Uitspraak
202007137/1/R3.
Datum uitspraak: 30 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
Stichting SOS Den Haag, gevestigd te Den Haag (hierna: de stichting),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2020 in zaak nr. 20/3572 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college aan Sistra B.V. een omgevingsvergunning verleend voor (1) het slopen van de panden aan de Gedempte Gracht 671 t/m 679, de achterhuizen aan het Spui 153, 164-A, 165 en 167 en de panden aan het Spui 169-B en 169-C in de richting en tot aan de tuin van de Nieuwe Kerk, (2) het realiseren van nieuwbouw met commerciële ruimten en woningen op het vrijkomende terrein, (3) het renoveren en samenvoegen van het pand aan de Gedempte Gracht 681 met de aldus ontstane nieuwbouw, (4) het gedeeltelijk slopen van het pand aan het Spui 169-D en (5) het kappen van één boom.
Bij uitspraak van 5 november 2020 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Sistra B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Sistra B.V., vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Sistra B.V. is eigenaar van de gronden gelegen in het centrum van Den Haag die worden begrensd door de Gedempte Gracht aan de noordzijde, de panden gelegen aan het Spui aan de oostzijde, de tuin van de Nieuwe Kerk aan de zuidoostzijde en parkeergarage Markthof aan de westzijde (hierna: de locatie). Deze gronden wil Sistra B.V. ontwikkelen. Zij wil langs de Gedempte Gracht een appartementencomplex realiseren, waarbij de eerste bouwlaag een commerciële functie zal krijgen. Daarnaast wil Sistra B.V. een appartementencomplex realiseren langs de tuin van de Nieuwe Kerk.
Het college heeft voor de herontwikkeling een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen", "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten", "slopen in beschermd stadsgezicht", "handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten alsmede beschermde natuurgebieden" en "kappen".
2. De stichting heeft volgens haar statuten ten doel het behoud, de versterking en de reconstructie van het gewaardeerd stadsgezicht in het algemeen en dat van de stad Den Haag in het bijzonder. De stichting kan zich niet met de verlening van de omgevingsvergunning verenigen. Zij vreest voor nadelige gevolgen van het bouwplan voor de waarden die met de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" worden beschermd. Vooral de aard en de schaal van de herbouw passen volgens de stichting niet in de cultuurhistorische structuur van de locatie en de omgeving. De stichting is daarom opgekomen tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning.
3. De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 november 2020 de omgevingsvergunning in stand gelaten en het beroep van de stichting ongegrond verklaard. De stichting kan zich niet in deze uitspraak vinden en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
Relevant bestemmingsplan
4. Aan de gronden van Sistra B.V. is in het bestemmingsplan "Spuimarkt" de bestemming "Gemengd - 1" en de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" toegekend.
In artikel 15.1 van de planregels is ten aanzien van deze dubbelbestemming het volgende bepaald:
"De voor Waarde - Cultuurhistorie aangewezen gronden zijn, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen mede bestemd voor behoud en bescherming van de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht "s'Gravenhage uitbreiding" zoals beschreven in het aanwijzingsbesluit van 28 juni 1994 met de bijbehorende toelichting, als opgenomen in bijlage 5, 6 en 7 bij de regels van dit plan."
In artikel 15.2 zijn in dit verband verschillende bouwregels opgenomen. Dit artikel luidt als volgt:
"Voor het bouwen binnen de bestemming Waarde - Cultuurhistorie als bedoeld in artikel 15.1 gelden de volgende regels:
a. het bouwen moet plaatsvinden met inachtneming van de cultuurhistorische waarden als bedoeld in artikel 15.1;
[…]
c. indien het bouwen betrekking heeft op de uiterlijke verschijningsvorm van een bouwwerk dient voorafgaande aan het bouwen over de cultuurhistorische waarden als bedoeld in voornoemd aanwijzingsbesluit en de toelichting daarop, advies te worden ingewonnen bij de commissie als bedoeld in artikel 1, lid 9 van de Monumentenverordening Den Haag of een deskundig lid van die commissie;
[…]."
Het hoger beroep
Procedureel
5. De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het bestaan van het bouwhistorisch onderzoek van J. van der Hoeve uit 2010 (hierna: het bouwhistorisch onderzoek) niet kenbaar heeft gemaakt, terwijl dit onderzoek noodzakelijk was voor de besluitvorming.
