Uitspraak
202002440/1/R1.
Datum uitspraak: 17 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad (hierna: VVAB), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 maart 2020 in zaken nrs. 19/359 en 19/366 in het geding tussen onder meer:
VVAB
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2018 heeft het college aan Stichting De Oude Kerk te Amsterdam een omgevingsvergunning verleend voor het reversibel vervangen van een glas-in-loodraam van de Heilig Grafkapel aan de noordzijde van de Oude Kerk aan het Oudekerksplein 15 in Amsterdam.
Bij besluit van 4 december 2018 heeft het college, voor zover nu van belang, het door VVAB daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2018, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 6 maart 2020 heeft de rechtbank, voor zover nu van belang, het door VVAB daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft VVAB hoger beroep ingesteld.
Stichting De Oude Kerk en VVAB hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2021, waar VVAB, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.I. Tsheichvili, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Stichting De Oude Kerk, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.L. Haverkate, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Stichting De Oude Kerk heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het reversibel, oftewel omkeerbaar, vervangen van een glas-in-loodraam van de Heilig Grafkapel aan de noordzijde van de als rijksmonument aangewezen Oude Kerk in Amsterdam. Het nieuwe glas-in-loodraam is rood en is bedoeld als aandenken aan de in de Oude Kerk in 2018 gehouden kunsttentoonstelling van Giorgio Andreotta Calò, waarbij alle ramen van de kerk tijdelijk bedekt zijn geweest met rode filters. De Oude Kerk is in gebruik als godshuis, kunstencentrum, museum en tentoonstellingsruimte en voor het houden van concerten.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 juli 2018 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en wijzigen van een rijksmonument, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het nieuwe glas-in-loodraam is op 30 september 2018 geplaatst.
2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid tot vergunningverlening kunnen besluiten. Op grond van artikel 2.15 van de Wabo kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Volgens de rechtbank heeft het college bij de vergunningverlening voldoende rekening gehouden met het belang van de monumentenzorg en vormen de door VVAB overgelegde rapporten geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op de adviezen van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) en Monumenten en Archeologie (hierna: MA) heeft mogen baseren.
3. VVAB betoogt dat de rechtbank miskent dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid niet kon verlenen. Volgens VVAB heeft het college een onjuiste toepassing gegeven aan artikel 2.15 van de Wabo en heeft de rechtbank, door voor het te gebruiken toetsingskader te verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1468, niet onderkend dat het vervangen van het raam in de Heilig Grafkapel in een andere situatie is gedaan dan die aan de orde was in de uitspraak van 6 mei 2015. In die zaak was de aanvrager de enige gebruiker van het monument en waren de wijzigingen aan het monument noodzakelijk voor het gebruik en de instandhouding van het monument. Het monument was in verslechterde staat en in verval aan het raken. Die situatie doet zich hier niet voor. Bovendien wordt de Oude Kerk voor meerdere doeleinden gebruikt, zodat ook daarom het gebruik als kunstcentrum niet mag voorgaan op het monumentenbelang. Het project leidt volgens VVAB tot aantasting van de monumentale waarden, omdat de wijziging ingrijpende gevolgen heeft voor de belevingswaarde van het interieur van de Heilig Grafkapel en de beeldwaarde van het exterieur van dit deel van de Oude Kerk. Daartoe wijst VVAB op de rapporten van Wevers & Van Luipen B.V., architecten en bouwhistorici, van 16 augustus 2018, dr. C.P.J. van der Ploeg, architectuurhistoricus en erfgoedspecialist, van 13 januari 2020, dr. P.H. Rem, architectuurhistoricus, van 24 januari 2020 en Mollink Soeters PPHP B.V., een architectenbureau, van 28 januari 2020. Aantasting van monumentale waarden is op grond van artikel 2.15 van de Wabo volgens VVAB alleen toegestaan als dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en dat is hier niet het geval, want het tentoonstellen van kunst is niet nodig voor de duurzame exploitatie. Daarentegen maakt het rode raam inbreuk op de gebruiksmogelijkheden van de kapel, doordat de beleving van de kapel ernstig wordt aangetast door de donkerrode gloed. De te vervangen ruitjes moeten dezelfde kleur hebben als de bestaande ruitjes en de kleur en lichtweerkaatsing van het rode glas doen afbreuk aan onder meer de samenhang met de andere ramen in de gevel. Het raam is volgens VVAB van monumentale waarde, ondanks het feit dat het raam dateert uit 1959, toen de kerk gerestaureerd is. Dit is zo omdat de kerk in 1970 in de toen gerealiseerde verschijningsvorm op de rijksmonumentenlijst is geplaatst. Ook is op deze locatie nooit sprake geweest van gekleurd glas, zodat de plaatsing van het rode raam, anders dan de CRK stelt, niets te maken heeft met de traditie om in gotische kerken gekleurde ramen aan te brengen.
