Uitspraak
202102880/1/R4.
Datum uitspraak: 23 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 19 maart 2021 in zaak nr. 20/2575, 20/2579 en 20/2593 in het geding tussen:
1. [partij sub 1] en anderen,
2. [partij sub 2] en andere, en
3. het college van burgemeester en wethouders van Bernheze (hierna: het gemeentebestuur)
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 7 augustus 2020 heeft het college een aantal voorschriften, die zijn verbonden aan de omgevingsvergunningen voor milieu voor het mestverwerkingsbedrijf van [appellante] aan de [locatie] in Nistelrode, gewijzigd.
Bij uitspraak van 19 maart 2021 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen van [partij sub 1] en anderen, [partij sub 2] en andere en het gemeentebestuur gegrond verklaard en het besluit van 7 augustus 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij sub 1] en anderen en [partij sub 2] en andere hebben nadere stukken ingediend. Ook [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 november 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en door drs. A. Snik, en het college, vertegenwoordigd door R.M. de Groot, M. de Laat, T.J.H. Verstappen en J.C. Jacobs, zijn verschenen. Verder zijn [partij sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. H. Nijman, advocaat te Eindhoven, en [partij sub 2] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, op de zitting als partij gehoord. Via een videoverbinding heeft ook ing. R. Derks (namens [appellante]) aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] exploiteert een mestverwerkingsbedrijf op het perceel [locatie] in Nistelrode (hierna: het perceel).
2. Bij besluit van 17 september 2013 heeft het gemeentebestuur aan de vorige eigenaar van het bedrijf een omgevingsvergunning milieu verleend voor een mestverwerkingsinstallatie met co-vergisting op het perceel. Voor die vergunningverlening heeft het college op 20 augustus 2013 een verklaring van geen bedenkingen verleend.
In het besluit tot vergunningverlening is bepaald dat de aanvraag van 19 december 2011 en de daarbij behorende bijlagen 1 tot en met 10, alsmede de tekening van 16 juni 2011, deel uitmaken van het besluit.
In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.1 is bepaald dat de voorschriften behorend bij de verklaring van geen bedenkingen van toepassing zijn op de gehele inrichting.
Op grond van voorschrift 2.3.1 van de verklaring van geen bedenkingen mogen in de inrichting maximaal de in de tabel bij het voorschrift genoemde hoeveelheden van de daarin vermelde stoffen per kalenderjaar worden geaccepteerd. Daarbij is bepaald dat de diverse co-substraten dienen te zijn opgenomen op de positieve lijst van co-vergisting, zoals opgenomen in bijlage Aa, behorende bij artikel 4 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
In de tabel bij het voorschrift is voor dierlijke mest een maximale doorzet van 36.000 ton per jaar vastgelegd. Voor co-substraten is in de tabel een maximale doorzet van 36.000 ton per jaar vastgelegd.
Op grond van voorschrift 10.1.1 van de verklaring van geen bedenkingen mag de door de inrichting veroorzaakte geurbelasting de in bijlage 2 (bij de verklaring van geen bedenkingen) opgenomen contour van 1 OUE/m3 als 98 percentiel en de in bijlage 3 (bij de verklaring van geen bedenkingen) opgenomen contour van 20 OUE/m3 als 99,99 percentiel niet overschrijden.
3. Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het gemeentebestuur aan de vorige eigenaar van het bedrijf een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor de mestverwerkingsinstallatie op het perceel (hierna: de veranderingsvergunning uit 2014). Ook voor die vergunningverlening heeft het college een verklaring van geen bedenkingen verleend.
In het aan de veranderingsvergunning uit 2014 verbonden voorschrift 1.1.1 is bepaald dat de voorschriften behorend bij de verklaring van geen bedenkingen van toepassing zijn op de gehele inrichting.
Op grond van voorschrift 1.1.1 van de verklaring van geen bedenkingen mogen in de inrichting maximaal de in de tabel bij het voorschrift genoemde hoeveelheden van de daarin vermelde stoffen per kalenderjaar worden ingenomen en verwerkt. Daarbij is bepaald dat de diverse co-substraten dienen te zijn opgenomen in de lijst van de NTA 8003.
