Uitspraak
202201593/1/R1.
Datum uitspraak: 28 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, deels tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. Coöperatief recreatiepark "West-Friesland" te Opmeer U.A., gevestigd te Opmeer (hierna: West-Friesland),
5. [appellante sub 5A], gevestigd te [plaats], en [appellante sub 5B], gevestigd te Opmeer,
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats], en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Opmeer,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Veken 4" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], West-Friesland, [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] en [appellant sub 6] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 5A] en [appellante sub 5B], [appellant sub 6] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R.J. Grasmeijer, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, West-Friesland, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. B. Benard, rechtsbijstandverlener te Leusden, [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [gemachtigde C] en mr. B. Coelingh Bennink, advocaat te Alkmaar, en [gemachtigde D], [appellant sub 6] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 6] en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Smit en mr. E.C.W. van der Poel, beiden advocaat te Alkmaar, T.G.M. Bentvelsen, W. Brander en P. Weijel, zijn verschenen. Verder is op de zitting Projectontwikkelaar De Veken 4 CV, vertegenwoordigd door [gemachtigde E], [gemachtigde F] en mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan heeft een verbrede reikwijdte als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: het Besluit uitvoering Chw). Met het plan wordt de eerste fase van de ontwikkeling van bedrijventerrein De Veken 4 mogelijk gemaakt. Dit bedrijventerrein vormt de derde uitbreiding van het bedrijventerrein De Veken. Het plangebied ligt aan de N241, ten noordoosten van de kern Spanbroek in de gemeente Opmeer. Aan de noordwestzijde grenst het plangebied aan het recreatiepark West-Friesland.
2. [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 6] en anderen zijn eigenaren van recreatiewoningen op het recreatiepark. Deze appellanten en West-Friesland kunnen zich niet met het plan verenigen, omdat het beoogde bedrijventerrein het verblijfsklimaat van de recreanten en het recreatieve karakter van het park aantast.
[appellante sub 5B] is eigenaar van het perceel en het tankstation aan de [locatie] te Opmeer. [appellante sub 5A] is huurder en exploitant van dat tankstation. [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] keren zich met hun beroep tegen een in het plan mogelijk gemaakt nieuw tankstation op het bedrijventerrein.
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Omdat in dit geval sprake is van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kunnen verder op grond van artikel 7c, eerste lid, onder a en b, van het Besluit uitvoering Chw, in aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), in het bestemmingsplan ook regels worden gesteld die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. De Afdeling zal daarom ook beoordelen of - voor zover dat aan de orde is - de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat hij het plan in overeenstemming met de in artikel 7c, eerste lid, onder a en b, van het Besluit uitvoering Chw, vermelde criteria heeft vastgesteld.
Het beroep van [appellant sub 3]
5. De raad stelt dat het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk is, omdat zij te laat beroep heeft ingesteld.
5.1. Op grond van artikel 6:7 van Pro de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. Die termijn begint op grond van artikel 6:8, eerste lid, op de dag na die waarop het besluit bekendgemaakt is. Uit artikelen 6:9, eerste lid, en 6:15, derde lid, volgt dat een bij een onbevoegd orgaan ingediend bezwaar- of beroepschrift in beginsel tijdig is ingediend als het voor het einde van de termijn door dat orgaan is ontvangen.
5.2. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is bekendgemaakt op 23 februari 2022, zodat de termijn voor het indienen van een beroepschrift is begonnen op 24 februari 2022 en geëindigd op 6 april 2022.
[appellant sub 3] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Het college van burgemeester en wethouders van Opmeer heeft haar bezwaarschrift op 7 april 2022, de dag waarop zij het bij de gemeente heeft afgegeven, ontvangen en vervolgens als beroepschrift aan de Afdeling doorgezonden. [appellant sub 3] heeft haar als beroepschrift doorgezonden bezwaarschrift dus niet tijdig ingediend.
5.3. Op grond van artikel 6:11 van Pro de Awb blijft niet-ontvankelijkverklaring van een te laat ingediend beroepschrift achterwege als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
De Afdeling heeft [appellant sub 3] bij brief van 19 oktober 2022 gewezen op de overschrijding van de beroepstermijn. Daarbij is haar gevraagd te laten weten of zij vindt dat er een geldige reden voor die termijnoverschrijding is. [appellant sub 3] heeft daarop niet schriftelijk gereageerd en zij is ook niet naar de zitting gekomen. Dit betekent dat niet gebleken is dat het te laat indienen van het beroepschrift het gevolg is van een niet aan haar toe te rekenen omstandigheid.
