Uitspraak
202000973/1/R1.
Datum uitspraak: 28 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen, gevestigd te Tholen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Tholen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 januari 2020 in zaak nr. 19/1515 in het geding tussen:
Hersteld Hervormde Gemeente Tholen
en
het college van burgemeester en wethouders van Tholen.
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college aan de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kerk op het perceel Grindweg 49a te Tholen en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Bij uitspraak van 30 januari 2020 heeft de rechtbank het door de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 februari 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen hoger beroep ingesteld. Het college heeft daartegen incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen heeft een zienswijze naar voren gebracht over het incidenteel hoger beroep van het college.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2020, waar de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.M.F. van Rooy-de Rooij, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.P. Koetsier en J.H. Fase, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 19 juli 2017 heeft de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen een omgevingsvergunning aangevraagd op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het bouwen van een kerkgebouw aan de Grindweg te Tholen en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Op 4 oktober 2018 is het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Op 13 november 2018 heeft de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen een zienswijze hierover naar voren gebracht. Daarbij heeft zij verzocht het voorschrift met betrekking tot de luidklok uit de definitieve omgevingsvergunning te verwijderen, omdat in de ruimtelijke onderbouwing en het bouwplan niet in een luidklok is voorzien.
2. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend en hier het volgende voorschrift aan verbonden: "Het gebruik van het kerkgebouw is toegestaan onder de voorwaarde dat een goed woon- en leefklimaat voor de omgeving gegarandeerd is en blijft. In paragraaf 5.5 van de ruimtelijke onderbouwing is ten aanzien van het aspect milieuzonering' geconcludeerd dat dit geen belemmering vormt voor de uitvoerbaarheid van dit plan. Bij het aanbrengen van een luidklok in de toekomst moet middels een akoestisch onderzoek worden aangetoond dat de geldende geluidsnormen voor het gebiedstype rustige woonwijk' uit de VNG-uitgave 'Bedrijven en Milieuzonering' niet worden overschreden zodat een goed woon- en leefklimaat gehandhaafd blijft."
3. Tegen de omgevingsvergunning heeft de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen beroep ingesteld bij de rechtbank, waarbij zij heeft verzocht om een vernietiging van het geluidvoorschrift. De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen wil een vergunning zonder beperkingen aan het klokgelui. Zij stelt zich op het standpunt dat het geluidvoorschrift een beperking betekent van haar vrijheid van godsdienst als bedoeld in artikel 6 van Pro de Grondwet.
4. De rechtbank heeft het beroep van de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het klokgelui om kerkgangers op te roepen voor de dienst aangemerkt moet worden als een door artikel 6 van Pro de Grondwet beschermde uiting tot het belijden van godsdienst en dat het luiden ter oproeping van de kerkgangers niet ingeperkt kan worden door geluidsnormen in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Het college heeft volgens de rechtbank met het voorschrift een te vergaande beperking gegeven aan het, toekomstige, klokgelui, hetgeen in strijd is met artikel 6 van Pro de Grondwet. De rechtbank heeft vervolgens de omgevingsvergunning inclusief het geluidvoorschrift vernietigd, omdat het college ter zitting bij de rechtbank had aangegeven dat de vergunning niet zonder het bestreden voorschrift zou zijn verleend. De rechtbank heeft het college opdracht gegeven opnieuw op de aanvraag te beslissen, met inachtneming van de uitspraak.
5. De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen heeft hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak ingesteld. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte de omgevingsvergunning vernietigd en het college opgedragen opnieuw op de aanvraag te beslissen. Het college is niet bevoegd om voor klokgelui een geluidvoorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden. Ook betoogt zij dat geen geluidvoorschrift aan de omgevingsvergunning had kunnen worden verbonden omdat in de ruimtelijke onderbouwing en het bouwplan niet in een luidklok is voorzien.
6. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college stelt het voorschrift te hebben opgenomen om excessief klokgelui en de daarmee gepaard gaande onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat van omwonenden te voorkomen, ter verzekering van een goede ruimtelijke ordening.
Juridisch kader in het licht van de jurisprudentie
7. Artikel 6 Grondwet Pro beschermt de godsdienstvrijheid. De bepaling luidt:
"1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
2. De wet kan ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden."
8. Artikel 9 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) beschermt de godsdienstvrijheid en luidt:
"1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.