In de tabel bij het voorschrift is voor dierlijke mest een maximale doorzet van 36.500 ton per jaar vastgelegd. Voor co-substraten is in de tabel een maximale doorzet van 35.500 ton per jaar vastgelegd.
Verder heeft de veranderingsvergunning uit 2014 geen wijziging gebracht in de voorschriften voor de mestverwerkingsinstallatie.
Het geschil
4. Op 2 november 2019 heeft [appellante] het college gevraagd om voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014 te wijzigen wat betreft de grondstoffen die per kalenderjaar mogen worden ingenomen en verwerkt op het perceel. Daarbij heeft zij het college gevraagd om toepassing te geven aan artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
5. Bij het besluit van 7 augustus 2020 heeft het college een aantal voorschriften, die zijn verbonden aan de omgevingsvergunning voor milieu uit 2013 en de veranderingsvergunning uit 2014, gewijzigd.
6. Tegen dit besluit hebben [partij sub 1] en anderen (omwonenden), [partij sub 2] en andere (omwonenden) en het gemeentebestuur beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het juridische kader
7. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
8. Voor de beoordeling van het geschil zijn onder meer het eerste lid, aanhef en onder b, en het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 2.31 van de Wabo van belang. Ook artikel 2.31a van de Wabo is van belang.
Bij deze bepalingen gaat het om een wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning milieu. Bij zo'n wijziging zijn twee situaties te onderscheiden.
In de eerste plaats kan er voor het bevoegd gezag een verplichting gelden om vergunningvoorschriften te wijzigen, op basis van het actualiseringsonderzoek als bedoeld in artikel 2.30 van de Wabo. Die verplichting voor het bevoegd gezag is neergelegd in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Bij zo'n verplichte wijziging van de voorschriften is ook artikel 2.31a van de Wabo van toepassing.
Uit die bepaling volgt dat het bevoegd gezag bij de wijziging van de voorschriften, voor zover nodig, bepaalt dat andere technieken worden toegepast dan de technieken die in de aanvraag zijn omschreven.
In de tweede plaats is er een bevoegdheid voor het bevoegd gezag om (ambtshalve of op verzoek) vergunningvoorschriften te wijzigen. Die bevoegdheid is neergelegd in artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
De aangevallen uitspraak
9. De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op 20 januari 2021 heeft de STAB een verslag uitgebracht (hierna: het deskundigenverslag).
De rechtbank heeft de beroepen van omwonenden en het gemeentebestuur gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank in de eerste plaats een duiding gegeven van het besluit van 7 augustus 2020. Bij dat besluit zijn verschillende vergunningvoorschriften gewijzigd. Volgens de rechtbank zijn die wijzigingen uitdrukkelijk aan elkaar gerelateerd en gaat het bij alle wijzigingen om de toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
De rechtbank heeft overwogen dat bij de toepassing van die bepaling moet worden voldaan aan twee voorwaarden. De eerste voorwaarde is dat de grondslag van de aanvraag van de onderliggende vergunning niet mag worden verlaten. De tweede voorwaarde is dat de wijziging van de vergunningvoorschriften in het belang van de bescherming van het milieu is.
De rechtbank heeft geoordeeld dat in dit geval niet is voldaan aan de twee genoemde voorwaarden. Volgens de rechtbank wordt de grondslag van de aanvraag van de onderliggende vergunningen uit 2013 en 2014 verlaten met de gewijzigde voorschriften. Daarnaast is de wijziging van de voorschriften volgens de rechtbank niet in het belang van de bescherming van het milieu, omdat de gewijzigde voorschriften een forse toename van de geurbelasting op de omgeving mogelijk maken.
De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat het besluit van 7 augustus 2020 in strijd is met artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd.
