Uitspraak
202000778/1/A2.
Datum uitspraak: 19 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 december 2019 in zaak nr. 18/4543 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2016 definitief berekend en vastgesteld op € 13.043,00. Ook is bij dit besluit bepaald dat [appellante] € 12.155,00 aan te veel ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag moet terugbetalen.
Bij besluit van 19 november 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S. van der Eijk, advocaat te Den Haag, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. M. Lievestro-Remers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft in 2016 in de thuiszorg gewerkt. Zij heeft geen (toeslag)partner. Voor haar twee kinderen die naar de dagopvang en buitenschoolse opvang zijn gegaan, heeft zij voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen.
De Belastingdienst/Toeslagen is bij de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over 2016 uitgegaan van 979 gewerkte uren. Volgens de dienst heeft [appellante], gelet op de van toepassing zijnde regelgeving, recht op kinderopvangtoeslag voor 1.380 uur dagopvang en voor 696 uur buitenschoolse opvang. Omdat [appellante] teveel voorschot kinderopvangtoeslag heeft ontvangen, dient zij dit terug te betalen, aldus de dienst.
[appellante] is het hiermee niet eens. Voor haar werk moest zij naar verschillende adressen reizen. Omdat [appellante] ook tijdens de reistijd niet voor de kinderen kon zorgen en dus afhankelijk was van de opvang, vindt zij dat zij over deze uren recht heeft op kinderopvangtoeslag. Daarom heeft zij destijds hierover ook kinderopvangtoeslag aangevraagd en kan zij zich niet vinden in de terugvordering van het te veel ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag over 2016.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het juiste aantal gewerkte uren (979) is uitgegaan. Volgens de rechtbank heeft [appellante] niet onderbouwd hoeveel uren zij daadwerkelijk kwijt is geweest aan reizen tussen de verschillende werkplekken. Reeds daarom heeft de Belastingdienst/Toeslagen kunnen vasthouden aan de in de regelgeving neergelegde 140%- en 70%-regeling.
Hoger beroep
3. [appellante] kan zich in het oordeel van de rechtbank niet vinden.
Zij betoogt dat de rechtbank gevolgen had moeten verbinden aan het uitblijven van een reactie van de Belastingdienst/Toeslagen op haar nadere reactie op het verweerschrift van de dienst.
Ook betoogt [appellante] dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte is uitgegaan van 979 gewerkte uren. Deze uren hadden moeten worden verhoogd met de uren die [appellante] kwijt was aan reistijd die zij heeft gehad om van het ene naar het andere adres te gaan. Temeer omdat de meer dan gebruikelijke reistijd inherent is aan haar werk bij de thuiszorg. Volgens [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte nagelaten dit nader te onderzoeken. Daarom heeft de dienst in strijd gehandeld met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel.
Verder betoogt [appellante] dat het onverkort toepassen van de in artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag genoemde percentages tot een onredelijke uitkomst leidt en dat deze bepaling daarom buiten toepassing dient te worden gelaten. Haar situatie is anders dan de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3120). Het werk van [appellante] brengt veel reistijd met zich en de persoonlijke belangen van [appellante] zijn ten onrechte niet meegenomen.
Ook betoogt [appellante] dat de terugvorderingen te hoog zijn en dat de gevolgen van terugbetaling voor haar onevenredig zijn.
Regelgeving over aantal uren kinderopvang
4. Artikel 1.7, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko) luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de redelijke verhouding tussen het aantal uren dat de ouder en zijn partner arbeid verrichten, gebruik maken van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling, of scholing, een opleiding of een cursus volgen, alsmede de in verband daarmee benodigde reistijd, en het aantal uren kinderopvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd."
Artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag (hierna: het besluit) luidt:
"1. Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
a. 230 uren per kalendermaand;
b. per berekeningsjaar:
1°. 140 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
2°. 70 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor buitenschoolse opvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel c, gezamenlijk;
[…]."
Oordeel van de Afdeling
5. Over het betoog van [appellante] dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte niet heeft gereageerd op de door haar aan de rechtbank toegezonden stukken, overweegt de Afdeling als volgt.
