heeft zij met diverse argumenten bestreden dat het dagelijks bestuur er bij toepassing van die norm op grond van de uitgevoerde beoordeling van uit mag gaan dat geen wateroverlast zal optreden. In het aangevoerde bestaat echter geen aanleiding voor het oordeel dat de uitgevoerde beoordeling, mede neergelegd in de hiervoor genoemde memo’s, zodanige gebreken bevat dat het dagelijks bestuur zich daarop niet heeft mogen baseren. De Afdeling acht daarvoor het volgende van belang.
[appellant sub 1] betoogt allereerst dat het dagelijks bestuur de effecten van de vergunde maatregelen niet heeft mogen beoordelen op basis van modelberekeningen. De Afdeling volgt dat betoog niet. Daarbij acht de Afdeling van betekenis dat bij de berekeningen niet is afgeweken van gebruikelijke methodes, dat het oppervlaktewatermodel is gekalibreerd met behulp van beschikbare meetreeksen benedenstrooms en dat de neerslaggebeurtenissen voor de berekende situaties door het waterschap zijn aangeleverd.
Verder betoogt [appellant sub 1] dat de gehanteerde waterstanden in de Reusel niet representatief zijn voor de werkelijke situatie. Arcadis heeft echter in de memo van 21 september 2017 de gevolgen voor de waterstanden op de Reusel gemodelleerd voor verschillende T=100 situaties. De conclusie is dat in geen van de berekende gevallen sprake is van overstroming van de percelen, de waterstanden in een T=25 situatie lager zullen zijn dan in de berekende situaties en het systeem voor de Reusel voldoet aan de norm van T=25. In het STAB-advies wordt bevestigd dat het water op de westelijke rand van de percelen van [appellant sub 1] in een T=100 situatie weliswaar tot aan het maaiveld staat, maar dat uit de hoogtekaart volgt dat geen sprake is van overstroming van de gronden vanuit het oppervlaktewatersysteem. Nu de waterstanden in een T=25 situatie lager zullen zijn dan in de berekende T=100 situatie, ziet de Afdeling niet in dat dit in een T=25 situatie wel wateroverlast zal optreden op de percelen van [appellant sub 1]. De berekeningen voor extremere situaties dan voor de maatgevende situatie bieden voldoende marge om de onzekerheden in de uitkomsten op te vangen. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat Arcadis is uitgegaan van het verkeerde meetpunt, staat in het STAB-advies dat dit standpunt onjuist is. Uit de grafieken met de berekende waterstanden bij het meetpunt bovenstrooms (320) en benedenstrooms (321) van de uitlaat van het hemelwaterriool blijkt, zo vermeldt het STAB-advies, dat er bovenstrooms sprake is van een opstuwing door de duiker, ter plaatse van de piek het verschil tussen de waterstanden tussen de meetpunten 320 en 321 groter is dan bij de lagere waterstanden op de Reusel en dit is te verklaren door de opstuwing bij de tussenliggende duiker. Volgens het STAB-advies verschilt de piekwaterstand in meetpunt 320 (28,68 m NAP) hierdoor van de piek bij meetpunt 321 (28,40 m NAP) en is vanwege deze opstuwing meetpunt 320 bij piekafvoeren - anders dan [appellant sub 1] stelt - niet representatief voor de waterstand benedenstrooms van de duiker. Er is daarom, gelet op de bevindingen van STAB, geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur op basis van de berekeningen onvoldoende kennis had over de effecten voor de waterstanden op de Reusel en niet is uitgegaan van representatieve waterstanden.
Evenmin bestaat aanleiding om te twijfelen aan de door [appellant sub 1] in twijfel getrokken conclusie in de memo van 21 september 2017 dat het peil in de B-watergang onder het maaiveldniveau blijft en ook het systeem in de B-watergang voldoet aan de norm van T=25. Daarbij is van belang dat de STAB in het deskundigenbericht een eigen berekening heeft opgenomen waaruit volgt dat het peil in de B-watergang over de gehele lengte bij een T=25 situatie onder het maaiveldniveau blijft.