10. Hiertegen heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Beoordeling van het hoger beroep
De duiding van het besluit van 7 augustus 2020
11. [appellante] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college in dit geval toepassing heeft gegeven aan artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. [appellante] stelt dat het college de vergunningvoorschriften - in elk geval voor een deel - heeft gewijzigd met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo en dat het college daarbij ook artikel 2.31a van de Wabo heeft toegepast. Daarbij wijst zij op de wijziging van enkele voorschriften in verband met het gewijzigde provinciale geurbeleid. Hieruit leidt [appellante] af dat het college bij het wijzigen van de voorschriften de grondslag van de aanvraag van de onderliggende vergunningen mocht verlaten.
11.1. De Afdeling stelt vast dat [appellante] zelf aan het college heeft gevraagd om toepassing te geven aan artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, in haar aanvraag van 2 november 2019. Zij heeft het college daarbij gevraagd om te bepalen dat:
- jaarlijks maximaal 72.000 ton dierlijke mest en co-producten mogen worden ingenomen en verwerkt, met de begrenzing van maximaal 35.500 ton co-producten per jaar;
- als co-producten stoffen mogen worden gebruikt die zijn opgenomen in bijlage Aa, onderdeel IV, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
Uit de aanvraag blijkt dat [appellante] zich alleen richt op de vergisting van mest en dat zij de maximale innamecapaciteit voor dierlijke mest op het perceel wil ophogen van 36.500 ton naar 72.000 ton per jaar. Omdat zij het digestaat (dat is het product dat overblijft na de vergisting) wil kunnen afzetten als meststof, vraagt zij ook om de verwijzing naar de lijst van de NTA 8003 te schrappen. Bij het gebruik van co-producten van de lijst van de NTA 8003 is het niet mogelijk om het digestaat af te zetten als meststof, aldus de aanvraag.
[appellante] stelt dat de gevraagde wijziging geen extra geurhinder zal veroorzaken. Daarbij verwijst zij naar een geuronderzoek van Buro Blauw van 16 maart 2020, waarmee zij haar aanvraag later nog heeft aangevuld.
11.2. Het college heeft in het besluit van 7 augustus 2020 beslist op de aanvraag. Daarbij zijn drie verschillende categorieën van wijzigingen te onderscheiden.
In de eerste plaats heeft het college voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014 vervangen door de volgende nieuwe voorschriften:
"1.1.1. Binnen de inrichting mag maximaal 72.000 ton dierlijke drijfmest en co-producten per jaar worden be- en verwerkt.
1.1.2. In de inrichting mogen slechts dierlijke meststoffen ten behoeve van de mestbe- en verwerkingsinstallatie worden toegelaten welke niet zijn vermengd met andere stoffen.
1.1.3. In de inrichting mogen uitsluitend co-producten ten behoeve van vergisting worden toegelaten die opgenomen zijn in bijlage Aa onderdeel IV van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
1.1.4. Binnen de inrichting mag maximaal 35.500 ton co-producten per jaar worden aangevoerd, be- en verwerkt."
In de tweede plaats heeft het college de geurvoorschriften die waren opgenomen in hoofdstuk 10 van de vergunning uit 2013 vervangen door de nieuwe voorschriften 2.1.1 tot en met 3.6.3. Dit zijn voorschriften over klachtenafhandeling en geur. De geurvoorschriften zijn volgens het college geactualiseerd naar aanleiding van het nieuwe provinciale geurbeleid en het bij de aanvraag gevoegde geurrapport.
In de derde plaats heeft het college de nieuwe voorschriften 4.1.1 tot en met 4.4.5 aan de vergunning uit 2013 verbonden. Dit zijn voorschriften met het oog op de volksgezondheid. Deze voorschriften zijn toegevoegd naar aanleiding van het nieuwe provinciaal beleid in het kader van gezondheid dat voor mestverwerkingsinstallaties is vastgesteld, zo heeft het college in zijn besluit vermeld.
11.3. Het college stelt dat het in zijn besluit van 7 augustus 2020 toepassing heeft gegeven aan artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Met de rechtbank volgt de Afdeling deze uitleg van het besluit - in elk geval bij de wijziging van voorschrift 1.1.1 en bij het stellen van de nieuwe geurvoorschriften. Voor dit oordeel is het volgende van belang.