Het beroep van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B]
6. Het bestemmingsplan maakt onder meer de vestiging van een tankstation op bedrijventerrein De Veken 4 mogelijk.
Vertrouwensbeginsel
7. [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] betogen dat de toenmalige burgemeester van Opmeer in 1996 een toezegging heeft gedaan en dat zij op basis van die toezegging erop hebben mogen vertrouwen dat in Opmeer geen nieuw tankstation wordt gebouwd. Zij hebben een verklaring van [persoon A] overgelegd. [persoon A] was destijds makelaar-taxateur en hij was aanwezig bij het overleg waarin de gestelde toezegging is gedaan.
7.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
7.2. In de overgelegde verklaring staat dat de toenmalige burgemeester heeft toegezegd dat er in de gemeente Opmeer geen nieuwe tankstations zouden worden gerealiseerd zonder [persoon B] hierover expliciet te informeren en dat, indien er behoefte aan een extra tankstation zou ontstaan, [persoon B] het eerste recht zou krijgen op ontwikkeling en/of exploitatie daarvan.
Uit deze verklaring volgt niet dat de toenmalige burgemeester heeft toegezegd dat geen nieuwe tankstations zullen worden toegelaten. Zoals de raad op de zitting heeft gesteld, is de ontwikkeling van een nieuw tankstation overigens ook al mogelijk gemaakt in het door de raad op 20 december 2012 vastgestelde bestemmingsplan "De Veken". Hoewel het plangebied van "De Veken" ook nabij het tankstation aan de Lindengracht ligt, zijn [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] daartegen destijds niet opgekomen. Op de zitting hebben zij gesteld dat zij toen ook niet de intentie hadden om een tweede tankstation te realiseren. Inmiddels is de realisering van een tankstation in dat plangebied volgens de raad feitelijk niet meer mogelijk, omdat het bedrijventerrein vol is. Voor zover [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] aanspraak willen maken op het in de verklaring bedoelde voorkeursrecht, merkt de Afdeling op dat een dergelijk recht niet in een bestemmingsplan kan worden geregeld.
7.3. Het betoog slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking
8. [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Volgens hen is er geen behoefte aan een extra tankstation in de regio. Zij wijzen op het rapport "Quick Scan Distributief Planologisch Onderzoek Tanklocatie Opmeer" van Bureau Star Line van 4 april 2022 en de reactie van Bureau Star Line van 14 november 2022 op de door de raad ingebrachte Second Opinion van PostmenBalm van 28 juli 2022. Uit die rapportages volgt dat er in de huidige situatie in Opmeer al een aanbodoverschot aan motorbrandstoffen is en dat de vraag naar fossiele brandstoffen in de toekomst verder zal afnemen. Uitbreiding van het aanbod door nog een tankstation toe te laten, leidt er volgens [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] toe dat andere tankstations in Opmeer de deuren zullen moeten sluiten, met relevante leegstand tot gevolg.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 8:69a van de Awb aan inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat, omdat [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de ontwikkeling tot relevante leegstand zal kunnen leiden. Hij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1086.
8.2. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel als die rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in beroep komt.
8.3. In de door de raad genoemde uitspraak van 13 april 2022 is de Afdeling ingegaan op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste bij een beroep van een concurrent op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (de ladder voor duurzame verstedelijking). De Afdeling heeft daarin met verwijzing naar de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overwogen dat de materiële norm van de ladder voor duurzame verstedelijking pas strekt tot bescherming van de belangen van een concurrent wanneer deze aannemelijk maakt dat de mogelijk gemaakte ontwikkeling tot relevante leegstand zal kunnen leiden.
Met de overgelegde rapportages van Bureau Star Line hebben [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] niet aannemelijk gemaakt dat realisering van een tankstation op het bedrijventerrein tot relevante leegstand zal kunnen leiden in de omgeving van het tankstation van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B]. De andere tankstations in Opmeer liggen niet in de directe omgeving van het tankstation van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B]. Zou een nieuw tankstation op het bedrijventerrein leiden tot sluiting van een of meer van die tankstations, dan leidt dat niet tot een voor [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] relevante leegstand.