Op de zitting bij de rechtbank van 12 april 2019 zijn afspraken gemaakt over het alsnog reageren van [appellante] op het verweerschrift van de dienst van 8 maart 2019. Deze afspraken zijn neergelegd in het verkort proces-verbaal van de zitting. Volgens dit proces-verbaal is afgesproken dat [appellante] twee weken tijd krijgt om bewijs te verzamelen voor het aantal uren dat zij in 2016 nodig heeft gehad om bij de thuiszorg van huishouden naar huishouden te reizen en voor het standpunt dat die uren als werkuren moeten worden gezien. De Belastingdienst/Toeslagen krijgt vervolgens twee weken om op de reactie en de bewijsstukken te reageren.
Bij brief van 26 april 2019 heeft [appellante] op het verweerschrift gereageerd. De rechtbank heeft een afschrift van deze brief aan de Belastingdienst/Toeslagen gestuurd. Op 5 juni 2019 heeft [appellante] de rechtbank en de dienst geïnformeerd over de vergeefse poging in contact te komen met haar oud-werkgever.
Bij brief van 16 oktober 2019 heeft de rechtbank [appellante] geïnformeerd dat de dienst niet op haar stukken heeft gereageerd. Ook heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat een nadere zitting achterwege kan blijven, tenzij een van de partijen aangeeft wel te willen worden gehoord.
Dit laatste is niet gebeurd. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en uitspraak gedaan.
Vast staat dus dat de Belastingdienst/Toeslagen, volgens de aangevallen uitspraak ook na herhaald verzoek van de rechtbank, niet op de door [appellante] overgelegde stukken heeft gereageerd. Het gaat hier echter niet om een niet-naleving van een verplichting van de Belastingdienst/Toeslagen om op de overgelegde stukken van [appellante] te reageren. De dienst is door de rechtbank in de gelegenheid gesteld te reageren maar was daartoe niet verplicht. Hoewel de Afdeling het standpunt van [appellante] onderschrijft dat een reactie van de dienst op de overgelegde stukken in dit geval in de rede had gelegen, betekent dit, nu de dienst niet gehouden was te reageren, niet dat de aangevallen uitspraak om die reden voor vernietiging in aanmerking komt.
Het betoog slaagt daarom niet.
6. Het inhoudelijk betoog van [appellante] ziet op het volgens haar ten onrechte door de Belastingdienst/Toeslagen niet meenemen van de reisuren bij de berekening van het aantal gewerkte uren (en daarmee de hoogte van de kinderopvangtoeslag) en buiten toepassing laten van artikel 8a van het besluit.
6.1. In artikel 8a, eerste lid, van het besluit staat dat bij de vaststelling van het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt de reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren. Uit de onderliggende parlementaire stukken volgt dat bij het ophogingspercentage in artikel 8a, eerste lid, van het besluit onder meer rekening is gehouden met de reistijd (nota van toelichting bij het besluit van 16 september 2011 tot wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in kosten kinderopvang, paragraaf 3, Stb. 2011, 424). De reistijd wordt bij de berekening van de gewerkte uren dus niet meegenomen, omdat de reistijd in het ophogingspercentage is verdisconteerd.
De Afdeling heeft over het buiten toepassing laten van artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag eerder geoordeeld in de ook door [appellante] genoemde uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3120). Op 30 november 2021 heeft de voorzitter van de Afdeling aan staatsraad advocaat-generaal Wattel gevraagd een conclusie te nemen over het begrip ‘gewerkte uren’ in artikel 8a van het besluit. Het gaat hierbij met name om de juridische vraag of het begrip ‘gewerkte uren’ moet worden uitgelegd als contractueel bepaalde uren of als daadwerkelijk (feitelijk) gewerkte uren. Een conclusie is een niet bindend juridisch advies aan de Afdeling en draagt bij aan de rechtsontwikkeling en rechtseenheid. Een staatsraad advocaat-generaal kan in een conclusie een rechtsvraag in een bredere maatschappelijke, juridische en internationale context plaatsen, de stand van de rechtspraak evalueren en aanbevelingen doen om bestaande rechtspraak te nuanceren of bij te stellen. De Afdeling ziet in het hoger beroep van [appellante] geen aanleiding om de behandeling hiervan aan te houden totdat staatsraad advocaat-generaal Wattel een conclusie heeft genomen. Onder overweging 6.2 zal de Afdeling dit toelichten.
