Uitspraak
202002824/1/A2.
Datum uitspraak: 26 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 maart 2020 in zaak nr. 19/3013 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2019 heeft het CBR [wederpartij] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] geschorst.
Bij besluit van 27 juni 2019 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 maart 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juni 2019 vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de schorsing ingaat op 8 april 2019, het besluit van 8 april 2019 herroepen, voor zover daarbij is beslist dat de schorsing ingaat op die datum, en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de schorsing van het rijbewijs van [wederpartij] ingaat zeven dagen na de bekendmaking van dat besluit, te weten 15 april 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2021, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. Ditvoorst-van der Ark, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M. Metin, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Partijen hebben desgevraagd verklaard een tweede zitting niet nodig te vinden.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de wegenverkeerswetgeving, waarbij met name de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) en de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (hierna: de Regeling) van belang zijn, en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De Politie Eenheid Midden-Nederland heeft op 27 januari 2019 het CBR op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 meegedeeld dat het vermoeden bestaat dat [wederpartij] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel geschiktheid om een motorrijtuig van de categorieën A, M en B te besturen. Aan de mededeling ligt ten grondslag dat [wederpartij] volgens het door verbalisant op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van 8 januari 2019 op 5 november 2018 een motorrijtuig heeft bestuurd onder invloed van THC (9,6 µg/l), de werkzame stof in cannabis. Daarom heeft het CBR [wederpartij] bij besluit van 8 april 2019 een onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994, opgelegd en de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] geschorst als bedoeld in artikel 131, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994. Op 9 april 2019 is [wederpartij] aangehouden door de politie, omdat hij een motorrijtuig bestuurde terwijl de geldigheid van zijn rijbewijs was geschorst. Volgens [wederpartij] was hij niet van de schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs op de hoogte en kon dit redelijkerwijs ook niet van hem worden verwacht.
Geschil
3. [wederpartij] heeft niet betwist dat hij op 5 november 2018 onder invloed van THC (9,6 µg/l) heeft deelgenomen aan het verkeer. Dit betekent dat niet in geschil is of het CBR hem een onderzoek naar zijn geschiktheid mocht opleggen en de geldigheid van zijn rijbewijs mocht schorsen. Wel in geschil is wanneer de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] is ingegaan. Het CBR stelt zich op het standpunt dat dit op de dag van verzending van het besluit, in dit geval 8 april 2019, is. [wederpartij] is het hier niet mee eens.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] is ingegaan op de verzenddatum van het besluit van 8 april 2019. De Wvw 1994 en de Regeling bepalen niet wanneer de schorsing van het rijbewijs ingaat, terwijl het aanhouden van de verzenddatum van het besluit als schorsingsdatum naar het oordeel van de rechtbank in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Een bestuurder kan immers niet weten wanneer het CBR een besluit verzendt, zodat de mogelijkheid bestaat dat iemand rijdt zonder geldig rijbewijs, terwijl hij in de veronderstelling is dat zijn rijbewijs geldig is. Die situatie doet zich in het geval van [wederpartij] voor. In artikel 124, derde lid, en artikel 132, vierde lid, van de Wvw 1994 is bepaald dat de ongeldigverklaring van een rijbewijs van kracht is met ingang van de zevende dag na die waarop het besluit tot ongeldigverklaring aan de houder van het rijbewijs is bekend gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat de bepaling over de ingangsdatum van de ongeldigverklaring van een rijbewijs analoog moet worden toegepast voor schorsing van de geldigheid van een rijbewijs. Hoewel ook in die situatie niet uitgesloten kan worden dat een bestuurder zonder geldig rijbewijs rijdt terwijl hij in de veronderstelling is dat zijn rijbewijs geldig is, zorgt aansluiting bij de regeling van de ongeldigverklaring er wel voor dat er een redelijke kans is dat een bestuurder van tevoren kennis kan nemen vanaf welk moment zijn rijbewijs is geschorst. De rechtbank ziet niet in dat het aansluiten bij de regeling van de ongeldigverklaring in het geval van [wederpartij] gevolgen heeft voor het belang van de verkeersveiligheid, omdat zijn rijbewijs niet al bij de aanhouding op 5 november 2018 ingevorderd is. Bij het besluit van 8 april 2019, vijf maanden later, is [wederpartij] immers pas te kennen gegeven dat zijn rijbewijs is geschorst en dat hij zijn rijbewijs moet opsturen naar het CBR.