Ook het betoog van [appellant sub 1] dat bij piekafvoeren het water in de B-watergang niet in het hemelwaterriool kan stromen en sprake is van een overstort van het hemelwaterriool naar de watergang volgt de Afdeling niet. Zoals onder 15.2 is weergegeven kan het deel van de Reusel vanaf het nieuwe lozingspunt tot aan overstort De Voort de afvoerverhoging aan. In het STAB-advies is hierover vermeld dat geen sprake is van een opstuwing tot aan de aansluitpunten van de B-watergang op het hemelwaterriool en bij de beoordeling van de capaciteit van deze watergang geen rekening hoeft te worden gehouden met een overstort vanuit het hemelwaterriool. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat het hemelwaterriool meer water afvoert dan op basis van de vergunning, betreft dat een kwestie van handhaving en kan dit in deze procedure niet aan de orde komen. De vergunning ziet namelijk op het afvoeren van neerslag naar een oppervlaktewaterlichaam door het afkoppelen van een verhard oppervlak van 16.000 m². In het STAB-advies staat hierover dat de gestelde "water op straat situatie" zich slechts voordoet als meer dan 16.000 m² verhard oppervlak afwatert op het hemelwaterriool, maar een dergelijke situatie is niet in overeenstemming met de verleende vergunning.
Over het betoog dat ten onrechte geen metingen ter controle zijn verricht, heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat een enkele meting geen uitsluitsel geeft over de werking van het watersysteem. Bovendien zou dan gemeten moeten worden bij een gebeurtenis overeenkomstig de T = 25 normering voor het perceel, wat niet realistisch is. Dat standpunt wordt ook bevestigd door de conclusies in de memo van 19 maart 2019. Daarin is opgenomen dat een enkele meting van het peil in de B-watergang een momentopname betreft en daaraan geen conclusies zijn te verbinden. Vanwege de droogte van de voorafgaande maanden bestond bovendien weinig gelegenheid om de waterpeilen te meten tijdens een overlastsituatie. Dergelijke metingen zullen echter evenmin informatie leveren over de betrouwbaarheid van de berekende peilen in de Reusel. Daardoor kunnen de uitkomsten van de modelberekeningen niet op de gesuggereerde manier worden geverifieerd.
Gelet op het voorgaande heeft [appellant sub 1] met de overgelegde memo’s en de nadere toelichting ter zitting niet aannemelijk gemaakt dat de uitgangspunten voor de berekening van de effecten, aan de hand van een gevalideerd model, ondeugdelijk zijn. Evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat het dagelijks bestuur ten onrechte heeft geoordeeld dat de maatregelen niet leiden tot wateroverlast op haar percelen. De Afdeling neemt daarbij nog in aanmerking dat [appellant sub 1] de stelling dat het agrarisch gebruik van de percelen door de verleende vergunning onevenredig wordt beperkt, niet nader heeft onderbouwd. Het dagelijks bestuur heeft in dit geval voldoende onderbouwd dat de percelen van [appellant sub 1] in een T=25 situatie niet zullen overstromen. De Afdeling betrekt in haar oordeel dat in het StAB-advies en de memo van 23 juni 2020 concreet is onderbouwd dat wordt voldaan aan de norm van T=25 en dat als gevolg van de maatregelen geen sprake is van overlast op de percelen van [appellant sub 1]. Dit betekent dat de vergunning voor het afkoppelen van verhard oppervlak niet in strijd met paragraaf 13 van de Beleidsregels is verleend. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend
Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt en het betoog van [appellant sub 1] faalt.
- Demping en aanleg drain
16. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verleende watervergunning voor de demping in overeenstemming is met paragraaf 6 van de Beleidsregels. Het voert aan dat deze Beleidsregels onder 6.4.1 slechts de eis bevatten dat een vermindering van het benodigde bergend vermogen wordt gecompenseerd. Het benodigde bergend vermogen van de B-watergang is in dit geval toereikend. Compensatie is daarom niet nodig. Volgens het dagelijks bestuur doet de omstandigheid dat de totale capaciteit van de watergang door de demping is afgenomen hier niet aan af. Verder voert het aan dat de drain is bedoeld om de drainagebasis van de grondwaterstanden terug te brengen naar de oorspronkelijke situatie, zodat de watergang direct afwatert op de Reusel. Deze dient niet als compensatie van het benodigde bergend vermogen, aldus het dagelijks bestuur.