2. De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
9. Artikel 10 van Pro de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) luidt: "Klokgelui ter gelegenheid van godsdienstige en levensbeschouwelijke plechtigheden en lijkplechtigheden, alsmede oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, zijn toegestaan. De gemeenteraad is bevoegd ter zake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau."
10. Artikel 2.18, eerste lid en onder c van het Activiteitenbesluit luidt: "Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing:
c. het geluid ten behoeve van het oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging of het bijwonen van godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten en lijkplechtigheden, alsmede geluid in verband met het houden van deze bijeenkomsten of plechtigheden;"
11. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1448, onder 2.3.1, dat er verschillende vormen van klokgelui zijn te onderscheiden. Regulier religieus klokgelui valt binnen de reikwijdte van artikel 6 van Pro de Grondwet. Om die reden moet beperking ervan - gelet op de grondwettelijke beperkingssystematiek - zijn te herleiden tot dat grondwetsartikel. Er dient een specifieke wet in formele zin te zijn, die is bedoeld om deze vorm van godsdienstuitoefening te beperken. De in artikel 10, tweede volzin, van de Wom, omschreven bevoegdheid is niet aan te merken als een grondslag om het in artikel 6 van Pro de Grondwet gewaarborgde recht tot het vrij belijden van godsdienst te beperken. Dat wil zeggen dat artikel 10 van Pro de Wom niet heeft te gelden als delegatiegrondslag. Dit betekent dat regulier religieus klokgelui niet op gemeentelijk niveau mag worden beperkt. Daarentegen valt excessief religieus klokgelui niet binnen de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst. Onder excessief klokgelui wordt verstaan klokgelui dat vanwege de duur, het geluidsniveau of het tijdstip redelijkerwijs niet meer als uitoefening van een door artikel 6 van Pro de Grondwet beschermde handeling kan worden gezien. De vrijheid van godsdienst reikt niet zo ver dat zulk excessief klokgelui er nog onder valt. Deze vorm van klokgelui kan in een gemeentelijke verordening worden gereguleerd. Die gemeentelijke verordening kan zijn geïnspireerd op artikel 10 van Pro de Wom, maar vindt haar wettelijke grondslag in de algemene, verordenende bevoegdheid van de raad op grond van de Gemeentewet. Artikel 10 van Pro de Wom bevestigt immers de reeds bestaande reguleringsbevoegdheid van de gemeenteraad - en is in zoverre een ‘bepaling ten overvloede’. Niet-religieus klokgelui- bijvoorbeeld klokgelui in verband met het aangeven van de tijd - valt evenmin binnen de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst. Ook valt niet-religieus klokgelui buiten het bereik van hetgeen in artikel 10 van Pro de Wom is bepaald, aangezien dat artikel juist ziet op het reguleren van religieus geïnspireerd klokgelui.
Het voorgaande betekent dat artikel 6 van Pro de Grondwet er niet aan in de weg staat dat het college excessief religieus klokgelui of niet-religieus klokgelui bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekt.
12. De Afdeling overweegt verder dat een bestaande situatie, waarin reeds een kerk met klok bestemd of aanwezig is, onderscheiden dient te worden van een nieuwe situatie, waarin het gaat om een nieuw te bouwen kerkgebouw. Het college heeft bij de aanvraag voor het in afwijking van het bestemmingsplan oprichten van een kerkgebouw ruimere mogelijkheden om klokgelui te reguleren dan bij bestaande kerkgebouwen. Bij een bestaand kerkgebouw heeft de ruimtelijke afweging al plaatsgevonden. Als daar religieus klokgelui plaatsvindt dat binnen de grenzen van een redelijke uitleg van de vrijheid van godsdienst van artikel 6 van Pro de Grondwet blijft, kan het college daar geen beperkingen aan stellen zonder in strijd te komen met die grondwetsbepaling. In de situatie waarin het gaat om de oprichting van een nieuw kerkgebouw op een locatie waar nog geen kerkgebouw staat, is het college bevoegd om zo’n vergunning te weigeren indien de te verwachten overlast voor omwonenden, wegens klokgelui, een kerkgebouw ter plaatse onaanvaardbaar maakt. In zo’n geval mag het college - en hetzelfde geldt voor de bestemmingsplanwetgever - de mate van overlast als gevolg van klokgelui betrekken bij de afweging of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Die weigering komt pas in strijd met de vrijheid van godsdienst wanneer de weigering tot gevolg heeft dat er op geen enkele locatie voor de geloofsgemeenschap een mogelijkheid zou bestaan om gezamenlijk het geloof te belijden.