De passages in de rapportages die aangeven dat een nieuw tankstation kan leiden tot een verminderde vraag naar motorbrandstoffen bij hun tankstation en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten, en eventueel tot een sluiting van het tankstation van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B], maken naar het oordeel van de Afdeling ook niet dat aannemelijk is gemaakt dat relevante leegstand ontstaat. Voor zover in de rapportages is gewezen op de energietransitie, waardoor de vraag naar fossiele motorbrandstoffen in de toekomst verder zal verminderen, overweegt de Afdeling dat [appellante sub 5A] haar bedrijfsvoering daarop kan aanpassen door bijvoorbeeld alternatieve brandstoffen, zoals elektrisch laden, aan te bieden. Het enkele feit dat de komst van een nieuw tankstation samen met de energietransitie gevolgen kan hebben voor de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 5A] betekent niet dat zich relevante leegstand zal voordoen.
8.4. Hieruit volgt dat de betrokken norm kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B]. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit vanwege de beroepsgrond over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De Afdeling laat daarom een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond achterwege.
De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], West-Friesland en [appellant sub 6] en anderen
Reactie op zienswijze
9. West-Friesland voert aan dat de raad haar zienswijze over de afstand tussen het recreatiepark en het beoogde bedrijventerrein verkeerd heeft geïnterpreteerd. Het gaat haar om het zoveel mogelijk intact laten van het recreatieve karakter van het park. Ook haar zienswijze over de afstand tot het beoogde voetpad is verkeerd opgevat. Op de zitting heeft zij toegelicht dat de Reactienota Zienswijzen (hierna: de reactienota) ten onrechte niet op de in de zienswijze bedoelde punten ingaat.
9.1. In de reactienota is wel ingegaan op de zienswijze van West-Friesland over de ontwikkeling van een bedrijventerrein op korte afstand van het park en de gevolgen daarvan voor het recreatieve karakter van het park. Haar bezwaar is in zoverre niet verkeerd geïnterpreteerd.
Uit de reactienota blijkt dat de raad de zienswijze van West-Friesland over een privacy-strook niet heeft gerelateerd aan het beoogde voetpad, maar aan de bedrijfskavels. Gezien de formulering van de zienswijze is dat niet juist, maar is de vergissing niet onbegrijpelijk. Bovendien is in de reactienota naar aanleiding van de zienswijze van [appellant sub 1] wel ingegaan op het aspect van privacy. Daaruit blijkt dat de raad zich op het standpunt stelt dat er voldoende ruimte blijft tussen het pad en de naastgelegen recreatiepercelen.
9.2. Omdat de zienswijzen van West-Friesland inhoudelijk zijn besproken, slaagt het betoog niet.
Locatie van het bedrijventerrein
10. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 6] en anderen betogen dat de raad bij het kiezen van de locatie van het bedrijventerrein onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen. Door het plan wordt het recreatiepark ingesloten door bedrijventerreinen. Dit tast het recreatiegenot op het recreatiepark zo aan, dat dit volgens hen niet opweegt tegen het belang om het bedrijventerrein op deze locatie aan te leggen. Vooral niet omdat er volgens hen alternatieve locaties zijn en niet blijkt waarom niet voor een andere locatie is gekozen.
West-Friesland betoogt met verwijzing naar haar zienswijze dat het recreatieve karakter van het park, dat klem komt te liggen tussen twee bedrijventerreinen, op onaanvaardbare wijze wordt aangetast als het beoogde bedrijventerrein op ongeveer 45 m van de grens van het park wordt aangelegd. Als hier al een bedrijventerrein moet komen, moet de corridor tussen de grens van het recreatiepark en de groenstrook voor het beoogde bedrijventerrein volgens haar minimaal 125 m breed zijn. De groenstrook zelf moet ook veel breder zijn om het bedrijventerrein zoveel mogelijk, vanaf het park gezien, aan het zicht te onttrekken. Dat het bedrijventerrein daardoor compacter moet worden ontwikkeld en mogelijk minder bedrijven op het terrein gevestigd kunnen worden, is een gevolg van de al jarenlange aanwezigheid van het recreatiepark. Volgens haar blijkt niet dat de raad het algemene belang van een recreatiepark op deze locatie bij zijn afweging heeft betrokken.