[appellant sub 1] betoogt dat de verleende watervergunning voor de demping zich niet verdraagt met paragraaf 6 "Beleidsregel Dempen en graven oppervlaktewaterlichamen" van de Beleidsregels, omdat de demping volgens haar leidt tot vermindering van het waterbergend vermogen van de B-watergang en een verslechtering van het watersysteem van haar percelen. Tevens heeft zij twijfels over de werking van de voorziening, omdat de aangelegde drain niet leidt tot een verbetering van het watersysteem.
16.1. Paragraaf 6.1.3 van de Beleidsregels luidt: "Het doel van deze beleidsregel is om wateroverlast, dan wel watertekort te voorkomen. Hierbij is het doel dat de water aan- en afvoer en de benodigde waterberging tenminste hetzelfde blijven. [...]."
Paragraaf 6.3.1 van de Beleidsregels luidt: "Met een demping of vergroting van oppervlaktewaterlichamen wordt de bestaande afwatering en water- aanvoer veranderd. Een demping mag niet leiden tot een afname van de benodigde bergingscapaciteit van het watersysteem, tenzij deze maatregel is gericht op verbetering van het watersysteem. [...]."
Paragraaf 6.4.1 luidt:
"1. Er moet worden aangeven op welke manier en op welke plek de vermindering van het benodigde bergend vermogen van het oppervlaktewaterlichaam wordt gecompenseerd.
[...]."
16.2. De vergunningaanvraag voor het dempen van de B-watergang is getoetst aan de voorwaarden in paragraaf 6 van de Beleidsregels. Het dagelijks bestuur heeft de gevraagde watervergunning bij besluit van 14 april 2016, op onderdelen gewijzigd bij besluit van 7 juni 2016, verleend. In de aan de vergunning ten grondslag gelegde memo van 6 januari 2016 staat dat de bodem richting het lozingspunt in de Reusel - het westelijk deel van de B-watergang waar het maaiveld lager ligt - hoger is komen te liggen vanwege de aanleg van de hemelwaterafvoerleiding. De percelen van [appellant sub 1] worden daardoor minder goed gedraineerd. Dit heeft gevolgen voor de grondwaterstanden en kan daarom leiden tot wateroverlast op de percelen. Om dit negatief effect te compenseren wordt parallel aan de hemelwaterafvoerleiding - op de oorspronkelijke bodemhoogte - een drain aangelegd. De veranderde situatie ter plaatse leidt, niet tot toename van overlast door oppervlaktewater in de vorm van overstromingen op het aanliggende perceel van [appellant sub 1], zo vermeldt de memo van 6 januari 2016. In de memo’s van Arcadis van 21 september 2017 en van 23 juni 2020 wordt geconcludeerd dat de B-watergang geen bergende functie heeft, de benodigde capaciteit van deze watergang voldoende is en compensatie in dit geval daarom niet nodig is.