5.1. In de schriftelijke uiteenzetting van Sistra B.V. van 21 augustus 2020 staat dat het bouwhistorisch onderzoek als bijlage bij de aanvraag was gevoegd. In dat verband heeft Sistra B.V. een schermweergave van de website van het Omgevingsloket overgelegd waarop alle bijlagen bij de aanvraag zijn opgesomd, waaronder het bouwhistorisch onderzoek. Verder wordt in het advies van de Welstands- en Monumentencommissie (hierna: de commissie) van 17 januari 2018 naar het bouwhistorisch onderzoek verwezen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bouwhistorisch onderzoek kenbaar was en bij de besluitvorming is betrokken. De rechtbank is ook tot dat oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
PUK
6. Voorafgaand aan de voorbereiding van de ontwerp-omgevingsvergunning is een Planuitwerkingskader (hierna: PUK) opgesteld. Het college heeft in zijn vergadering van 15 november 2016 ingestemd met het PUK.
7. Volgens de stichting zijn in het PUK voorwaarden neergelegd op grond waarvan het college bereid zou zijn om medewerking te verlenen aan een initiatief dat afwijkt van ruimtelijk beleid. In dit geval heeft de commissie niet voorafgaand aan de opstelling van het PUK daaraan een bijdrage kunnen leveren, terwijl dat in artikel 15.2, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan "Spuimarkt" is voorgeschreven. Hierdoor zijn in het PUK soepele voorwaarden opgenomen die niet in overeenstemming zijn met de waarden die met de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" uit het bestemmingsplan "Spuimarkt" worden beschermd. Dit wordt volgens de stichting bevestigd in het door haar ingediende deskundigenrapport van ir. H. de Kat. Ten onrechte heeft de rechtbank niet onderkend dat het PUK daarom niet als uitgangspunt bij de besluitvorming kon worden gehanteerd.
7.1. Het PUK bevat de kaders waaraan een nieuwe ontwikkeling op de locatie moet voldoen om medewerking van de gemeente te verkrijgen. De volledige afweging van de herontwikkeling van het gebied vindt plaats bij de beoordeling van het bouwplan (zie ook de uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1971, onder 20.1, over attractiepark Madurodam). Bij de beoordeling van het bouwplan moet aan de regels van het bestemmingsplan waaronder artikel 15.2, aanhef en onder c, worden getoetst. Anders dan de stichting heeft betoogd, kan naar het oordeel van de Afdeling niet uit deze bepaling worden afgeleid dat het PUK voorafgaand aan de instemming daarvan door het college aan de commissie had moeten worden voorgelegd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de beroepsgrond van de stichting over het PUK niet kan slagen.
Het betoog slaagt niet.
Adviezen van de commissie
8. Volgens de stichting heeft de commissie een aantal aspecten van het bouwplan op 17 januari 2018 negatief beoordeeld. De rechtbank heeft niet onderkend dat deze aspecten in het uiteindelijke bouwplan niet zijn gewijzigd. De stichting wijst er in dat verband op dat de commissie de sanering en de herkaveling van erven en achtergebouwen ter discussie stelt, omdat die niet in overeenstemming zijn met de in het bestemmingsplan "Spuimarkt" omschreven waarden.
8.1. Volgens bijlage 4 bij de door Anteagroep opgestelde ruimtelijke onderbouwing van 22 maart 2019 is de beginselaanvraag voorgelegd aan de commissie. Daarover heeft de commissie op 17 januari 2018 negatief geoordeeld. De commissie kan onder meer niet instemmen met de sloop van de achterhuizen van de vier monumentale panden aan het Spui en de oriëntatie van de nieuwbouw op de tuin. Volgens pagina 17 van besluit van 18 mei 2020 is het oorspronkelijke initiatief aangepast door de extra bouwlaag in het midden aan de westzijde te vervangen door een (blind) dakkapel. De dakkapel is kleiner van proportie met nagenoeg dezelfde maatvoering als de dakkappelen aan de noordzijde. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan naar aanleiding van het advies van 17 januari 2018 van de commissie is gewijzigd.
Het betoog slaagt niet.
9. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het advies van de commissie van 3 juli 2019 niet aan het besluit van 18 mei 2020 ten grondslag kon worden gelegd. Volgens de stichting beschikte de commissie niet over het bouwhistorisch onderzoek van J. van der Hoeve uit 2010, terwijl dit onderzoek noodzakelijk was voor de oordeelsvorming.
9.1. In wat de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden dat de rechtbank had moeten oordelen dat het advies van 3 juli 2019 om die reden niet aan het besluit ten grondslag kon worden gelegd. Zoals onder 5.1 is overwogen, is het bouwhistorisch onderzoek bij de aanvraag overgelegd. In zoverre was dit onderzoek kenbaar en kon de commissie dat onderzoek raadplegen.
Het betoog slaagt niet.
Ruimtelijke onderbouwing
10. Het bouwplan voldoet niet aan de op grond van het bestemmingsplan "Spuimarkt" geldende bouw- en gebruiksregels, omdat het bouwvlak en de bouw- en goothoogte worden overschreden. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning ook verleend voor de activiteit handelen in strijd met dit bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo. Aan het besluit is een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd.
In de uitspraak van 5 november 2020 heeft de rechtbank overwogen dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de verleende omgevingsvergunning niet is voorzien van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing. Voor zover de stichting betoogt dat het college in de afweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de cultuurhistorische waarden en dat deze in de ruimtelijke onderbouwing van Sistra B.V. niet correct zijn beoordeeld, slaagt dit volgens de rechtbank niet. Het bouwplan is immers positief beoordeeld door de commissie en voorzien van een positief advies, aldus de rechtbank.
11. De stichting voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Volgens de stichting kon gelet op de waarden die met de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" uit het bestemmingsplan "Spuimarkt" worden beschermd niet zonder uitgebreide motivering van het bestemmingsplan worden afgeweken. De waarden die met deze bestemming worden beschermd, zijn ten onrechte niet in de ruimtelijke onderbouwing geïnventariseerd, geduid of beschreven. Evenmin is aangegeven waarom de stedenbouwkundige waarden die met de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" worden beschermd - zoals de structuur en het ordeverschil van de (achter)panden langs het Spui en de Gedempte gracht - niet in het bouwplan terugkeren. De stichting voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de belangen die zijn gemoeid met het bouwplan niet heeft afgewogen tegen het belang bij het behouden van de cultuurhistorische en monumentale monumenten ter plaatse. Het verwijzen naar sectoraal beleid is volgens de stichting onvoldoende om een goede ruimtelijke ordening ter plaatse te borgen. De omstandigheid dat de commissie op 3 juli 2019 een positief advies heeft afgegeven, maakt dit niet anders, zo stelt de stichting.
11.1. Voorop staat dat het bouwplan in strijd is met de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Spuimarkt" geldende bouw- en gebruiksregels, voor zover het gaat om het bouwvlak, de bouw- en goothoogte. Zo ligt het nieuwe bouwblok geheel buiten het bouwvlak.
11.2. Voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de vergunde situatie met afwijking van het bestemmingsplan wordt voor het aspect cultuurhistorische waarden in het besluit van 18 mei 2020 en in de door Anteagroep opgestelde ruimtelijke onderbouwing verwezen naar de adviezen van de commissie. Op 16 januari 2019 heeft de commissie het bouwplan negatief beoordeeld. Volgens de commissie sloot de vormgeving van de panden aan de Gedempte Gracht onvoldoende aan bij het oorspronkelijke gevelbeeld. De commissie kon ook niet instemmen met de nieuwbouw aan de zijde van de Nieuwe Kerk wat betreft de vormgeving en de daaruit voortvloeiende schaal van het bouwvolume. De commissie is ook nog niet overtuigd van de vormgeving van de nieuwe gevels gericht naar de binnenhof. De commissie heeft Sistra B.V. in de gelegenheid gesteld een gewijzigd bouwplan in te dienen.
