Uitspraak
202102973/1/A3.
Datum uitspraak: 21 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Port of Bergen op Zoom B.V., gevestigd te Spijkenisse,
appellante,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 11 maart 2021 in zaak nr. 20/1532 in het geding tussen:
[partij A] en [partij B], wonende te Bergen op Zoom,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college aan Port of Bergen op Zoom ontheffing verleend van de verplichting tot herplanting op dezelfde percelen als waar zij houtopstand wil vellen en toestemming verleend voor het uitvoeren van deze verplichting op de door haar voorgestelde compensatiepercelen.
Bij besluit van 21 april 2020 heeft het college het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 11 maart 2021 heeft de rechtbank het door [partij A] en [partij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2020 vernietigd en het college opgedragen binnen twaalf weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Het proces-verbaal van deze mondelinge uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Port of Bergen op Zoom hoger beroep ingesteld.
[partij A] en [partij B] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 21 januari 2022, waar Port of Bergen op Zoom, vertegenwoordigd door mr. dr. ing. P. de Haan, advocaat te Den Bosch, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door L.M.C. Cloodt, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) draagt, ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, de rechthebbende zorg voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand.
Ingevolge artikel 4.5, eerste lid, van de Wnb kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van artikel 4.3, eerste en tweede lid, ten behoeve van herbeplanting op andere grond, indien de herbeplanting voldoet aan bij provinciale verordening gestelde regels.
In artikel 2.63 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: Iov). worden eisen gesteld aan een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb. De herplanting moet onder meer kunnen uitgroeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand van een even grote oppervlakte als de oppervlakte van de gevelde houtopstand en op termijn tenminste vergelijkbare ecologische en landschappelijke waarden vertegenwoordigen.
Port of Bergen op Zoom heeft op 27 november 2018 een melding velling houtopstanden ingediend en het college verzocht om ontheffing van artikel 4.3, eerste lid van de Wnb. Port of Bergen op Zoom wil houtopstanden vellen op een aantal percelen ten behoeve van de ontwikkeling van het gebied "Poortgebied Bergsche Heide". Het plan is om in dit gebied een hotel en fastfoodrestaurants te vestigen. Als compensatie voor de te vellen houtopstanden stelt Port of Bergen op Zoom een aantal percelen voor waarop zij aan de verplichting tot herbeplanting kan voldoen. Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college aan Port of Bergen op Zoom de ontheffing verleend. Er mag gekapt worden. De herplanting zal plaatsvinden op de door Port of Bergen op Zoom genoemde compensatiepercelen.
[partij A] en [partij B] wonen op het adres [locatie] te Bergen op Zoom. Hun perceel grenst voor een deel aan de percelen waarop de ontheffing van de herplantplicht van toepassing is en dus zonder compensatie ter plekke gekapt mag worden. De gekapte bomen worden zoals gezegd elders gecompenseerd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat [partij A] en [partij B] als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Zij heeft daarover overwogen dat artikel 4.3 van de Wnb strekt tot bescherming van de belangen van [partij A] en [partij B], omdat moet worden herbeplant op percelen naast dat van hen als niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid in artikel 4.5 van de Wnb of de eisen die aan een ontheffing voor een herbeplantingsplicht elders worden gesteld. Voor het antwoord op de vraag of men al dan niet als belanghebbende kan worden gezien, is de ligging van de compensatiepercelen volgens de rechtbank niet van belang.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college het besluit van 21 april 2020 onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Volgens de rechtbank had het college moeten bezien of op de aangegeven compensatiegronden een herbeplanting van houtopstanden daadwerkelijk kan plaatsvinden binnen drie jaar op een wijze die voldoet aan de voorwaarden in artikel 2.63 van de Iov. Het college had in bezwaar dan ook moeten beoordelen of het door de vernietiging van de Afdeling van het bestemmingsplan "Poortgebied Bergsche Heide en ontsluitingsweg" herleefde bestemmingsplan "Buitengebied Oost" in de weg staat aan het uitvoeren van deze compensatieverplichting. Volgens de rechtbank staat de door de vernietiging herleefde agrarische bestemming normaal het planten van een bos niet toe. Omdat daarom niet vaststaat dat het bestemmingsplan "Buitengebied Oost" een herbeplanting met inachtneming van artikel 2.63 van de Iov toelaat en er geen concreet zicht is op een planologische toestemming voor herbeplanting op de compensatiepercelen met inachtneming van artikel 2.63 van de Iov, had het college van een toets aan het herleefde bestemmingsplan niet mogen afzien.