Het hoger beroep van de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen
De bevoegdheid van het college
13. De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de vraag of het college bevoegd was een voorschrift aan de vergunning te verbinden, aangezien alleen de gemeenteraad volgens haar bevoegd is om op grond van artikel 10 van Pro de Wom regels te stellen met betrekking tot de duur en/of het geluidniveau van een eventueel in de toekomst te realiseren luidklok.
13.1. De Afdeling stelt voorop dat het in deze zaak gaat om de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het, in afwijking van het bestemmingsplan, oprichten van een kerkgebouw op een locatie waar voorheen nog geen kerkgebouw aanwezig was. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan berust op een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college dient bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan de belangen af te wegen.
13.2. De Afdeling overweegt verder dat de omstandigheid dat de raad op grond van zijn verordenende bevoegdheid bevoegd is om regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau van klokgelui, niet betekent dat het college op zichzelf niet bevoegd is om een geluidvoorschrift in een omgevingsvergunning op te nemen ter voorkoming van excessief klokgelui waarvan de duur en het geluidsniveau de redelijke grenzen te buiten gaan.
Het betoog slaagt niet.
14. In overweging 16 zal de Afdeling zich verder uitlaten over de vraag of het (mogelijke) toekomstige klokgelui op de door het college gekozen wijze, via het voorschrift bij de omgevingsvergunning, zoals genoemd onder 2, door het college mag worden gereguleerd.
Luidklok en aanvraag
15. De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het geluidvoorschrift niet aan de omgevingsvergunning had kunnen worden verbonden omdat in de ruimtelijke onderbouwing en het bouwplan niet in een luidklok is voorzien. De luidklok behoorde daarom niet tot de aanvraag voor een omgevingsvergunning, aldus de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen.
15.1. De Afdeling overweegt dat het college bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning de vraag dient te beantwoorden of die locatie, waarop de aanvraag betrekking heeft, geschikt is voor het bouwen van een kerk. Gelet op hetgeen hiervoor onder 11 is overwogen moet het college ervan uitgaan dat wanneer de kerk eenmaal gebouwd is, regulier religieus klokgelui ter plekke is toegestaan, zonder dat daar nadere beperkingen aan gesteld mogen worden. De Afdeling overweegt verder dat het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan rekening dient te houden met de eventuele ongewenste ruimtelijke gevolgen van het kennelijk beoogde gebruik ervan en zo nodig daarvoor een voorschrift aan de vergunning kan verbinden. Wanneer de kerk eenmaal gebouwd is en er op een later moment een klok in de kerk wordt aangebracht, kan regulier religieus klokgelui niet meer beperkt worden. Ook de algemene verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad zou daar geen grondslag voor bieden. Ook indien er een omgevingsvergunning nodig zou zijn voor het plaatsen van de klok, zou bij de beoordeling van die vergunningaanvraag de aanwezigheid van de kerk een gegeven zijn, zodat op dat moment, gelet op artikel 6 van Pro de Grondwet, regulier religieus klokgelui niet kan worden beperkt. Daarom moet het college bij de planologische vergunning ervan uitgaan dat als het de bouw van een kerk toestaat zonder er voorwaarden over klokgelui aan te verbinden, tevens het produceren van regulier religieus klokgelui wordt toegestaan. En daarom moet het college bij de vergunning voor de kerk de vraag beantwoorden of regulier religieus klokgelui op deze locatie ruimtelijk aanvaardbaar is. Het college heeft, na verlening van deze omgevingsvergunning, in een later stadium slechts de mogelijkheid om excessief klokgelui of niet-religieus klokgelui via regulering aan banden te leggen.
De Afdeling merkt overigens nog op dat de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat zij van plan is om een luidklok te gaan plaatsen, dat zij daar op het moment van de aanvraag uitsluitend om financiële redenen niet al in heeft voorzien en dat zij blijkens het bouwplan ook al op voorhand rekening heeft gehouden met de te plaatsen kerkklok bij de vormgeving en constructie van de toren.