10.1. Het recreatiepark grenst aan de noordwestkant gedeeltelijk aan de Opmeerderweg en gedeeltelijk aan enkele kleine agrarische percelen met woningen aan de Opmeerderweg. Aan de overzijde van de Opmeerderweg, ter hoogte van het recreatiepark en genoemde percelen, ligt het bedrijventerrein De Veken 1,2 en 3. Bedrijventerrein De Veken 4 is voorzien aan de noordoost- en zuidoostkant van het recreatiepark.
In het bestemmingsplan is aan een deel van de gronden de bestemming "Bedrijf" toegekend om de eerste fase van de ontwikkeling van bedrijventerrein De Veken 4 mogelijk te maken. Het oostelijke plandeel heeft de bestemming "Agrarisch" behouden, maar het college van burgemeester en wethouders kan die bestemming op grond van artikel 3.5.1 van de planregels wijzigen in de bestemming "Bedrijf". Daarmee wordt de tweede fase op termijn mogelijk gemaakt.
10.2. De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan invulling geeft aan een goede ruimtelijke ordening. Op de zitting heeft hij toegelicht dat de effecten in kaart zijn gebracht in het rapport Bedrijven en milieuzonering en dat de recreatieobjecten daarin zijn onderzocht op de onderdelen geur en gevaar. Verder is een zone vrijgehouden in verband met de milieucontour rondom het bedrijventerrein De Veken 4. In die zone zal waterberging plaatsvinden en de zone zal verder dienen als afscheiding tussen het bedrijventerrein en het recreatiepark. Het wordt een aantrekkelijke zone voor recreatief gebruik. Ook functioneel wordt aandacht besteed aan behoud en versterking van het recreatiepark. Ingezet wordt op versterking van de groen- en waterstructuur. Zowel bij de indeling in functies als bij de inrichting van het bedrijventerrein is volgens de raad juist rekening gehouden met het recreatiepark. Hij wijst in dat verband op het landschappelijk inpassingsplan dat als bijlage 13 bij de plantoelichting is gevoegd.
10.3. De Afdeling overweegt dat de directe omgeving mede bepalend is voor de recreatieve waarde van een recreatiepark. Die waarde kan in het geding zijn wanneer er naast het park een bedrijventerrein komt. De keuze van de raad om in het plangebied een bedrijventerrein mogelijk te maken, vraagt op dit punt om een goede ruimtelijke onderbouwing.
In de huidige situatie is het plangebied agrarisch gebied. Ontwikkeling van het bedrijventerrein De Veken 4 betekent voor het recreatiepark dat het niet meer grenst aan een landelijke omgeving en dat het nagenoeg geheel omsloten wordt door bedrijventerreinen. Uit de plantoelichting blijkt niet dat de raad dit gevolg van het plan bij zijn afweging heeft betrokken. Ook in de ‘Structuurvisie Opmeer 2025’ uit 2012, die voorziet in een bedrijventerrein op deze locatie, is geen aandacht besteed aan de ruimtelijke gevolgen van het insluiten van het recreatiepark. Daarin is wel vermeld dat het beleid van de gemeente gericht is op beheer en het in kwalitatieve zin verbeteren van het recreatiepark. Een vergelijkbare ambitie staat in paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting. Daaruit kan worden opgemaakt dat de raad de recreatieve waarde van het park op zichzelf wil behouden en versterken. De raad maakt echter niet duidelijk hoe die ambitie zich verhoudt tot zijn keuze om naast het park een bedrijventerrein mogelijk te maken. In de reactienota staat wel dat het recreatieve karakter van het park niet wordt geschaad door de ligging van het beoogde bedrijventerrein, maar dat standpunt is niet gemotiveerd. Op de zitting heeft de raad bovendien erkend dat recreëren op het park minder aantrekkelijk is als dat is omgeven door bedrijventerreinen.
Met het vrijhouden van een zone van ongeveer 50 m aan de zijde van het recreatiepark in verband met mogelijke milieugevolgen en het creëren van een aantrekkelijke afscheiding tussen de twee gescheiden functies, beoogt de raad tegemoet te komen aan de belangen van het recreatiepark en de eigenaren van recreatiewoningen op het park. Die voorzieningen nemen echter niet weg dat het recreatiepark nagenoeg geheel omsloten zal worden door bedrijventerreinen. In het licht daarvan heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom de gevolgen van het plan evenredig zijn voor het recreatiepark en de eigenaren van recreatiewoningen.