Hoger beroep
3. Port of Bergen op Zoom betoogt dat de rechtbank het besluit van 21 april 2020 niet mocht vernietigen gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank is bovendien met de vernietiging om deze reden buiten de omvang van het geding getreden. Dat de ontheffing niet kon worden verleend omdat ter plaatse van de compensatiegronden thans een agrarische bestemming rust, was geen beroepsgrond van [partij A] en [partij B].
Port of Bergen op Zoom betoogt daarnaast dat de rechtbank gelet op artikel 4.3, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4.5, eerste, derde en vierde lid, van de Wnb, niet heeft ingezien dat de verleende ontheffing in dit geval ook betrekking heeft op de termijn van drie jaar voor herbeplanting op hetzelfde perceel. De tekst van artikel 2.63 van de Iov zegt niets over een tijdslimiet van drie jaar als een eis voor een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting.
Port of Bergen op Zoom betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bestemmingsplan geen deel uitmaakt van het toetsingskader van artikel 4.3 en 4.5 van de Wnb, artikel 2.63 van de Iov en de Provinciale verordening. Gelet op artikel 4.3 van de Wnb kan volgens Port of Bergen op Zoom herbeplanting zelfs in strijd met een bestemmingsplan plaatsvinden.
Port of Bergen op Zoom betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat, zelfs als wel binnen drie jaar herbeplanting moet plaatsvinden, er geen enkele aanwijzing is dat binnen drie jaar na het moment van het vellen van de houtopstand er niet ten minste een nieuw ontwerpbestemmingsplan "Poortgebied Bergsche Heide en ontsluitingsweg" ter inzage ligt. De redenen voor de vernietiging van het bestemmingsplan "Poortgebied Bergsche Heide" hebben te maken met de stikstofproblematiek.
Beoordeling hoger beroep
4. In geschil is allereerst of het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 21 april 2020.
4.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706).
4.3. [partij A] en [partij B] beroepen zich op artikel 4.3, eerste lid, en artikel 4.5, eerste lid, van de Wnb. Hun belang is gelegen in het behoud van de houtopstand op het perceel naast hun perceel. Daarmee wordt voorkomen dat hun woon- en leefomgeving wordt aangetast door de mogelijke bouw van een gebouw van 45 meter hoog, als onderdeel van het te ontwikkelen project "Poortgebied Bergsche Heide".
4.4. Artikel 4.3, eerste lid, en artikel 4.5, eerste lid, van de Wnb beogen het belang van het bosareaal te beschermen. Dit blijkt uit de tekst van deze bepalingen zelf en uit het feit dat de bepalingen zien op herbeplanting op dezelfde onderscheidenlijk andere grond. Het blijkt ook uit de wetsgeschiedenis van de Wnb. Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2011/2012, 33 348, nr. 3) en dan in het bijzonder hoofdstuk 8 "Bescherming houtopstanden en regulering handel hout en houtproducten" en voor artikel 4.3, eerste lid, en 4.5, eerste lid, van de Wnb de toelichtingen daarop in hoofdstuk 13 "Artikelsgewijze toelichting", blijkt dat het belang van bescherming van de houtopstanden wordt beoogd.
4.5. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 kan, als een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, niet zonder meer worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijke persoon in rechte opkomt. Een natuurlijke persoon kan namelijk in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Maar onder omstandigheden kan worden aangenomen dat het belang van een natuurlijke persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon (mede) te beschermen.
4.6. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van de natuurlijk persoon, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning en het relevante gebied, met wat aanwezig is in het gebied tussen de woning en het desbetreffende gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.
