Uitspraak
202107040/1/R1.
Datum uitspraak: 28 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending (hierna: de Stichting), gevestigd te Hemmen, gemeente Overbetuwe,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 oktober 2021 in zaak nr. 20/4147 en 20/4832 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft het college aan het Waterschap Rivierenland een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een leidingentracé voor het transport van afvalwater op percelen gelegen tussen het rioolgemaal in Zetten en de rioolwaterzuiveringsinstallatie in Dodewaard.
Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar de omgevingsvergunning, met aanvullende voorschriften, in stand gelaten.
Bij besluit van 9 februari 2021 heeft het college een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift gewijzigd.
Bij uitspraak van 27 oktober 2021 heeft de rechtbank het door de Stichting tegen de besluiten van 14 juli 2020 en 9 februari 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
Het waterschap heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaak nr. 202107041/1/R1, op een zitting behandeld op 15 december 2022, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.F. Geerdes en mr. C.F. van Helvoirt, beiden advocaat te Arnhem, en mr. ir. D.S. van Everdingen, en het college, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, en R.M. Willemse, zijn verschenen. Voorts is op de zitting het waterschap, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. van Ingen en R.S. Vlak, bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, als partij gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. Het waterschap heeft het voornemen om het zuiveringsproces van afvalwater efficiënter en duurzamer te maken door dit te centraliseren. Daarvoor worden de kleinere rioolwaterzuiveringsinstallaties (hierna: rwzi’s) in Zetten en Valburg gesloten en wordt het afvalwater vanuit deze installaties getransporteerd naar de rwzi’s in Dodewaard en Tiel, die ook worden uitgebreid en verbeterd. Voor dit transport is onder meer een nieuwe rioolwaterpersleiding nodig van Zetten naar de rwzi in Dodewaard. Deze heeft een lengte van ongeveer 6,7 km en een diameter van 40 cm en zal op een diepte van ongeveer 1,5 m onder het maaiveld worden aangelegd.
3. Ongeveer 3,6 km van deze leiding is gepland over het landgoed "De Heerlijkheid Hemmen" waarvan de Stichting het eigendom heeft. De Stichting vreest dat door de aanleg van de leiding via het daarvoor gekozen tracé de landschappelijke waarden van het landgoed worden aangetast. Volgens haar zijn er bovendien alternatieve tracéroutes voorhanden die geschikter zijn en waarmee haar belangen beter zijn gediend.
4. Voor de gronden waarop het tracé wordt aangelegd, gelden de bestemmingsplannen "Buitengebied Overbetuwe", zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Overbetuwe op 30 april 2014, "Zetten - Hemmen", zoals vastgesteld op 24 oktober 2017, en "Zetten, begraafplaats en Hoofdstraat ongenummerd (ten noorden van nr. 57)", zoals vastgesteld op 29 januari 2019. Op grond van deze bestemmingsplannen gelden ter plaatse van de deeltracés verschillende bestemmingen met daarin opgenomen een verbod als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) om zonder een omgevingsvergunning een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden uit te voeren (hierna: aanlegvergunningenstelsel). Het waterschap heeft ten aanzien van de gronden waarvoor een aanlegvergunningenstelsel geldt een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend.
5. Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. De reden hiervoor was dat het college aan het besluit van 18 oktober 2019 in strijd met artikel 39.5.3 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe" niet het advies van een onafhankelijke landschapsdeskundige ten grondslag had gelegd. Dit is alsnog gedaan met het rapport ‘Toetsing aanleg rioolpersleiding aan de landschappelijke kwaliteiten van Landgoed de Heerlijkheid Hemmen’ van Staring Advies van 21 februari 2020 (hierna: het deskundigenrapport). Voor het overige heeft het college het besluit van 18 oktober 2019 in stand gelaten, maar aanvullende voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning. Op grond van voorschrift A dient het waterschap, voordat met de feitelijke werkzaamheden wordt begonnen, aan te geven welke bomen er (nog) worden gekapt in het kader van de aanleg van de rioolpersleiding.
Bij besluit van 9 februari 2021 heeft het college voorschrift A zodanig gewijzigd, dat het waterschap maximaal vier bomen mag kappen op het grondgebied van de gemeente Overbetuwe.