Uit de plantoelichting en de reactienota blijkt verder niet welke alternatieve locaties de raad precies heeft onderzocht en op welke ruimtelijke bezwaren de aanleg van een bedrijventerrein op die locaties precies stuit. Op de zitting heeft de raad hierover ook onvoldoende duidelijkheid kunnen geven. Daarmee is ook onvoldoende gemotiveerd waarom de raad bij afweging van de betrokken belangen niet voor de aanleg van het bedrijventerrein op een alternatieve locatie heeft gekozen.
Het besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering.
10.4. De betogen slagen.
11. Gelet op wat hierboven is overwogen, ziet de Afdeling op dit moment geen aanleiding om in te gaan op de betogen over verminderd uitzicht, bouwhoogte, overlast, landschappelijk karakter en aantasting van privacy.
Afwijkingsbevoegdheid
12. [appellant sub 6] en anderen betogen dat in artikel 4 en Pro volgende van de planregels is geregeld dat in beginsel uitsluitend bedrijven in categorie 3.1 toegestaan zijn, maar dat de komst van zware industrie niet wordt uitgesloten. Zij vrezen dat, net als op het bedrijventerrein De Veken 3, zware industrie wordt toegelaten waarvan zij op het recreatiepark veel geluidhinder zullen ondervinden.
12.1. Artikel 4.1 van de planregels bepaalt:
"De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven en bedrijfsactiviteiten, voor zover deze bedrijven en bedrijfsactiviteiten voorkomen in de categorieën 1 tot en met 3.1 van de van deze regels deel uitmakende Lijst van Bedrijfsactiviteiten, met dien verstande dat BEVI-inrichtingen zijn uitgesloten;
[…]."
Artikel 4.6.1 bepaalt:
"Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.1 ten behoeve van:
[…]
c. de uitoefening van bedrijfsactiviteiten, die zijn opgenomen in een hogere categorie dan de bedrijfsactiviteiten als bedoeld onder 4.1 sub a tot maximaal categorie 4.1, indien middels onderzoek is aangetoond dat de milieubelasting zodanig is dat geen onevenredige milieuhinder voor in de omgeving aanwezige functies optreedt;
[…]."
12.2. In de planregels is niet bepaald wat moet worden verstaan onder onevenredige milieuhinder voor in de omgeving aanwezige functies, als bedoeld in artikel 4.6.1, onder c. Recreatiewoningen zijn geen geluidgevoelige objecten in de zin van de Wet milieubeheer en de Wet geluidhinder. Niet duidelijk is of "milieuhinder" in artikel 4.6.1, onder c, geluidhinder bij de recreatiewoningen omvat.
Uit artikel 4.6.1, onder c, van de planregels blijkt verder niet wat moet worden verstaan onder "opgenomen in een hogere categorie". In de in artikel 4.1, onder a, bedoelde Lijst van Bedrijfsactiviteiten staan activiteiten tot categorie 3.2 en die lijst kan met toepassing van artikel 4.7.1 van de planregels worden gewijzigd. Dit lijkt erop te duiden dat de afwijkingsmogelijkheid beperkt is tot activiteiten die in de, al dan niet gewijzigde, Lijst van Bedrijfsactiviteiten staan. Op de zitting heeft de raad echter gesteld dat de bepaling waarschijnlijk niet zo moet worden uitgelegd. Daarmee is de reikwijdte van de gegeven bevoegdheid om af te wijken niet duidelijk.
Hieruit volgt dat artikel 4.6.1, aanhef en onder c, van de planregels onvoldoende zekerheid biedt over de mogelijkheid om met een omgevingsvergunning van artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels af te wijken. Het besluit is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
12.3. Het betoog slaagt.
Beschermde diersoorten
13. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat onvoldoende onderzocht is of de rugstreeppad in het plangebied voorkomt en dat de raad zich er daarom niet van heeft verzekerd dat de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) niet aan uitvoering van het plan in de weg staat. [appellant sub 6] en anderen betogen dat het niet alleen om de rugstreeppad gaat, maar dat ook grutto’s, kieviten en andere weidevogels uit het gebied zullen worden verdreven.