16.3. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de vergunning voor de demping is verleend in strijd met paragraaf 6 van de Beleidsregels. Ter zitting bij de Afdeling heeft het dagelijks bestuur nader toegelicht dat de Beleidsregels in samenwerking met andere waterschappen in Brabant zijn opgesteld en dat de werkgebieden van de betrokken waterschappen inhoudelijk nogal verschillen waardoor de toepassing van de Beleidsregels tot verschillende uitkomsten leidt. In dit concrete geval is sprake van een deel van het werkgebied van het waterschap De Dommel met natuurlijk verhang. In een dergelijk gebied leidt niet elke demping tot een afname van de benodigde bergingscapaciteit van het watersysteem. Door de demping is weliswaar sprake van een afname van de capaciteit van de watergang, maar het benodigde bergend vermogen van de watergang is ook daarna toereikend. Daarom is compensatie niet nodig. Wel heeft het waterschap gekeken naar de benodigde waterafvoer in het gebied en is - door middel van berekeningen - beoordeeld of de demping leidt tot wateroverlast. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur onder verwijzing naar de memo van 6 januari 2016 en de memo van 21 september 2017 zoals hiervoor onder 16.2 is weergegeven voldoende heeft onderbouwd dat hier geen sprake is van een afname van het benodigde bergend vermogen en dat de demping niet leidt tot wateroverlast op de percelen van [appellant sub 1]. De Afdeling heeft hiervoor, onder 15.3, al geoordeeld over het betoog dat de memo van 21 september 2017 gebreken zou vertonen. De Afdeling neemt verder in aanmerking dat in het STAB-advies wordt bevestigd dat het oppervlaktewatersysteem in de nieuwe situatie met een verkleind profiel van de B-watergang voldoet aan de norm van T=25 en als gevolg van de demping geen sprake is van wateroverlast op de percelen van [appellant sub 1]. In de memo van 23 juni 2020 staat hierover dat de totale capaciteit van de B-watergang door de demping is afgenomen, maar dat de benodigde capaciteit van deze watergang voldoende is en compensatie (als bedoeld in de Beleidsregels) daarom niet nodig is. Daarnaast is daarin vermeld dat voor het grootste deel van het perceel van [appellant sub 1] afwatering rechtstreeks op de Reusel is, het afwaterend oppervlak slechts voor een klein deel uit het perceel van [appellant sub 1] bestaat, de B-watergang in de oude situatie geen bergende functie had aangezien het water direct kon worden afgevoerd op de Reusel en deze de waterafvoer ook in de nieuwe situatie aankan.
De omstandigheid dat ter plaatse een drain wordt aangelegd om de door de demping verslechterde grondwaterafvoer te verbeteren, leidt niet tot een ander oordeel. Daarover is in de memo van 23 juni 2020 immers vermeld dat de drain wordt aangelegd om eventuele wateroverlast op de aanliggende percelen van [appellant sub 1] te compenseren. In dat verband is in voorschrift 1 van de watervergunning opgenomen dat als compensatie van de demping een drain moet worden aangelegd zoals aangegeven op de bij de aanvraag behorende tekening. Hieruit kan worden afgeleid dat de aanleg van de drain niet is bedoeld als compensatie van de afname van het bergend vermogen, maar is bedoeld om eventuele wateroverlast op de aangrenzende percelen te voorkomen. De Afdeling betrekt in haar oordeel dat in het STAB-advies staat dat de afmeting en de ligging van de drain voldoen ter compensatie van de verslechterde ontwatering van de percelen.
Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt en het betoog van [appellant sub 1] faalt.
17. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur gegrond. Daarom behoeft wat [appellant sub 1] voor het overige heeft aangevoerd over het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 27 september 2016 geen bespreking.
Overschrijding redelijke termijn
18. [appellant sub 1] heeft in haar hogerberoepschrift tevens een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
18.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn overschreden indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure die bestaat uit een bezwaarprocedure en een procedure bij twee rechterlijke instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd.
Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
18.2. Het dagelijks bestuur heeft de bezwaarschriften van [appellant sub 1] ontvangen op 13 december 2015, respectievelijk 18 mei 2016 en 7 juli 2016, zodat de redelijke termijn dan is aangevangen. Uitgaande van een redelijke termijn van vier jaar, had in deze procedure uiterlijk op 13 december 2019, respectievelijk 18 mei 2020 en 7 juli 2020 uitspraak in hoger beroep moeten worden gedaan.
18.3. De Afdeling stelt vast dat de redelijke termijn is overschreden, dat de overschrijding aan de rechtbank moet worden toegerekend en dat geen aanleiding bestaat om deze overschrijding gerechtvaardigd te achten. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt daarom toegewezen. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00 respectievelijk € 1.000,00 en € 1.000,00 aan [appellant sub 1] als vergoeding voor door haar geleden immateriële schade.
Conclusie
19. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
20. Het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur is gegrond. De uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 27 september 2016 alsnog ongegrond verklaren.
21. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur van het Waterschap de Dommel gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 januari 2019 (lees: 2020) in zaak nr. 16/3371;
IV. verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 1] ingestelde beroep ongegrond;
V. veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant sub 1] te betalen een schadevergoeding van € 3.500,00 (zegge: drieduizend vijfhonderd euro).
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen, en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
191-909.