15.2. Het college diende naar het oordeel van de Afdeling te beoordelen of het oprichten van een kerkgebouw, inclusief regulier religieus klokgelui, op de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft, planologisch aanvaardbaar was, gelet op de belangen van omwonenden. Het college mocht gelet hierop naar het oordeel van de Afdeling in het kader van een goede ruimtelijke ordening met het oog op het regulier gebruik van de kerk een geluidvoorschrift aan de vergunning verbinden.
Het betoog slaagt niet.
Het incidenteel hoger beroep van het college
16. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het geluidvoorschrift in dit geval geen onevenredige inperking van de vrijheid van godsdienst zoals beschermd door artikel 6 van Pro de Grondwet inhoudt. Het college stelt in dit verband dat inmenging in een grondrecht mogelijk is als de mate van inmenging evenredig is aan het daarmee te dienen doel, namelijk in dit geval de bescherming van het woon- en leefklimaat van omwonenden.
Volgens het college mocht het een voorschrift in de vergunning opnemen ter beperking van geluidhinder door klokgelui, omdat de vergunning moet voldoen aan een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft excessief klokgelui met het voorschrift willen reguleren. Volgens het college heeft de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte verwezen naar het Activiteitenbesluit. Bij het bepalen van de aanvaardbaarheid van de ruimtelijke gevolgen van het besluit is geen aansluiting gezocht bij het Activiteitenbesluit maar bij de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure).
16.1. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het toekomstige klokgelui op deze wijze, via het geluidvoorschrift bij de omgevingsvergunning, door het college mag worden gereguleerd. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
16.2. Het college dient bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan alle betrokken belangen af te wegen, waarbij het beleidsruimte heeft. In dit geval gaat het om de belangen van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat en daarnaast om het uit de vrijheid van godsdienst voortvloeiende belang van de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen om een locatie te vinden om gezamenlijk het geloof te belijden.
16.3. Zoals onder 12 is overwogen, is het college in situaties waarin het gaat om de oprichting van een nieuw kerkgebouw op een locatie waar nog geen kerkgebouw staat of planologisch is toegestaan, bevoegd om een vergunning te weigeren indien de te verwachten overlast voor omwonenden, wegens klokgelui, een kerkgebouw ter plaatse onaanvaardbaar maakt. De vrijheid van godsdienst zou pas in gevaar komen wanneer de weigering van de vergunning tot gevolg zou hebben dat er op geen enkele locatie voor de geloofsgemeenschap een mogelijkheid zou bestaan om gezamenlijk het geloof te belijden. Nu daarvan in het voorliggende geval niet is gebleken, mag het college de vergunning verlenen onder het opleggen van een geluidvoorschrift ter regulering van de toekomstige geluidbelasting door klokgelui van de omgeving, ook als dat er op neerkomt dat klokgelui niet of nauwelijks mogelijk zal zijn. Het staat de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen op haar beurt vrij om daarin aanleiding te zien voor een andere locatie te opteren, waar beperking van het regulier klokgelui niet noodzakelijk wordt geacht.
16.4. De Afdeling ziet zich daarnaast voor de vraag gesteld of het geluidvoorschrift in strijd is met artikel 9 van Pro het EVRM. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan aan de vrijheid een godsdienst te belijden of een overtuiging tot uiting te brengen geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De Afdeling overweegt dat de begrenzing van het geluidsniveau van het klokgelui met het oog op de rechten van anderen en de openbare orde in het tweede lid van artikel 9 EVRM Pro gerechtvaardigd kan worden. Van strijd met artikel 9 EVRM Pro is gelet hierop geen sprake.
16.5. Uit het akoestisch onderzoek van Buijvoets Bouw- en Geluidsadvisering van 25 april 2018, dat in opdracht van het college is opgesteld, en het akoestisch onderzoek van AGEL ingenieurs van 15 oktober 2019, dat in opdracht van de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen is opgesteld, blijkt dat het luiden van een kerkklok op deze locatie zal leiden tot een aanzienlijke geluidbelasting in de nabije omgeving. Om die reden heeft het college aan deze omgevingsvergunning een voorschrift verbonden ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder.
