Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 21/4459 en 22/147
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 november 2022in de zaak tussen
Westbrick-International B.V., uit Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. M.H.J. van Driel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland, verweerder
(gemachtigde: J. Kooman).
Procesverloop
Op 20 juni 2019 heeft eiseres een Wob [1] -verzoek gedaan. Het verzoek is ook opgevat als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding.
Met het besluit van 5 september 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek van eiseres gedeeltelijk toegewezen.
Met het besluit van 27 mei 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Met het besluit van 14 oktober 2021 (het primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek om opheffing van de geheimhouding gedeeltelijk toegewezen.
Op 23 november 2021 heeft eiseres rechtstreeks beroep ingesteld tegen het primaire besluit II.
Verweerder heeft op 14 februari 2022 op het beroep van eiseres gereageerd met een verweerschrift.
Met het besluit van 15 augustus 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd.
Op 24 augustus 2022 heeft eiseres aanvullende gronden ingediend tegen het wijzigingsbesluit.
Ten aanzien van enkele op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verweerder een beroep gedaan op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) en meegedeeld dat alleen de rechtbank van die stukken kennis mag nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de kennisneming van die stukken tot de rechtbank beperkt moet blijven. Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend mede op grond van die stukken uitspraak te doen.
De rechtbank heeft de beroepen op 20 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1. Eiseres heeft op 20 juni 2019 een verzoek om informatie op grond van de Wob ingediend over de initiatieven voor logiesgebouwen voor arbeidsmigranten in het projectgebied Honderdland fase 2 te Maasdijk. Dit verzoek bestaat uit de onderdelen a, b, c, d, e, f, g en h. Aangezien onder dit verzoek documenten vallen waarop geheimhouding rust [2] is dit verzoek door verweerder ook als een verzoek tot opheffing van die geheimhouding behandeld. Het verzoek tot opheffing van de geheimhouding ziet alleen op de documenten onder f en h.
2. Met de beslissing op bezwaar van 27 mei 2021 (bestreden besluit I) en het wijzigingsbesluit van 15 augustus 2022 (bestreden besluit II) heeft verweerder het Wob-verzoek deels toegewezen. In de documenten is een aantal passages onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10 en Pro 11 van de Wob.
3. Met het besluit van 4 oktober 2021 (primair besluit II) is het verzoek tot opheffing van de geheimhouding deels toegewezen, ook is de hoogte van de door verweerder verschuldigde dwangsom vastgesteld. De documenten onder f zijn alsnog verstrekt, een aantal passages is onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10 en Pro 11 van de Wob. De gevraagde documenten onder h zijn niet verstrekt. De geheimhouding die op deze documenten rust is niet opgeheven.
Wat vindt eiseres in beroep?
4. Eiseres stelt dat geen sprake is van een oneigenlijk Wob-verzoek. Dit standpunt was door verweerder in de bezwaarfase al prijsgegeven door het over nemen van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Ook is er door deze rechtbank al eerder geoordeeld dat er geen sprake is van oneigenlijk gebruik. [3]
4.1.
Volgens eiseres is het Wob-verzoek door verweerder te beperkt uitgelegd. Er is niet gekeken naar documenten die zien op het overleg voorafgaand aan de vergunningsaanvraag van 15 augustus 2018. De verstrekte documenten zien voornamelijk op de vergunningsaanvraag van [bedrijfsnaam], en zijn allen opgesteld na 15 augustus 2018. Ook voor de overige documenten onder a, b, c en g is het volgens eiseres niet aannemelijk dat alle gevraagde documenten zijn verstrekt.
4.2.
Verweerder heeft volgens eiseres de uitzonderingsgronden uit artikel 10 en Pro 11 van de Wob niet juist toegepast of deze in ieder geval niet goed gemotiveerd. Ook is niet inzichtelijk gemaakt wanneer welke weigeringsgrond van toepassing is. Volgens eiseres had per alinea beoordeeld moeten worden of een weigeringsgrond van toepassing is. Nu dit niet is gebeurd kan eiseres kan niet beoordelen of er terecht passages zijn geanonimiseerd.
4.3.
Volgens eiseres is de hoogte van de dwangsommen in het primaire besluit II te laag vastgesteld. Verweerder is uitgegaan van de verkeerde termijn. Ook is niet voldaan aan de voorwaarden zoals vermeld in de eerdere uitspraak van deze rechtbank.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Ontvankelijkheid
5. De rechtbank kan verweerder niet volgen in de stelling dat eiseres oneigenlijk gebruik zou hebben gemaakt van de Wob procedure. Niet is gebleken dat het verzoek voldoet aan een van de drie voorwaarden genoemd in de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter. [4] Daarbij komt dat verweerder zelf in de beslissing op bezwaar heeft bepaald dat er geen sprake is van oneigenlijk gebruik, nu zij daarin het advies van de bezwaarschriftencommissie in zijn geheel heeft overgenomen. In dit advies is juist door de commissie bepaald dat er geen sprake is van oneigenlijk gebruik van de Wob-procedure. Het beroep van eiseres is dan ook ontvankelijk.