Bij de wijziging van voorschrift 1.1.1 gaat het om een verandering van de grondstoffen die [appellante] op haar perceel mag innemen en verwerken. [appellante] heeft het college gevraagd om die wijziging, met het oog op de door haar gewenste bedrijfsvoering. Het gaat hier dus niet om een wijziging waartoe het college verplicht was op basis van het actualiseringsonderzoek als bedoeld in artikel 2.30 van de Wabo.
Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, zijn de nieuwe geurvoorschriften nadrukkelijk gerelateerd aan de gevraagde wijziging van voorschrift 1.1.1. Dit blijkt onder meer uit het feit dat het college bij het stellen van die geurvoorschriften heeft verwezen naar het geurrapport dat [appellante] bij haar aanvraag heeft gevoegd. Dat het college van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om de geurvoorschriften aan te passen aan het inmiddels geldende provinciale geurbeleid (de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant 2018, die sinds 26 april 2018 geldt), betekent op zichzelf niet dat het pakket nieuwe geurvoorschriften een wijziging is waartoe het college ambtshalve verplicht was op basis van het actualiseringsonderzoek als bedoeld in artikel 2.30 van de Wabo.
Het betoog van [appellante] dat het college voor de hierboven omschreven wijzigingen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en aan artikel 2.31a van de Wabo slaagt daarom niet.
Wordt de grondslag van de aanvraag verlaten?
12. [appellante] is het eens met het oordeel van de rechtbank dat de grondslag van de aanvraag niet mag worden verlaten bij de toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Zij bestrijdt echter het oordeel van de rechtbank dat het college met het nemen van het besluit van 7 augustus 2020 de grondslag van de aanvraag van de vergunningen uit 2013 en 2014 heeft verlaten.
Primair voert zij aan dat de veranderingsvergunning uit 2014 de mogelijkheid biedt om 36.500 ton dierlijke mest en 35.500 ton co-substraten, zoals opgenomen in de lijst van de NTA 8003, in te nemen en te verwerken op het perceel. In de vergunningvoorschriften is niet nader bepaald om welk soort co-substraten het precies gaat. In de lijst van de NTA 8003 is een groot aantal stoffen opgenomen, waaronder verschillende soorten mest (zoals pluimveemest, rundermest en varkensmest). [appellante] leidt hieruit af dat het al op grond van de veranderingsvergunning uit 2014 is toegestaan om jaarlijks in totaal 72.000 ton dierlijke mest in te nemen en te verwerken.
Voor het geval dat het primaire betoog niet slaagt, voert [appellante] subsidiair aan dat de vergunningen uit 2013 en 2014 weliswaar een proces van co-vergisting toestaan (waarbij co-substraten worden toegevoegd aan de dierlijke mest), maar dat de vergunningen er niet aan in de weg staan dat jaarlijks 36.500 ton dierlijke mest wordt ingenomen en verwerkt bij wijze van monovergisting (zonder dat daaraan co-substraten worden toegevoegd). Met de nieuwe voorschriften wordt alleen de maximale doorzet van dierlijke mest opgehoogd van 36.500 ton naar 72.000 ton per jaar. Ook wordt een beperking aangebracht omdat, bij het nog steeds toegestane gebruik van co-substraten, alleen stoffen mogen worden gebruikt die zijn opgenomen in bijlage Aa, onderdeel IV, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Als zodanig leidt dat niet tot een verandering van de installatie of tot een verandering van de werking van de inrichting, zo voert [appellante] aan. Zij stelt daarom dat het college met het nemen van het besluit van 7 augustus 2020 niet de grondslag van de aanvraag van de vergunningen uit 2013 en 2014 heeft verlaten.