Hoger beroep en beoordeling
5. Het CBR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] niet mocht ingaan op de verzenddatum van het besluit van 8 april 2019. Volgens het CBR is het oordeel van de rechtbank niet in lijn met de wet- en regelgeving. Uitgangspunt is dat de inwerkingtreding van de schorsing - mits de inhoud van het schorsingsbesluit zich hier niet tegen verzet - krachtens artikel 3:40 van Pro de Awb geschiedt. Omdat in de wegenverkeerswetgeving voor schorsing van de geldigheid van een rijbewijs geen uitzondering is opgenomen, geldt de Awb. Ingevolge artikel 3:40 van Pro de Awb treedt een besluit niet in werking voor het bekend is gemaakt. Gelet op artikel 3:41 van Pro de Awb wordt een besluit bekend gemaakt door toezending aan de belanghebbende. Het CBR heeft het besluit op 8 april 2019 aan [wederpartij] toegezonden. Dat [wederpartij] pas later kennis kreeg van dit besluit doet aan het voorgaande volgens het CBR niet af. De wetgever heeft volgens het CBR problemen willen ondervangen die voortkomen uit situaties waarin de belanghebbende pas veel later zijn post opent of afhaalt. Niet valt volgens het CBR in te zien dat de bepalingen over het opleggen van de maatregel en de schorsing in strijd zouden zijn met de rechtszekerheid, nu wetgeving, waaronder de Awb, is gepubliceerd. Daarnaast gaat de door de rechtbank gemaakte vergelijking tussen de wettelijke bepalingen over de ongeldigverklaring en de schorsing niet op. Het gaat om twee afzonderlijke bepalingen met een ander doel en een andere strekking. De wetgever heeft een onderscheid gemaakt tussen het schorsen van het rijbewijs en het ongeldig verklaren van het rijbewijs, door in de regelgeving over het schorsen - in tegenstelling tot de ongeldigverklaring - geen termijn op te nemen. Van belang bij schorsing is dat de bestuurder zo snel mogelijk van de weg wordt gehaald om potentiële risico’s voor andere weggebruikers zoveel mogelijk te voorkomen. Als de bestuurder nog zeven dagen na bekendmaking van het schorsingsbesluit de mogelijkheid heeft om met zijn rijbewijs een voertuig te besturen, kan volgens het CBR onherstelbare schade ontstaan. Uitvoering van het oordeel van de rechtbank zou voor het CBR een ingrijpende wijziging van de werkwijze in duizenden dossiers betekenen, terwijl deze werkwijze niet is neergelegd in wettelijke bepalingen. Tot slot zou het feit dat de politie het rijbewijs van [wederpartij] niet bij de staandehouding heeft ingevorderd, volgens het CBR geen bepalende factor mogen zijn.
Termijn inwerkingtreding schorsingsbesluit
5.1. In de wegenverkeerswetgeving is geen specifieke termijn voor de inwerkingtreding van een besluit tot schorsing van de geldigheid van een rijbewijs opgenomen. Dan kan worden teruggevallen op de algemene regeling van de Awb. Artikel 3:40 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 3:41 van Pro de Awb, regelt dat een besluit niet in werking treedt voordat het bekend is gemaakt. Bekendmaking geschiedt door toezending of uitreiking van het besluit aan de belanghebbende. In het geval van schorsing van de geldigheid van een rijbewijs is toezending de gebruikelijke manier. Bij toezending geldt de terpostbezorging door het CBR als het moment van bekendmaking. Deze wijze van bekendmaking, volgens de Awb, sluit echter niet uit dat in een besluit wordt bepaald dat het gehele besluit of een bepaald onderdeel ervan pas enige tijd na bekendmaking in werking treedt. Uit de aard van een besluit kan volgen dat een bestuursorgaan had moeten stilstaan bij de vraag of een besluit direct met de bekendmaking in werking moet treden.
5.2. In dit geval is aan de orde of het CBR aan die vraag voldoende aandacht heeft besteed en of het CBR genoegzaam heeft gemotiveerd dat de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] niet op een later moment dan de bekendmaking van het besluit in werking moet treden.