Reikwijdte verzoek
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het Wob-verzoek te beperkt opgevat. Als wordt gekeken naar de oorspronkelijke aanvraag onder b vraagt eiseres om alle stukken die betrekking hebben op de eventuele bouw en/of gebruiksvoornemens van het onder a genoemde perceel (Honderland fase 2 kavel 50). Niet valt in te zien waarom hier niet ook de informatie uit het vooroverleg over de aanvraag door [bedrijfsnaam] voor een omgevingsvergunning voor dit perceel onder zou vallen. De rechtbank maakt uit de stukken op dat dit vooroverleg in ieder geval plaatsvond in de periode van 3 juli 2018 tot en met 15 augustus 2018 en mogelijk zelfs al in 2016. Door verweerder is op zitting bevestigd dat naar deze periode in zijn geheel niet is gezocht. Verweerder moet alsnog een zoekslag doen naar de documenten.
Is de zoekslag naar de overige documenten (a, b, c en g), niet ziende op het vooroverleg, volledig geweest?
7. Door de hoogste bestuursrechter is eerder overwogen dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [5]
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt dat ook na het bestreden besluit II niet alle gevraagde documenten zijn verstrekt. Eiseres heeft meerdere concrete voorbeelden genoemd waaruit aannemelijk wordt dat er documenten ontbreken. De rechtbank verwijst naar het besluit van 23 januari 2021 waarmee verweerder aan [bedrijfsnaam] een omgevingsvergunning heeft verleend. In dit besluit is verwezen naar 10 eerdere verzoeken van [bedrijfsnaam] om de beslistermijn te verlengen in de periode van 3 december 2018 tot 20 november 2020. Het grootste gedeelte van deze verzoeken en de hiermee samenhangende correspondentie is niet verstrekt. Verweerder zal een nieuwe zoekslag moeten uitvoeren naar de documenten gevraagd onder a, b, c en g of deugdelijk moeten motiveren waarom er niet meer documenten beschikbaar zijn.
Persoonlijke beleidsopvattingen
8. Volgens eiseres zijn in de documenten onder e, waaronder de adviezen van Pels Rijcken, onterecht persoonlijke beleidsopvattingen onleesbaar gemaakt. Uit vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter volgt dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel (per alinea) van een document voor intern beraad moet bekijken of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob Pro. [6] Naar het oordeel van de rechtbank zijn de feitelijke gegevens in de documenten onder e niet in alle gevallen zo met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk zou zijn deze van elkaar te scheiden. In de adviezen is bijvoorbeeld een wettelijk kader opgenomen. Dat is geen persoonlijke beleidsopvatting. Verweerder had de openbaarmaking dan ook niet, met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, in zijn geheel mogen weigeren. Daarbij komt dat er geen duidelijk onderscheid is gemaakt tussen artikel 11 en Pro artikel 10 tweede Pro lid aanhef en b van de Wob. Voor eiseres is het niet inzichtelijk wanneer welke grond van toepassing is.
8.1.
Ook heeft verweerder niet gekeken naar de bevoegdheid die volgt uit artikel 11 tweede Pro lid van de Wob. [7] De hoogste bestuursrechter heeft eerder overwogen dat verweerder dient te motiveren waarom geen gebruik is gemaakt van deze bevoegdheid. Bij de motivatie is het van belang dat de argumenten zijn toegespitst op de aan de orde zijnde documenten en dat er sprake is van een kenbare belangenafweging. [8] Verweerder heeft alleen aangegeven dat geen gebruik is gemaakt van deze mogelijkheid omdat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen de financiële belangen van de gemeente zou kunnen schaden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval niet mogelijk is om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. De argumenten die verweerder noemt zijn niet toegespitst op de verstrekte documenten, ook blijkt niet dat verweerder een belangenafweging heeft gemaakt.
Persoonsgegevens
9. Volgens eiseres zijn er in de documenten onder a, b, c, e en f onterecht passages onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10 eerste Pro lid onder c en d van de Wob of is in zijn geheel niet aangegeven welke uitzonderingsgrond van toepassing is. De rechtbank merkt op dat door verweerder erkend is dat er inderdaad onterecht een beroep is gedaan op deze uitzonderingsronden. De passages zijn onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10 tweede Pro lid aanhef en onder b en e van de Wob.
9.1.