13.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
13.2. In de notitie "Quickscan flora en fauna ‘De Veken’ te Opmeer" van BRO, die als bijlage 4 bij de plantoelichting is gevoegd, staat over de rugstreeppad dat deze volgens de verspreidingsgegevens in de omgeving van het plangebied bekend is. De aanwezigheid van deze soort binnen het plangebied is volgens de notitie echter redelijkerwijs uitgesloten, omdat het plangebied geen geschikt oppervlaktewater bevat. Over vogels, waaronder weidevogels, vermeldt de notitie dat het plan geen afname van essentieel broedhabitat van een vogelsoort zal veroorzaken en dat inbreuk op de gunstige staat van instandhouding van lokale populaties uitgesloten is.
Met wat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 6] en anderen aanvoeren, hebben zij geen twijfel gezaaid over de juistheid van deze conclusies in de notitie van BRO. De raad heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
13.3. De betogen slagen niet.
Onduidelijke planregel
14. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat artikel 4.7.1 van de planregels onduidelijk is, omdat daarin wordt verwezen naar "artikel 4.6 lid 1 sub a" van de Wro, terwijl de Wro die bepaling niet kent.
14.1. Artikel 4.7.1 van de planregels gaat over de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om planregels te wijzigen. De raad stelt dat "artikel 4.6 lid 1 onder a" in dat artikel een verschrijving is. Bedoeld is te verwijzen naar artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro. De raad heeft de Afdeling verzocht het voorschrift aan te passen.
Het besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid.
14.2. De betogen slagen.
Conclusie
15. Het beroep van [appellant sub 3] is niet-ontvankelijk.
16. Het beroep van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] is ongegrond.
17. Dit betekent dat deze uitspraak voor [appellant sub 3] en [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] een einduitspraak is.
18. De raad hoeft geen proceskosten van [appellant sub 3] en [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] te vergoeden.
19. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], West-Friesland en [appellant sub 6] en anderen hebben gebreken in het bestreden besluit aan het licht gebracht.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om deze gebreken binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. De raad kan dat doen door:
a. met inachtneming van wat is overwogen onder 10.3 te motiveren waarom de gevolgen van het plan evenredig zijn voor het recreatiepark en de eigenaren van recreatiewoningen op het park en waarom de raad bij afweging van de betrokken belangen niet voor de aanleg van het bedrijventerrein op een alternatieve locatie heeft gekozen, dan wel een ander besluit te nemen;
b. met inachtneming van wat onder 12.2 is overwogen de planregels zo aan te passen dat duidelijk is wat onder "onevenredige milieuhinder" in artikel 4.6.1, onder c, moet worden verstaan en dat duidelijk is wat de reikwijdte van de in artikel 4.6.1, aanhef en onder c, gegeven bevoegdheid is;
c. met inachtneming van wat onder 14.1 is overwogen artikel 4.7.1 van de planregels te wijzigen door "artikel 4.6 lid 1 sub a" te vervangen door een verwijzing naar artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro.
De raad moet de Afdeling en [appellant sub 1], [appellant sub 2], West-Friesland en [appellant sub 6] en anderen de uitkomst meedelen en het gewijzigde of nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. De raad hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw toe te passen als hij geheel of grotendeels vasthoudt aan dezelfde plaats en omvang van het bedrijventerrein.
20. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het griffierecht van [appellant sub 1], [appellant sub 2], West-Friesland en [appellant sub 6] en anderen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Einduitspraak:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 5A] en [appellante sub 5B] ongegrond.
Tussenuitspraak:
draagt de raad van de gemeente Opmeer op om:
- binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat onder 19 is overwogen, de gebreken in het besluit van 17 februari 2022 te herstellen, en
- de Afdeling, [appellant sub 1], [appellant sub 2], Coöperatief recreatiepark "West-Friesland" te Opmeer U.A. en [appellant sub 6] en anderen de uitkomst mee te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Visser
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
148
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…].
Artikel 6:7
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8
1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
[…].
Artikel 6:9
1. Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
[…].
Artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Artikel 6:13
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, […].
Artikel 6:15
[…]
3. Het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan is bepalend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, behoudens in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.1
1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. […].
Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet
Artikel 7c
1. In aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen in het bestemmingsplan ook regels worden gesteld, die strekken ten behoeve van het:
a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.
[…]
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 3.1.6
[…]
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. |
[…].