12.1. Voor de beoordeling van het primaire betoog is van belang dat in voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014 een uitdrukkelijk onderscheid is gemaakt tussen dierlijke mest en de daaraan toe te voegen co-substraten. Daarbij zijn van de beide soorten stoffen maximale hoeveelheden vastgelegd. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van vandaag over de aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom (ECLI:NL:RVS:2022:800), kan [appellante] niet worden gevolgd in de uitleg die zij aan het voorschrift geeft, waarbij de toe te voegen co-substraten volgens haar ook weer mogen bestaan uit dierlijke mest. Die uitleg verdraagt zich niet met de duidelijke tekst van het voorschrift. Bovendien past die uitleg van het voorschrift niet binnen de systematiek van de vergunning zoals die is verleend voor de mestverwerkingsinstallatie op het perceel. Dit is gemotiveerd in de hiervoor genoemde uitspraak van vandaag. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat op het perceel een mestverwerkingsinstallatie met co-vergisting is toegestaan, waarin jaarlijks maximaal 36.500 ton dierlijke mest mag worden verwerkt en waarbij aan de dierlijke mest jaarlijks maximaal 35.500 ton co-substraten (niet zijnde dierlijke mest) mogen worden toegevoegd. Het primaire betoog van [appellante] slaagt daarom niet.
12.2. Bij de beoordeling van het subsidiaire betoog kan in het midden blijven of [appellante] in strijd zou handelen met de vergunningen uit 2013 en 2014 als zij in de co-vergistingsinstallatie op het perceel maximaal 36.500 ton dierlijke mest per jaar zou verwerken bij wijze van monovergisting. De aanvraag van 2 november 2019 en het besluit van 7 augustus 2020 hebben immers geen betrekking op die activiteit, maar voorzien erin dat [appellante] jaarlijks 72.000 ton dierlijke mest op het perceel mag innemen en verwerken bij wijze van monovergisting.
Verder kan in deze procedure in het midden blijven of [appellante] in strijd handelt met de vergunningen uit 2013 en 2014 omdat de feitelijke staat van de inrichting zou afwijken van de vergunde situatie, zoals de omwonenden naar voren hebben gebracht. Dat is een kwestie van handhaving die in deze zaak niet aan de orde is.
Bij de beantwoording van de vraag of het college de grondslag van de aanvraag van de vergunningen uit 2013 en 2014 heeft verlaten, heeft de rechtbank terecht een vergelijking gemaakt tussen enerzijds de inrichting zoals deze is vergund voor het vergisten van maximaal 36.500 ton dierlijke mest en maximaal 35.500 ton co-substraten per jaar en anderzijds de inrichting zoals deze is aangevraagd en bij het besluit van 7 augustus 2020 is vergund voor uitsluitend het vergisten van maximaal 72.000 ton dierlijke mest per jaar.
12.3. Zoals blijkt uit overweging 2, is de omgevingsvergunning voor milieu van 17 september 2013 verleend conform de aanvraag van 19 december 2011 van de rechtsvoorganger van [appellante]. De bij die aanvraag behorende bijlagen 1 tot en met 10, alsmede de tekening van 16 juni 2011, maken deel uit van de vergunning.
Uit de desbetreffende aanvraag blijkt dat destijds vergunning is gevraagd voor een vergistingsinstallatie met een capaciteit van 72.000 ton in te nemen biomassa per jaar, waarbij het materiaal wordt vergist met het doel om biogas te produceren. Om die reden is voorzien in het gebruik van mest en co-producten, die worden vermengd en gezamenlijk worden vergist.
Zoals de STAB in het deskundigenverslag heeft beschreven, is het de bedoeling om het geproduceerde biogas te gebruiken in een van de twee vergunde warmtekrachtkoppelingsinstallaties (WKK) dan wel om dit biogas op te werken tot groen gas voor levering aan het aardgasnet. Het digestaat dat overblijft na de vergisting wordt gesplitst in een dunne en een dikke fractie. De dunne fractie digestaat wordt gescheiden in concentraat en schoon water. De dikke fractie wordt gedroogd en tot korrels geperst.
In het geluidrapport (bijlage 2 bij de aanvraag, rapport van 15 november 2011 van Geurts Technisch Adviseurs) en in de massabalans (bijlage 10 bij de aanvraag) is uitgegaan van een jaarlijkse hoeveelheid van 12.000 ton te drogen dikke fractie digestaat.