Ook heeft het college volgens VVAB ten onrechte het artistieke belang zwaarder later wegen dan het belang van behoud van het monument. Dat is in strijd met het algemene uitgangspunt van het Beleidskader voor het toetsen van ingrepen of herstel van monumenten (hierna: Beleidskader) dat een ingreep ten koste van monumentale waarden alleen mogelijk is wanneer dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en er geen redelijk alternatief is.
3.1. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
[…]."
Artikel 2.15 luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument."
3.2. Ter invulling van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een monument heeft het college bij besluit van 27 september 2016 een Beleidskader opgesteld. Als algemeen uitgangspunt is onder meer opgenomen dat een ingreep ten koste van monumentale waarden alleen mogelijk is wanneer dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en er geen redelijk alternatief is dat geen of minder gevolgen voor de monumentale waarden heeft.
3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3365, dient het college bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo in het concrete geval de belangen van de aanvrager af te wegen tegen de belangen van het beschermde monument. Daarbij moet rekening worden gehouden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt.
3.4. Het bestuursorgaan mag verder op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs.
Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
3.5. Het college heeft zich in het besluit van 13 juli 2018 op het standpunt gesteld dat het belang van monumentenzorg zich niet verzet tegen het verlenen van de omgevingsvergunning. Het college heeft zich hierbij gebaseerd op de adviezen van de CRK van 16 mei 2018, 13 juni 2018 en 4 juli 2018. Volgens het advies van de CRK van 16 mei 2018 tast het vervangen van het glas-in-loodraam de monumentale waarden fysiek aan en verstoort het nieuwe glas-in-loodraam de monumentale waarden van de Heilig Grafkapel. Op 13 juni 2018 heeft de CRK opnieuw advies uitgebracht. Daarin is vermeld dat het bestaande raam in slechte staat is en zal worden opgeslagen in het gebouw. Ook is vermeld dat het denkbaar is dat het raam door nieuw glas-in-lood wordt vervangen en wordt gevraagd om onderbouwing van de kunstenaar waarin de visie van het kunstwerk wordt verduidelijkt. Op 4 juli 2018 heeft de CRK een positief advies uitgebracht over het vervangen van het glas door mondgeblazen rood glas met als voorwaarde dat er geen schade aan het natuursteen ontstaat.
Naar aanleiding van de tegen het besluit van 13 juli 2018 gemaakte bezwaren heeft het college nogmaals de CRK en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: RCE) om advies gevraagd. De CRK heeft op 15 augustus 2018 een nader advies gegeven en de RCE heeft een advies uitgebracht op 19 september 2018. Vervolgens zijn er nadere adviezen uitgebracht door MA op 26 oktober 2018 en CRK op 8 november 2018. De bezwaarschriftencommissie heeft deze (nadere) adviezen in haar advies betrokken, dat vervolgens door het college in het besluit op bezwaar van 6 december 2018 is overgenomen.
3.6. In het advies van 15 augustus 2018 van de CRK, dat is opgesteld naar aanleiding van de gemaakte bezwaren, is over de gevolgen voor het monument vermeld dat het bestaande glas-in-lood stamt uit de jaren ‘60 van de twintigste eeuw en geen intrinsieke monumentale waarde heeft. De richtlijnen van hoofdstuk 5 van het Beleidskader, waarin staat dat historisch glas gehandhaafd moet blijven, zijn daarmee niet van toepassing. Met het vervangen van het glas-in-lood door een nieuw glas-in-loodvenster gaat geen monumentaal onderdeel verloren. Er treedt wel een wijziging op van het beeld omdat het interieur van de kapel een rode gloed krijgt. De commissie is van oordeel dat met de verwijzing naar rood licht als onderdeel van de Heilig Graftraditie op een respectvolle en subtiele manier aansluiting wordt gezocht bij het verleden van het kerkgebouw. Het betreft een eigentijdse vertaling van een historische kerkelijke traditie.
In het advies van de RCE van 19 september 2018 is vermeld dat de voorgestelde ingreep vooral gevolgen heeft voor de interieurbeleving en het gevelbeeld van dit deel van de Oude Kerk, maar omdat het om een afzonderlijke ruimte gaat en niet om de gehele kerk, is de interventie met rood licht in de kapel te overwegen.
In het aanvullend advies van MA aan de CRK van 26 oktober 2018 is vermeld dat het rode glas-in-lood het beeld van het exterieur van de hoog monumentale kapelgevel wijzigt. Het relatief egale rode glas is nadrukkelijk aanwezig en doet daarmee afbreuk aan de verschijningsvorm van het exterieur van de kapel. De beleving van het interieur van de kapel wijzigt. Het egale rode licht dat in de kapel valt maakt dat het interieur minder te ervaren is.