Onmiddellijke inwerkingtreding van een besluit tot schorsing van een rijbewijs dat is bekendgemaakt door toezending per post, kan naar het oordeel van de Afdeling tot onwenselijke situaties leiden. Wie zonder geldig rijbewijs rijdt, stelt zich namelijk bloot aan bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. Dat terwijl het bij bekendmaking op die wijze goed denkbaar is dat iemand zonder geldig rijbewijs rijdt terwijl hij of zij zich daarvan niet bewust is, temeer nu een rijbewijs door veel mensen vrijwel dagelijks wordt gebruikt. Het rijden zonder geldig rijbewijs is ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de Wvw 1994 pas strafbaar wanneer de bestuurder weet of redelijkerwijs moet weten dat de geldigheid van zijn rijbewijs is geschorst. Maar ook wanneer een bestuurder die niet wist of redelijkerwijs moest weten dat hij of zij zonder geldig rijbewijs reed uiteindelijk niet wordt veroordeeld voor het overtreden van artikel 9, vijfde lid, van de Wvw 1994, kunnen de gevolgen van een aanhouding zonder geldig rijbewijs voor die bestuurder onevenredig belastend zijn. In die zin sluiten het algemene uitgangspunt uit de Awb over de inwerkingtreding en de uitvoeringspraktijk onder de Wvw 1994 niet naadloos op elkaar aan. Het geval van [wederpartij] is daarvan een voorbeeld. Hoewel hij uiteindelijk strafrechtelijk is vrijgesproken, is hij wel aangehouden, heeft hij na aanhouding korte tijd vastgezeten en is hij vervolgd voor het rijden zonder geldig rijbewijs. De rechtszekerheid en een zorgvuldige besluitvorming vereisen dat het CBR zich rekenschap geeft van deze discrepantie tussen het bestuursrecht en het strafrecht en dus zo nodig een "veiligheidsmarge" in acht neemt wanneer het schorsingsbesluit wordt bekendgemaakt door toezending ervan. Met andere woorden, het CBR moet in het kader van de rechtszekerheid een moment van inwerkingtreding bepalen, op grond waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat degene tot wie het besluit is gericht daarvan kennis heeft genomen of redelijkerwijs heeft kunnen nemen. Dat betekent dat een termijn moet worden bepaald die niet alleen past bij de mate van urgentie, maar ook bij de wijze van bekendmaking. Bij enkel toezending per post geldt dat bezorging - en de daaraan gekoppelde mogelijkheid van het besluit kennis te nemen - op zijn vroegst op enig moment van de volgende dag plaatsvindt, en veelal later. Indien het CBR onmiddellijk een effectieve schorsing nodig acht vanwege het belang van de verkeersveiligheid in een concreet geval, kan het kiezen voor de in de Awb opgenomen mogelijkheid van uitreiking in plaats van toezending of ervoor zorgen dat de betrokkene anderszins alvast op de hoogte is van de schorsing van zijn rijbewijs.
5.3. De rechtbank heeft het aspect van de rechtszekerheid onderkend en daarom aansluiting gezocht bij de in de wet geregelde termijn voor de inwerkingtreding van een ongeldigverklaring van het rijbewijs. Een schorsing op grond van artikel 131, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 is echter niet hetzelfde als een ongeldigverklaring in de gevallen die zijn geregeld in de artikelen 124 en 132 van de Wvw 1994. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat in beide situaties standaard dezelfde termijn van zeven dagen na de bekendmaking van het besluit moet worden toegepast zo lang de wetgever niet anders heeft bepaald. Dit leidt echter niet tot algehele vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat de inwerkingtreding en de ingangsdatum van de schorsing in een bestuursrechtelijke procedure wel degelijk aan de orde kunnen komen en heeft terecht geoordeeld dat het bestreden besluit op bezwaar op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd is. In het geval van [wederpartij] geldt dat temeer nu de urgentie van de schorsing door de traagheid van het CBR ongeloofwaardig is geworden. Het argument van het CBR dat de verkeersveiligheid vergt dat een besluit tot schorsing zo snel mogelijk in werking treedt, kan in zijn geval namelijk niet overtuigen, omdat het CBR na de overtreding van 5 november 2018 ruim vijf maanden heeft gewacht met het opleggen van de schorsing. Daarbij dient ook te worden bedacht dat, zoals hiervoor al is overwogen, het CBR een schorsingsbesluit op andere wijze bekend kan maken indien het onmiddellijke inwerkingtreding ervan uit het oogpunt van verkeersveiligheid noodzakelijk vindt. Het CBR zal de datum van inwerkingtreding van het schorsingsbesluit van [wederpartij] nader moeten bepalen en motiveren.