In het rapport "Geur- en luchtonderzoek biogasinstallatie voor Biogas Nistelrode B.V." van Odournet van december 2011 (bijlage 8 bij de aanvraag) is de geurbelasting van dit aangevraagde proces beschreven. In dat rapport is ervan uitgegaan dat de dampen die vrijkomen bij het drogen van de dikke fractie digestaat door een werkende drietraps luchtwasser worden geleid. Het drogen van de dikke fractie digestaat en de uitstoot van de dampen via de luchtwasser is aangemerkt als de maatgevende geurbron binnen de inrichting.
12.4. Een wijziging van het op 17 september 2013 vergunde proces is toegestaan door het verlenen van de veranderingsvergunning uit 2014. Daarbij ging het om een relatief beperkte wijziging.
12.5. Zoals de rechtbank met juistheid heeft vastgesteld, zal het proces zoals dat is beschreven in de aanvraag van 2 november 2019 leiden tot een substantiële verandering van de werking van de inrichting. De aanvraag voorziet erin dat jaarlijks 72.000 ton vloeibare mest wordt aangevoerd en verwerkt. Dat wijkt af van de eerder vergunde situatie die ziet op het innemen en verwerken van 12.000 ton vloeibare producten (waarvan iets meer dan 6.000 ton vloeibare mest) en 60.000 ton vaste producten per jaar (waarvan iets meer dan 30.000 ton vaste mest). Verder voorziet de aanvraag van 2 november 2019 erin dat het gebruik van co-substraten achterwege mag worden gelaten. Door deze veranderingen zal niet alleen sprake zijn van een veel lagere biogasproductie, maar zal de hoeveelheid te drogen dikke fractie digestaat toenemen van 12.000 ton naar 68.400 ton per jaar. Hoewel dit droogproces eerder is aangemerkt als een maatgevende geurbron, is er in het geurrapport van Buro Blauw van 16 maart 2020 van uitgegaan dat de dampen die vrijkomen bij het drogen van de dikke fractie niet door een (werkende) luchtwasser worden geleid.
Daargelaten de vraag of de in 2013 en 2014 vergunde co-vergistingsinstallatie feitelijk geschikt is voor vergisten van 72.000 ton vloeibare mest per jaar, zal ook het bedrijfsproces wijzigen bij de enkele aanvoer en verwerking van vloeibare mest. Er zal dan immers geen sprake meer zijn van opslag van vaste producten in de opslagbunkers. Ook het mengen van de verschillende producten zal dan niet meer plaatsvinden.
De op 2 november 2019 aangevraagde wijziging leidt niet alleen tot een verandering van de werkwijze binnen de inrichting. Zoals de rechtbank heeft overwogen, leidt de wijziging ook tot een verandering van (de aard van) de vervoersbewegingen van en naar de inrichting. De aanvoer van co-producten zal weliswaar verminderen, maar daar staat tegenover dat er bijna een dubbele hoeveelheid mest mag worden aangevoerd, waarbij het alleen nog gaat om vloeibare mest. De aangevraagde wijziging leidt ook tot een veel grotere hoeveelheid af te voeren digestaat.
Het laden en lossen - en de gevolgen die dit heeft voor de geluid- en geurbelasting - zal hiermee vanzelfsprekend ook veranderen.
12.6. Nu de wijziging zowel ziet op een verandering van installaties als op een ingrijpende verandering van de werking van de inrichting, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college met het nemen van het besluit van 7 augustus 2020 de grondslag van de aanvraag van de vergunningen uit 2013 en 2014 heeft verlaten. Het betoog slaagt niet.
Wijziging in het belang van de bescherming van het milieu?
13. [appellante] komt ook op tegen het oordeel van de rechtbank dat de gewijzigde voorschriften een forse toename van de geurbelasting op de omgeving mogelijk maken. Volgens [appellante] zal de geurhinder juist afnemen ten opzichte van de vergunde situatie. Daarbij voert zij aan dat de rechtbank de geurhinder, zoals die in 2013 en 2014 is vergund, op een onjuiste manier heeft vastgesteld, door ervan uit te gaan dat voorschrift 10.1.1 van de vergunning uit 2013 nog betekenis heeft.