16.6. Het college heeft hiervoor aansluiting gezocht bij de VNG-brochure. In paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure is een toetsingssystematiek opgenomen die toegepast kan worden bij een afwijkingsvergunning waarbij beoordeeld dient te worden of ter plaatse van een beoogd geluidsgevoelig object sprake is van een aanvaardbare geluidbelasting. Deze systematiek bestaat uit vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidbelasting aanvaardbaar wordt geacht en telkens hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit waarmee planologische inpassing mogelijk wordt gemaakt. Indien voldaan wordt aan de toepasselijke richtafstand uit de VNG-brochure, is volgens de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbare geluidbelasting (stap 1). Indien stap 1 niet toereikend is, dient het college volgens de toetsingssystematiek met akoestisch onderzoek aan te tonen dat de geluidbelasting op de gevel van de woningen voldoet aan de geluidwaarden als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG- brochure. Deze geluidwaarden bedragen - in een rustige woonwijk - in eerste instantie 45 dB(A) etmaalwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 65 dB(A) etmaalwaarde voor het maximale geluidniveau en 50 dB(A) etmaalwaarde ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking (stap 2). Bij overschrijding van deze waarden is planologische inpassing nog steeds mogelijk, bij een geluidwaarde van - eveneens in een rustige woonwijk - maximaal 50 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau en 50 dB(A) ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking. Het college dient dan te motiveren waarom hij deze geluidbelasting in de concrete situatie acceptabel 30 acht (stap 3). Indien ook laatstgenoemde waarden worden overschreden is planologische inpassing doorgaans niet mogelijk. Indien het bevoegd gezag niettemin tot inpassing wil overgaan, dient het dit grondig te onderzoeken, onderbouwen en motiveren (stap 4).
16.7. Naar het oordeel van de Afdeling kon het college op zichzelf aansluiting zoeken bij de VNG-brochure. De Afdeling overweegt echter dat het geluidvoorschrift, verbonden aan de omgevingsvergunning, in dit geval geen duidelijkheid biedt over de geluidnormen waaraan de Hersteld Hervormde Gemeente moet voldoen. De VNG-brochure kent immers een stappenschema, waarbij in de stappen 2 en 3 verschillende geluidwaarden staan en stap 4 de ruimte biedt om gemotiveerd daarvan af te wijken. De Afdeling acht het geluidvoorschrift, gelet daarop, in dit geval in strijd met de rechtszekerheid. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het voorschrift dat het college aan de omgevingsvergunning heeft verbonden niet in stand kan blijven.
Het betoog slaagt.
Het hoger beroep van de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen voor het overige
17. De Afdeling zal bespreking van de overige beroepsgronden van de Hersteld Hervormde Gemeente Tholen achterwege laten omdat bespreking daarvan mede afhankelijk is van de nadere standpuntbepaling van het college naar aanleiding van deze tussenuitspraak. Naar aanleiding van die nadere standpuntbepaling zullen partijen in de gelegenheid worden gesteld de Afdeling te laten weten welke aspecten zij door de Afdeling nog inhoudelijk in de einduitspraak beoordeeld wensen te zien.
Conclusie
18. Het besluit van 5 februari 2019 is in strijd met de rechtszekerheid voor zover het betreft het geluidvoorschrift, derde volzin daarvan met betrekking tot het gebruik van een luidklok. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beslechting van het geschil aanleiding het college op voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het in overweging 16.7 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Hiertoe dient het college een nieuw besluit te nemen en de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en een nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Het college dient bij het formuleren van het geluidvoorschrift duidelijk naar voren te brengen welke geluidnormen ter beteugeling van klokgelui volgens het college aanvaardbaar zijn, zodat het voorschrift voldoende rechtszeker is.
De Afdeling geeft het college mee dat bij het bepalen van dat niveau, ook al is artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet rechtstreeks van toepassing, wel gekozen kan worden voor de normen zoals die in die bepaling zijn neergelegd, omdat hieruit blijkt wanneer naar in brede kring aanvaarde maatstaven gesproken kan worden van geluidsoverlast. Daarmee zou een geobjectiveerde grens worden gesteld aan het geluidsniveau dat bij de redelijke uitleg van artikel 6 van Pro de Grondwet binnen het beschermingsbereik van die bepaling valt.
19. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten
20. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Tholen op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen onder 16.7 is overwogen het omschreven gebrek in het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tholen van 5 februari 2019 te herstellen en
- de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
91-928.