In het aanvullend advies van de CRK van 8 november 2018 is ten aanzien van het exterieur vermeld dat aan de buitenzijde het glas met donkerrode/paarse gloed goed zichtbaar is, maar niet heel opvallend is en ook niet hinderlijk. Wel is de kleur van het gehele raam egaler dan in de beschrijving van de kunstenaar en in de stukken naar voren kwam. Het contrast met de andere glas-in-loodramen van de kerk wordt in de beleving sterk vergroot doordat alle andere ramen door later aangebrachte isolerende buitenbeglazing en gaas grotendeels aan het zicht worden onttrokken. Daardoor zijn andere ramen met gekleurd glas aan de buitenzijde nauwelijks waarneembaar. Het 'rode raam' heeft als enige raam geen isolerende buitenbeglazing. Niet alleen de karakteristieke bevestiging met brugstaven en loodveters, maar ook het gekleurde glas zijn daardoor goed zichtbaar.
Ten aanzien van het interieur is vermeld dat de commissie het kunstwerk ziet als een waardevolle nieuwe betekenislaag voor de kapel. Deze toevoeging past in de kerkelijke traditie van het plaatsen van gekleurde glas-in-loodramen, zoals die tot op de dag van vandaag bestaat en internationaal gebruikelijk is. In de Heilig Grafkapel ontstaat een klassiek effect van kleur op de gepleisterde wand. Verder zijn er geen historische interieurafwerkingen of kleuren in de ruimte aanwezig, zodat het 'verlies' aan belevingswaarde beperkt is.
3.7. In het door VVAB overgelegde rapport van Wevers & Van Luipen is vermeld dat de Oude of St.-Nicolaaskerk een rijksmonument is en onderdeel uitmaakt van het Rijksbeschermde stadsgezicht. Het is het oudste bouwwerk van Amsterdam en behoort tot de belangrijkste bouwwerken van Amsterdam en van ons land. De Heilig Grafkapel vormt een bijzonder belangrijk onderdeel van de Oude Kerk aangezien deze één van de vroegste, zo niet de eerste gevel met renaissancekenmerken is in ons land. Het gotische, asymmetrische venster vormt op zijn beurt weer een bijzonder onderdeel van de Heilig Grafkapel. Het glas-in-loodwerk werd tijdens de grote restauratie tussen 1955 en 1960 zorgvuldig gereconstrueerd. Plaatsing van de Oude Kerk op de lijst met de top-100 onroerende objecten van UNESCO geeft aan dat deze internationale organisatie de Oude Kerk als geheel een hoge monumentwaarde heeft toegekend. Op basis van de bijzondere zeldzaamheid alsmede de gaafheid kan gesteld worden dat de Heilige Grafkapel uniek is binnen de Nederlandse kerkelijke architectuur en als zodanig een zeer hoge monumentwaarde vertegenwoordigt. Het asymmetrische gotische venster - waarvan er slechts zes in Nederlandse kerken bekend zijn - maakt daar een wezenlijk onderdeel van uit en bezit daarom eveneens een zeer hoge monumentwaarde. Wijziging van deze beglazing vormt een aantasting van dit onderdeel van deze bouwfase uit 1955-1960 en de hieraan toegekende monumentwaarde als zodanig.
In het stuk van Van der Ploeg is vermeld dat door de ingreep de lichtopbrengst in de kapel sterk wordt beperkt, waardoor het uitzonderlijke laatgotische gewelf waaronder tot de Beeldenstorm een Heilig Graf stond opgesteld, nauwelijks zichtbaar is. Er zijn geen aanwijzingen dat er in het verleden gebrandschilderd glas aanwezig is geweest in de kapel. Het monumentenbelang dient als algemeen belang zwaarder te wegen dan het artistieke belang.
De strekking van het stuk van Rem is dat het belang van Stichting De Oude Kerk om het kunstwerk aan het kerkgebouw toe te voegen niet opweegt tegen het grote belang van de Oude Kerk als monument. Ten eerste is de kleur rood historisch gezien weliswaar verbonden aan de marteldood, maar in de door de kerk gecanoniseerde cyclus van het leven van Christus verwijst de kleur rood juist niet naar de periode van zijn graf en de verwachting van zijn herrijzenis uit dat graf. Ten tweede is het rode glas geen logische of te beredeneren decoratie die voortvloeit uit de geschiedenis van het gebruik van het kerkgebouw. Ten derde is het niet getuigen van gevoel van een diepere laag ook de insteek van de kunstenaar, omdat het rode glas een knipoog zou zijn naar het rode licht van het Red Light District. Ten vierde is het nieuwe glas-in-loodraam niet vergelijkbaar met nieuwe glas-in-loodramen van andere kerken, omdat deze doorgaans niet egaal van kleur dan wel sterk verduisterend zijn.