13.1. Uit artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo volgt dat het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning kan wijzigen, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
Dat een wijziging van de voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu moet zijn, betekent niet dat dit alleen mogelijk is als de wijziging leidt tot een minder grote milieubelasting. Zoals volgt uit de uitspraken van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3307, en van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2312 (overweging 5.1), is ook een wijziging van voorschriften ten behoeve van de exploitant van een inrichting mogelijk, voor zover het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. Als de exploitant van een inrichting om een wijziging van voorschriften verzoekt, zal het bevoegd gezag - aan de hand van het toetsingskader dat is opgenomen in artikel 2.14 van de Wabo - moeten beoordelen of dit aanvaardbaar is.
13.2. De rechtbank heeft het bovenstaande niet onderkend. Zij heeft de voorwaarde 'voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is' in artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo ten onrechte zo uitgelegd dat de milieugevolgen voor de omgeving niet zwaarder of ernstiger mogen worden dan was toegestaan in de vergunde situatie. De wet als zodanig staat dus niet zonder meer aan het vergunnen van de gevraagde wijziging in de weg.
Dit betekent echter niet dat de aangevallen uitspraak om deze reden moet worden vernietigd. Het door het college gevoerde geurbeleid staat namelijk wel aan het vergunnen van de gevraagde wijziging in de weg. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
13.3. Bij de beoordeling van de aanvraag van [appellante] van 2 november 2019 heeft het college toepassing gegeven aan het provinciale geurbeleid dat is vastgelegd in de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant 2018 (hierna: de Beleidsregel). Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in dit geval moet worden voldaan aan het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Beleidsregel. Tussen partijen is dit niet in geschil.
Artikel 11, eerste lid, van de Beleidsregel luidt:
"In geval van beoordeling van zowel bestaande als nieuwe activiteiten, stellen Gedeputeerde Staten de hedonisch gewogen aanvaardbare geurbelasting ten gevolge van de bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk vast op ten hoogste de bestaande geurbelasting."
Volgens het college moet deze bepaling aldus worden uitgelegd dat de geurbelasting van de aangevraagde activiteiten niet mag toenemen ten opzichte van de vergunde situatie. Met het pakket nieuwe geurvoorschriften is volgens het college aan die voorwaarde voldaan.
13.4. Omwonenden en het gemeentebestuur zijn in beroep bij de rechtbank opgekomen tegen dit standpunt van het college. Zij stellen dat de geurbelasting wel toeneemt ten opzichte van de vergunde situatie.
Dit betekent dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak - in het kader van de vraag of de wijziging van de voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu is - toch terecht heeft beoordeeld of de toegestane geurbelasting toeneemt ten opzichte van de vergunde situatie.
13.5. De rechtbank heeft het college niet gevolgd in zijn standpunt over de geurbelasting van de aangevraagde activiteiten. Volgens de rechtbank neemt de geurbelasting toe ten opzichte van de vergunde situatie. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat de vergunningen uit 2013 en 2014 niet zonder meer de mogelijkheid bieden om de toegestane hoeveelheden dierlijke mest en co-substraten te vergisten. Volgens de rechtbank moet ook worden voldaan aan de geurcontouren die zijn opgenomen in voorschrift 10.1.1 van de vergunning uit 2013.
Uitgaande van de begrenzing die voortvloeit uit die geurcontouren, maakt het besluit van 7 augustus 2020 een forse toename van de geurhinder mogelijk, zo heeft de rechtbank geoordeeld. Daarbij heeft zij zich onder meer gebaseerd op het deskundigenverslag. In dat verslag heeft de STAB geconcludeerd dat het geuronderzoek van Buro Blauw van 16 maart 2020 uitgaat van een overschatting van de eerder vergunde geurbelasting en dat dit rapport uitgaat van een onderschatting van de aangevraagde en op 7 augustus 2020 vergunde geurbelasting. Volgens de STAB staat het besluit van 7 augustus 2020 een geurimmissie toe die 3 tot 7 keer hoger is dan de eerder vergunde geurimmissie.