De commissie heeft op 10 april 2019 het gewijzigde bouwplan negatief beoordeeld. Volgens de commissie zijn weliswaar enkele wijzigingen doorgevoerd ten aanzien van de panden aan de Gedempte Gracht, maar de open-dicht verhouding van de gevel van het pand Gedempte Gracht 673 sluit nog onvoldoende aan bij gevelbeeld en de begane grond van de gevel van het pand Gedempte Gracht 677 is nog te gedrukt. De zijdakkapellen van het pand Gedempte Gracht 679 zijn verder nog te hoog. De kroonlijsten hebben een te geringe maat gekregen. Met de nieuwbouw aan de Nieuwe Kerk kan de commissie in beginsel instemmen. Echter, de commissie is nog niet overtuigd van de toegepaste kleuren. De commissie gaat akkoord met de vormgeving van de nieuwe gevels gericht naar de binnenhof. De commissie heeft Sistra B.V. in de gelegenheid gesteld een gewijzigd bouwplan in te dienen.
Het gewijzigde bouwplan heeft de commissie op 3 juli 2019 beoordeeld en geconcludeerd dat het voldoet aan redelijke eisen van welstand en aan de eisen die worden gesteld in het kader van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" die op grond van het plan "Spuimarkt" ter plaatse geldt. Volgens de commissie zijn ten aanzien van de zijde van de Gedempte gracht wijzigingen doorgevoerd, details verder uitgewerkt en kleuren en materialen bepaald. De open-dicht verhouding van Gedempte Gracht 673 sluit nu voldoende aan bij die van het oorspronkelijke gevelbeeld en de begane grond van de gevel Gedempte Gracht 677 is nu overtuigend. De zijkappellen van Gedempte Gracht 679 zijn komen te vervallen. Ook hebben de kroonlijsten nu voldoende maat en zijn de kleurstelling en materiaaltoepassing overtuigend. Ook met de nieuwbouw aan de Nieuwe Kerk kan de commissie instemmen. Deze is nu passend vormgegeven. Het advies van 3 juli 2019 heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd.
Verder is in het besluit van 18 mei 2020 vermeld dat het bouwplan voldoet aan de opgestelde randvoorwaarden in het PUK.
11.3. De Afdeling stelt, onder verwijzing naar wat is overwogen onder 7.1, voorop dat de volledige afweging van de herontwikkeling van het gebied moet plaatsvinden bij de beoordeling van het bouwplan. Dit betekent dat niet kan worden volstaan met de motivering dat wordt voldaan aan de opgestelde randvoorwaarden in het PUK. In het besluit van 18 mei 2020, de ruimtelijke onderbouwing, de adviezen van de commissie en het PUK is niet ingegaan op de verenigbaarheid van het bouwplan met de redenen voor aanwijzing van het rijksbeschermd stadsgezicht, als bedoeld in artikel 15.1 van de planregels. Er is onder meer niet ingegaan op de structuur in relatie tot het appartementencomplex aan de zijde van de Nieuwe kerk. Het voorgaande klemt temeer, omdat uit artikel 15.2, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat advies dient te worden ingewonnen bij de commissie of een deskundig lid van die commissie over de cultuurhistorische waarden als bedoeld in het aanwijzingsbesluit van 28 juni 1994 en de toelichting daarop. Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het besluit van 18 mei 2020 in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet is voorzien van een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt.
Herhalen en inlassen zienswijze en beroepschrift
12. Voor het overige heeft de stichting in het hogerberoepschrift in algemene zin verzocht de in de zienswijze en het beroepschrift aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak ingegaan op de gronden die de stichting in beroep heeft aangevoerd. Uit het alleen verwijzen naar eerder ingebrachte stukken blijkt niet waarom volgens de stichting de rechtbank tot een onjuist oordeel is gekomen. Het aangevoerde geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven.
Conclusie
13. Het hoger beroep is gegrond. Het besluit van 18 mei 2020 is in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. De Afdeling ziet aanleiding het college krachtens artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in dat besluit te herstellen binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het college dient daartoe met inachtneming van overwegingen 11.1 tot en met 11.3 alsnog toereikend te motiveren waarom het bouwplan verenigbaar is met de in artikel 15.1 van de planregels omschreven redenen voor aanwijzing van het gebied als rijksbeschermd stadsgezicht, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
Proceskosten en griffierecht
14. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 13 het daar omschreven gebrek in het besluit van 18 mei 2020 te herstellen door ofwel dat alsnog deugdelijk te motiveren dan wel een ander besluit te nemen, en
- de Afdeling en andere partijen de uitkomst mede te delen en het eventuele nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Ten Veen
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Soede
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022
270-926