In het rapport van Mollink Soeters is vermeld dat de toetreding van het koele, blauw getinte noorderlicht, dat door het bijzondere venster de ruimte in wordt geleid, door het rode glas teniet is gedaan. Dat het Heilige Graf in die tijd als een belangrijke toevoeging aan de kerk werd gezien, kan worden opgemaakt uit het feit dat de kapel werd voorzien van het meest curieuze en "barokke" laatgotische netgewelf met doorlopende hanggewelven, dat verder nergens in Nederland te vinden is. Over de vormgeving van de bijzondere en op zichzelf staande buitengevel wordt opgemerkt dat de vorm van de topgevel met renaissancistische trekken een uitzondering is te midden van de andere bijgebouwen.
3.8. De Afdeling concludeert op basis van het grote aantal overgelegde adviezen en rapporten dat verschillend kan worden gedacht over het antwoord op de vraag in hoeverre wijziging van het blanke glas-in-loodraam naar een rood glas-in-loodraam passend is bij de verschijningsvorm van het exterieur en de beleving van het interieur van de Heilig Grafkapel. De in deze stukken neergelegde uiteenlopende opvattingen maken duidelijk dat de beleving van de rode kleur op verschillende wijzen wordt ervaren en dat hier enige mate van subjectiviteit inherent aan is. De Afdeling benadrukt dat het niet aan de rechter is om te bepalen of het rode glas-in-loodraam een smaakvolle ingreep is en of het vanuit historisch perspectief passend is of vanuit artistiek perspectief mooi of lelijk is. De rechter toetst enkel de door het college gemaakte belangenafweging, waarbij het college de belangen van de aanvrager dient af te wegen tegen de belangen van het beschermde monument en rekening moet worden gehouden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt. Dat er verschillende gebruikers van de Oude Kerk zijn, betekent, anders dan VVAB onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015 heeft gesteld, niet dat er een andere afweging moet plaatsvinden.
De Afdeling ziet in wat VVAB heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het nemen van het besluit tot vergunningverlening zich niet heeft mogen baseren op de adviezen van de door hem geraadpleegde deskundigen. De door VVAB overgelegde stukken geven geen aanleiding tot twijfel over de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen waarop het college zich heeft gebaseerd, dan wel de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Dit betekent dat het college zich op basis van de door de CRK, MA en RCE uitgebrachte adviezen en met het oog op het multifunctionele gebruik van de Oude Kerk, waaronder het gebruik als tentoonstellingsruimte, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich niet tegen vergunningverlening verzet. Anders dan VVAB lijkt te veronderstellen, volgt uit artikel 2.15 van de Wabo niet dat wijziging van een monument alleen is toegestaan wanneer dit noodzakelijk is voor het gebruik. Op Stichting De Oude Kerk rust dus geen plicht om aan te tonen dat de wijziging noodzakelijk is om het kerkgebouw te kunnen exploiteren als tentoonstellingsruimte. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het vervangen van het glas in strijd is met het in het Beleidskader geformuleerde algemene uitgangspunt dat een ingreep ten koste van monumentale waarden alleen mogelijk is wanneer dit voor het functioneren van het monument noodzakelijk is en er geen redelijk alternatief is dat geen of minder gevolgen voor de monumentale waarden heeft. Hierbij heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ingreep niet ten koste gaat van monumentale waarden, omdat het blanke glas geen intrinsieke monumentale waarde heeft aangezien dit glas is aangebracht tijdens de restauratie in 1960. Weliswaar heeft de kleurwijziging van het glas tot gevolg dat het aanzicht van de buitengevel verandert en leidt de kleurwijziging ertoe dat de kapel op een andere manier wordt beleefd, maar het college heeft zich op basis van de adviezen van de CRK in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijziging niet heel opvallend en hinderlijk is en het verlies aan belevingswaarde van het interieur beperkt is, mede omdat het licht geneutraliseerd kan worden. Uit de door VVAB overgelegde stukken blijkt dat over de beleving anders kan worden gedacht, maar daarmee heeft VVAB niet voldoende concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor de stelling dat het college niet van de adviezen van de CRK mocht uitgaan. Dit geldt ook voor de stelling van VVAB dat de kleur rood vanuit historisch perspectief niet passend is, omdat het college op basis van de adviezen van de CRK heeft toegelicht dat deze kleur juist een eigentijdse invulling is van een historische kerkelijke traditie.
De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college, rekening houdend met het huidige gebruik van de monumentale kerk, in redelijkheid tot vergunningverlening heeft kunnen besluiten, omdat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg als bedoeld in artikel 2.15 van de Wabo zich niet tegen vergunningverlening verzet.
Het betoog slaagt niet.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
414-855.