Conclusie
6. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar terecht vernietigd. Zij is echter te ver gegaan door ook het besluit van 8 april 2019 gedeeltelijk te herroepen en de inwerkingtreding daarvan te bepalen op zeven dagen na 8 april. De Afdeling zal de herroeping van het besluit van 8 april 2019 ongedaan maken. Het CBR moet met inachtneming van de uitspraak in hoger beroep een nieuw besluit op bezwaar nemen over de ingangsdatum van de schorsing. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. Het CBR moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden, omdat de vernietiging van het besluit van 27 juni 2019 in stand blijft. De rechtbank heeft al een proceskostenveroordeling in beroep uitgesproken van € 525,00 en die blijft in stand. De Afdeling zal de beslissing van de rechtbank over de proceskosten wel vernietigen voor zover die betrekking heeft op de kosten in bezwaar (€ 1.050,00). Het CBR moet immers wat betreft de ingangsdatum van de schorsing een nieuw besluit op het bezwaar nemen en daarbij zal het zich ook moeten uitlaten over de kosten die in bezwaar zijn gemaakt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 8 april 2019 heeft herroepen, heeft bepaald dat de schorsing van het rijbewijs van [wederpartij] ingaat zeven dagen na de bekendmaking van dat besluit, te weten 15 april 2019, heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het CBR heeft veroordeeld in de proceskosten in bezwaar;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, met verbetering van de gronden;
III. bepaalt dat het CBR een nieuw besluit neemt op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van deze uitspraak in hoger beroep;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
w.g. Dallinga
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2022
18-949.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 9
"[…]
5. Het is degene die weet of redelijkerwijs moet weten dat de geldigheid van een op zijn naam gesteld rijbewijs ingevolge artikel 131, tweede lid, onderdeel a, voor een of meer categorieën van motorrijtuigen is geschorst, verboden gedurende de tijd dat de schorsing van kracht is, op de weg een motorrijtuig van de categorie of categorieën waarop de schorsing betrekking heeft, te besturen of als bestuurder te doen besturen.
[…]"
Artikel 124
"[…]
3. De ongeldigverklaring is van kracht met ingang van de zevende dag na die waarop het besluit tot ongeldigverklaring aan de houder van het rijbewijs is bekend gemaakt.
[…]"
Artikel 130
"1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
2. Op de eerste vordering van de in artikel 159, onderdeel a, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, ten aanzien van wie een vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs.
3. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt gedaan indien de betrokken bestuurder de veiligheid op de weg zodanig in gevaar kan brengen dat hem met onmiddellijke ingang de bevoegdheid dient te worden ontnomen langer als bestuurder van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven, aan het verkeer deel te nemen. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt tevens gedaan in bij ministeriële regeling aangegeven gevallen van overtreding van de voorwaarden van deelname aan het alcoholslotprogramma. Het ingevorderde rijbewijs wordt gelijktijdig met de schriftelijke mededeling, bedoeld in het eerste lid, aan het CBR toegezonden.
[…]"
Artikel 131
"1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
[…]
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
[…]
2. Bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt:
a. in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor één of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt;
b. indien de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene overeenkomstig onderdeel a wordt geschorst, en diens rijbewijs niet overeenkomstig artikel 130, tweede lid, is ingevorderd, bepaald dat betrokkene zijn rijbewijs dient in te leveren bij het CBR;
[…]"
Artikel 132
"[…]
4. De ongeldigverklaring is van kracht met ingang van de zevende dag na die waarop het besluit tot ongeldigverklaring aan de houder van het rijbewijs is bekend gemaakt.
[…]"
Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid
Artikel 5
"Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:
a. betrokkene heeft een motorrijtuig bestuurd onder invloed van drogerende stoffen, andere dan alcohol;
[…]"
Artikel 6
"In de gevallen, bedoeld in artikel 5, schorst het CBR overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen, tenzij een educatieve maatregel als bedoeld in artikel 131, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt opgelegd of het CBR op grond van artikel 23, vierde of vijfde lid, afziet van het opleggen van een onderzoek."
Artikel 23
"1. Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de wet indien:
[…]
f. ten aanzien van betrokkene proces-verbaal is opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de wet of wegens het weigeren van medewerking aan een bloedonderzoek, en de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens heeft opgenomen betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden, welke leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen.
[…]"
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:40
"Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt."
Artikel 3:41
"1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
[…]"