13.6. Wat [appellante] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank op dit punt een onjuiste maatstaf heeft aangehouden. Bij het vaststellen van de in 2013 en 2014 vergunde situatie heeft de rechtbank terecht de geurcontouren uit het eerdergenoemde voorschrift 10.1.1 betrokken. De geurcontouren uit dat voorschrift komen overeen met de contouren die in het rapport "Geur- en luchtonderzoek biogasinstallatie voor Biogas Nistelrode B.V." van Odournet van december 2011 zijn berekend. Zoals hiervoor onder 12.3 is overwogen, maakte dat rapport destijds onderdeel uit van de aanvraag. De geurcontouren zijn dus voorgeschreven zoals ze destijds zijn aangevraagd. Het voorschrift, inclusief de daarin voorgeschreven geurcontouren, is in werking getreden en is daarna niet meer gewijzigd.
Uitgaande van de begrenzing die voortvloeit uit die geurcontouren, volgt de Afdeling de rechtbank ook in haar oordeel dat het besluit van 7 augustus 2020 een forse toename van de geurhinder ten opzichte van de vergunningen uit 2013 en 2014 mogelijk maakt. Wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd, geeft geen reden om daarover anders te oordelen dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft gedaan.
Gelet op het voorgaande slaagt dit betoog niet.
Het relativiteitsvereiste
14. Op de zitting heeft [appellante] de stelling opgeworpen dat het relativiteitsvereiste, dat is opgenomen in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in de weg stond aan de vernietiging van het besluit van 7 augustus 2020. De voorwaarde dat de grondslag van de aanvraag van de onderliggende vergunningen niet mag worden verlaten, strekt niet ter bescherming van de belangen van omwonenden, zo stelt zij. Volgens [appellante] heeft de rechtbank dit niet onderkend.
14.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
14.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
14.3. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar stelling over het relativiteitsvereiste. Aan het oordeel dat het besluit in strijd is met artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, liggen twee redenen ten grondslag.
De voorwaarde dat de grondslag van de aanvraag van de onderliggende vergunningen niet mag worden verlaten, staat eraan in de weg dat door een aanpassing van de vergunningvoorschriften een (wezenlijk) andere inrichting wordt toegestaan dan oorspronkelijk is aangevraagd. Om zo’n (wezenlijk) andere inrichting mogelijk te maken, moet een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo worden aangevraagd en moet een nieuwe vergunningprocedure worden doorlopen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze voorwaarde kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van anderen van de vergunninghouder, zoals omwonenden.
De voorwaarde dat de wijziging van de vergunningvoorschriften in het belang van de bescherming van het milieu moet zijn, strekt in elk geval tot bescherming van de belangen van omwonenden.
Gezien het voorgaande, vormt het relativiteitsvereiste geen beletsel voor de vernietiging van het besluit.
Conclusie
15. Uit het voorgaande volgt dat het betoog niet slaagt.
Het hoger beroep is ongegrond. Gelet op wat is overwogen onder 13.2 tot en met 13.4 moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd, met een verbetering van de gronden waarop deze rust.
16. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
208
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
e.
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
[…]..
Artikel 2.30
1. Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).
2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën inrichtingen. Bij de maatregel kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
Artikel 2.31
1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
a. […];
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
[…].
2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
a. […];
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;
[…].
Artikel 2.31a
1. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.
2. Indien het bevoegd gezag voornemens is toepassing te geven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verschaft de vergunninghouder desgevraagd aan het bevoegd gezag de gegevens die voor die toepassing noodzakelijk zijn.
Artikel 2.33
1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
b. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;
c. dat nodig is ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a, of een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid;
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
[…].
2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
[…];
b. de vergunninghouder daarom heeft verzocht;
[…].
3. Voor zover een verzoek van een vergunninghouder tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning slechts geheel of gedeeltelijk in, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.