Op delen van de documenten onder a, b, c, e en f heeft verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de wob van toepassing geacht. Op grond van dit artikel kan het verstrekken van informatie achterwege blijven als het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In de betreffende documenten zijn onder meer de namen, e-mailadressen en telefoonnummers van personen en medewerkers verwijderd. Eiseres verzet zich in beginsel niet tegen het niet openbaar maken van dit soort persoonsgegevens, eiseres is niet opzoek naar namen. Verweerder heeft in de stukken echter ook alle betrokken afdelingen, bedrijfsnamen, functies en logo’s verwijderd. Hierdoor is het in veel gevallen niet mogelijk om te achterhalen van welke instantie de documenten afkomstig zijn.
9.2.
De rechtbank concludeert dat verweerder in dit geval artikel 10 tweede Pro lid aanhef en onder e Wob te ruim heeft toegepast of in ieder geval het gebruik ervan onvoldoende heeft gemotiveerd. Uit de documenten blijkt dat verweerder veel meer dan alleen de persoonsgegevens van medewerkers en derden heeft weggelakt. Dit is zonder duidelijke motivering gebeurd. Voor de rechtbank is bijvoorbeeld niet duidelijk waarom gegevens als bedrijfslogo’s in dit geval als een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer moeten worden gezien.
Financiële gegevens
10. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan gegevens kan weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in het geding zijn. Artikel 10 tweede Pro lid aanhef en onder b van de Wob is een relatieve weigeringsgrond. Dit betekent dat verweerder het gebruik ervan moet motiveren en een belangenafweging moet maken.
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval onvoldoende gemotiveerd op welke wijze haar financiële belangen geschaad zouden worden bij openbaarmaking van de informatie nog heeft er een zichtbare belangenafweging plaatsgevonden. Verweerder heeft immers alleen gesteld dat de financiële belangen geschaad worden bij openbaarmaking, niet is ingegaan op de wijze waarop. Ook op zitting is hier geen duidelijkheid over gegeven.
Dwangsom
11. In de uitspraak van 1 juni 2021 [9] , verzonden op 7 juni 2021, is bepaald dat verweerder binnen 4 weken na de datum van verzending van de uitspraak een besluit moet nemen op het verzoek om opheffing van de geheimhouding voor zover dit ziet op de stukken onder f (dwangsom A). Ook moet zij er voor zorgen dat de Raad binnen 7 weken na verzending van de uitspraak beslist op het verzoek tot opheffing van de geheimhouding voor zover dit ziet op de stukken onder h (dwangsom B). De rechtbank heeft bepaald dat verweerder per onderdeel een dwangsom van €100,- per dag dat de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden aan eiseres verschuldigd is, met een maximum van €15.000,- per onderdeel.
11.1.
Wat betreft dwangsom A zijn partijen het er inmiddels over eens dat de hoogte van de dwangsom in het primaire besluit II te laag is vastgesteld. Verweerder moet een nieuw besluit nemen. De rechtbank merkt hierbij op dat het onder de Wob alleen mogelijk is om documenten twee weken na het besluit te verstrekken als zich een situatie als in artikel 6 vijfde Pro lid van de wob voordoet.
11.2.
Voor dwangsom B geldt dat door deze rechtbank eerder al is bepaald dat verweerder er zorg voor moet dragen dat het verzoek tot opheffing van de geheimhouding, wat betreft de stukken onder h, wordt doorgezonden naar de Raad. Uit het primaire besluit II blijkt dat verweerder het verzoek niet naar de Raad heeft doorgezet, dit is ter zitting nog een keer door verweerder bevestigd. Er is nog steeds geen besluit genomen over het verzoek tot opheffing van de geheimhouding, verweerder is in deze immers niet beslissingsbevoegd. Verweerder zal het verzoek alsnog aan de Raad moeten doorsturen. Hier dient ook rekening mee gehouden te worden bij het opnieuw vaststellen van de dwangsom.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen vanwege strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder moet alsnog een zoekslag doen naar de documenten uit de voorfase in de periode voor 15 augustus 2018. Ook moet verweerder een nieuwe zoekslag doen naar de overige documenten gevraagd onder a, b, c en g. Daarnaast moet er een nieuwe beoordeling plaatsvinden van de al verstrekte documenten onder a, b, c, e en f. Ten slotte moet verweerder het verzoek tot opheffing van de geheimhouding alsnog doorsturen naar de Raad en de hoogte van de dwangsommen opnieuw vaststellen.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1). Van overige in verband met het beroep gemaakte, voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
16. In lijn met hetgeen is overwogen over de proceskosten ziet de rechtbank eveneens aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
17. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. De wob is ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. [10]
Beslissing
De rechtbank;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op de proceskosten ter hoogte van € 1518,- aan eiseres te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meijers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.T. van Bruggen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022.
griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.