4.7. Van verwevenheid in die zin is hier sprake. De aangegeven compensatiepercelen liggen weliswaar op een kilometer afstand van het perceel van [partij A] en [partij B]. Maar [partij A] en [partij B] hebben wel direct zicht op een deel van de te vellen houtopstand, dat direct grenst aan hun perceel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen rust op dat perceel de herplantplicht wanneer compensatie niet ergens anders kan plaatsvinden. Daarin zit voor hen de verwevenheid. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb hier niet in de weg stond aan de vernietiging van het besluit van 21 april 2020.
4.8. Het betoog faalt.
5. Anders dan Port of Bergen op Zoom betoogt, mocht de rechtbank ingaan op de agrarische bestemming van de compensatiepercelen. [partij A] en [partij B] hebben namelijk in beroep aangevoerd dat de compensatiepercelen door de vernietiging van het bestemmingsplan "Poortgebied Bergsche Heide" weer een agrarische bestemming hebben gekregen en dat het daarom niet mogelijk is om daarop bos te planten. De rechtbank is daarom niet buiten de omvang van het geding getreden.
5.1. Het betoog faalt.
6. Port of Bergen op Zoom wordt ook niet gevolgd in het betoog dat de rechtbank niet heeft ingezien dat de verleende ontheffing in dit geval ook betrekking heeft op de termijn van drie jaar voor herbeplanting op hetzelfde perceel.
6.1. Uit de wetsgeschiedenis van de Wnb (Kamerstukken II, 2011/2012, 33 348, nr. 3, p. 278) blijkt dat het wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid van provincies om een ontheffing of vrijstelling van de verplichte termijn te verlenen op grond van artikel 4.5, zoals Port of Bergen op Zoom betoogt. Maar uit het besluit van 27 februari 2019 blijkt niet dat de verleende ontheffing op de termijn van drie jaar ziet. In de tekst van het besluit is dit niet uitdrukkelijk opgenomen en daarnaast is een termijn gegeven aan de verplichting tot herbeplanting op de compensatiegronden en uitdrukkelijk vermeld dat het verzoek van Port of Bergen op Zoom geen opschortende werking heeft voor deze verplichting.
6.2. Het betoog faalt.
7. Ten slotte betoogt Port of Bergen op Zoom ten onrechte dat de rechtbank niet heeft ingezien dat het bestemmingsplan geen deel uitmaakt van het toetsingskader van artikel 4.3, eerste lid, en artikel 4.5, eerste lid van de Wnb.
7.1. Om te kunnen beoordelen of een ontheffing van de herplantingsplicht op grond van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb kan worden verleend, zal het college mede gelet op het bepaalde in artikel 2.63 IOV ook moeten nagaan of deze plicht om te herplanten op andere grond evident in strijd is met de bestemmingsplanregelingen of niet. Een andere uitleg zou ook afbreuk doen aan doel en strekking van genoemde herplantingsverplichting. Een bestemmingsplan kan dus ook deel uitmaken van het toetsingskader voor een aanvraag van ontheffing van de verplichting tot herplanting (vergelijk de Afdelingsuitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:379). Het college kan geen ontheffing verlenen en toestemming verlenen voor het uitvoeren van de verplichting tot herplanting op voorgestelde compensatiepercelen als een bestemmingsplan evident aan de uitvoerbaarheid van die herplanting in de weg staat. Het college had voor het besluit op bezwaar dan ook moeten beoordelen wat de gevolgen zijn van de vernietiging van het bestemmingsplan "Poortgebied Bergsche Heide en ontsluitingsweg" voor de mogelijkheid om aan de verplichting tot herbeplanting op de andere gronden te kunnen voldoen. Dit heeft het college nagelaten. Tegen die achtergrond en onder de in de aangevallen uitspraak genoemde omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het besluit van 21 april 2020 niet zorgvuldig heeft voorbereid.
7.2. Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd. De rechtbank heeft het college opgedragen tot het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, maar het college heeft geen gehoor gegeven aan die opdracht. Het college moet alsnog voldoen aan de opdracht van de rechtbank. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld en het college binnen zes weken dat besluit moet nemen.
Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant binnen zes weken na de uitspraak van de Afdeling gevolg moet geven aan de nog openstaande opdracht van de rechtbank Oost-Brabant in de uitspraak van 11 maart 2021 om een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Van Leeuwen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
373-898