6.2. [appellante] heeft het aantal uren dat met het reizen is gemoeid, nog los van het antwoord op de vraag welk gewicht daaraan toekomt, niet onderbouwd. Hierover is al bij de rechtbank gesproken en [appellante] heeft van de rechtbank uitdrukkelijk de gelegenheid gekregen nadere informatie over de met het reizen gemoeide uren te geven. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] hierover verklaard dat ze de gewerkte uren wel en de reistijd tussen de verschillende adressen niet vergoed heeft gekregen, maar dat het ook niet helemaal valt uit te sluiten dat die reistijd wel was verdisconteerd in de gewerkte uren. Bewijsstukken over de reistijd tussen de verschillende adressen heeft [appellante] niet overgelegd. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van het aantal gewerkte uren heeft kunnen uitgaan van de hem bekende gegevens. Deze gegevens komen overeen met de door [appellante] overgelegde loonstroken. [appellante] heeft ook de op zitting bij de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het aantal gewerkte uren waarvan de dienst is uitgegaan niet juist is. Anders dat [appellante] betoogt was er voor de dienst dan ook geen aanleiding het aantal gewerkte uren nader te onderzoeken. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat in hetgeen [appellante], en in het bijzonder over de reistijd tussen de verschillende adressen, naar voren heeft gebracht, geen aanleiding bestaat artikel 8a van het besluit in dit geval buiten toepassing te laten.
Het betoog slaagt niet.
7. Over het betoog van [appellante] over de terugvordering van het teveel ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag 2016 overweegt de Afdeling dat zij bij uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) terug is gekomen van vaste rechtspraak over de terugvordering. Zij heeft daarin overwogen dat in artikel 26 van Pro de Awir niet imperatief is voorgeschreven dat de Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag dat de belanghebbende is verschuldigd terugvordert. De Belastingdienst/Toeslagen moet bij het besluit tot terugvordering op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen en de dienst kan onder bijzondere omstandigheden van terugvordering afzien of het terug te vorderen bedrag matigen.
7.1. De staatssecretaris van Financiën heeft invulling gegeven aan deze uitspraak door in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vast te stellen. Hierin is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich verzetten tegen gehele terugvordering en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen. In het Verzamelbesluit Toeslagen zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen en is vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling.
7.2. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] toegelicht dat haar werk veel reistijd met zich brengt en dat zij het haar werkgever en niet zo zeer de Belastingdienst/Toeslagen verwijt haar onvoldoende te hebben voorgelicht over eventuele verschillen tussen reistijd en het aantal gewerkte uren en de gevolgen hiervan. Zij heeft, ook nadat op de zitting bij de Afdeling hiernaar is gevraagd, verder geen bijzondere of persoonlijke omstandigheden naar voren gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat in dit geval zich een situatie voordoet waarbij, op grond van het Verzamelbesluit Toeslagen, wordt aangenomen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Ook in onderlinge samenhang bezien geven de aanvullende omstandigheden geen aanleiding om van de terugvordering af te zien. Daar komt bij dat [appellante] alleen heeft gesteld maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gevolgen van de terugvordering onevenredig zijn in haar geval. Het vorenstaande betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen het teveel ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag over 2016 mocht terugvorderen.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Dat betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2016 terecht definitief heeft berekend en vastgesteld op € 13.043,00. [appellante] moet daarom € 12.155,00 aan te veel ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag terugbetalen.
Voor zover de Belastingdienst/Toeslagen zal overgaan tot invordering van de teveel ontvangen toeslagen, kan [appellante] in dit geval zo nodig de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken om een betalingsregeling van 24 termijnen of een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op haar betalingscapaciteit. Op deze wijze kan de dienst in voorkomend geval rekening houden met haar financiële omstandigheden. Zoals de Belastingdienst eerder heeft toegelicht (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2416) is het niet zo dat het terug te betalen bedrag alleen maar wordt verdeeld over 24 maanden. Er wordt rekening gehouden met de betalingscapaciteit, waarbij wordt gekeken naar het huidige inkomen en de schulden die iemand heeft. Ook wordt er niet verrekend met lopende toeslagen die iemand mogelijk ontvangt. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen houdt een dergelijke betalingsregeling over een periode van 24 maanden dus in dat na afloop daarvan geen betalingsverplichting meer bestaat. De dienst heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat indien [appellante] verzoekt om een persoonlijke betalingsregeling en haar inkomsten op het bijstandsniveau liggen, de dienst uiteindelijk weinig terugvordert.
9. De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bindels
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
85.