De Stichting heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 14 juli 2020 en 9 februari 2021. Tegen het wijzigingsbesluit van 9 februari 2021 heeft ook het waterschap beroep ingesteld.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft overwogen dat binnen het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor de aanleg van het leidingentracé geen ruimte is voor een belangenafweging of een toetsing aan alternatieven. Wel moet een bestuursorgaan handelen in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Het bestaan van eventuele alternatieve tracéroutes maakt volgens de rechtbank echter niet dat het gekozen tracé, waarvan is uitgegaan in de besluiten van 14 juli 2020 en 9 februari 2021, de uitkomst is van een onevenredige belangenafweging. Omdat voor deeltracés 10 en 11 alleen een aanlegvergunningplicht geldt op grond van een archeologische dubbelbestemming, heeft de rechtbank alles wat de Stichting heeft aangevoerd over een aantasting van de notenboomgaard op deze deeltracés buiten beschouwing gelaten. Ten aanzien van deeltracés 7 en 8, die lopen bij de natuurbegraafplaats, heeft de rechtbank overwogen dat het deskundigenrapport waarop het college zich heeft gebaseerd, voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het college heeft zich op grond van dit advies terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden, zodat de omgevingsvergunning terecht is verleend, zo oordeelde de rechtbank.
Verder heeft de rechtbank op het beroep van het waterschap geoordeeld dat het college ten onrechte bij besluit van 9 februari 2021 aan de aanlegvergunning het voorschrift had verbonden dat het waterschap maximaal vier bomen mag kappen op het grondgebied van de gemeente. Aan het opnemen van een voorschrift wordt immers pas toegekomen als sprake is van een onevenredige aantasting en die aantasting middels het voorschrift kan worden voorkomen. Van een blijvende onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden is in dit geval geen sprake, ook niet bij de kap van meer dan vier bomen, zo oordeelde de rechtbank. De rechtbank heeft daarom zelf voorziend voorschrift A bij de omgevingsvergunning vernietigd.
Het hoger beroep
Toetsingskader aanlegvergunningenstelsel
7. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bij het toepassen van het zogenoemde limitatief-imperatieve aanlegvergunningenstelsel geen ruimte is voor het toetsen van een alternatief tracé. Volgens de Stichting bestaat die ruimte ten eerste binnen het toetsingskader van de omgevingsvergunning. Dat toetsingskader gaat immers uit van de vraag of sprake is van een onevenredige afbreuk aan de natuur- en landschapswaarden. Volgens de Stichting zijn de gevolgen van de omgevingsvergunning onevenredig, omdat daardoor landschappelijke waarden worden vernietigd terwijl een alternatief voorhanden is dat leidt tot minder landschappelijke aantasting. Volgens de Stichting bestaat ook buiten het toetsingskader van de omgevingsvergunning ruimte voor het toetsen van het voorgestelde alternatieve tracé. Omdat het waterschap een bestuursorgaan is, had het dienen te handelen in overeenstemming met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, temeer nu het gaat om een inbreuk op het eigendomsrecht van de Stichting.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat er voor het college bij het toetsen van de aanvraag om omgevingsvergunning voor het aanleggen van het leidingentracé geen ruimte was om alternatieve tracéroutes te bekijken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4290, volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat, indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren, zo oordeelde de Afdeling. Ook volgt uit die uitspraak dat als geen weigeringsgrond aan de orde is als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, er in zoverre geen ruimte bestaat voor het afwegen van andere belangen dan die die met het aanlegvergunningenstelsel worden beschermd.
De planwetgever heeft bij het vaststellen van de voor dit geschil van belang zijnde bestemmingsplannen al mogelijk gemaakt dat binnen bepaalde bestemmingen leidingen worden aangelegd. Hij heeft daaraan wel nadere voorwaarden gesteld door aan de aanleg van een leiding een aanlegvergunningenstelsel te verbinden, waarbinnen moet worden beoordeeld of met het uitvoeren van de aangevraagde werkzaamheden geen blijvende onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de aanwezige natuur- en landschapswaarden. Alleen als uit die beoordeling volgt dat met het uitvoeren van de aangevraagde werkzaamheden de aanwezige natuur- en landschapswaarden blijvend onevenredig worden aangetast, dan moet de gevraagde omgevingsvergunning worden geweigerd. De vraag of alternatieven bestaan die leiden tot een mindere aantasting van de natuur- en landschapswaarden ligt niet ter beoordeling voor, gelet op het stelsel van de Wabo in samenhang bezien met de voor dit geval van belang zijnde planregels.
Het betoog van de Stichting dat buiten het toetsingskader van de omgevingsvergunning plaats is voor een toets aan alternatieven, volgt de Afdeling niet. De evenredigheidstoets op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) waarnaar de Stichting verwijst, vindt immers alleen plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Het toetsingskader uit artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo in samenhang met de aanlegvergunningenstelsels vormt een beperking op grond van een wettelijk voorschrift in de zin van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.
Over het betoog van de Stichting dat inbreuk wordt gemaakt op haar eigendomsrecht, overweegt de Afdeling dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat op verzoek van het waterschap op 30 september 2019 aan de Stichting op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht de plicht heeft opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de rioolwaterpersleiding op de betreffende percelen (hierna: de gedoogbeschikking). Bij beschikking van 19 maart 2020 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden geoordeeld dat niet is gebleken dat in het gebruik van de percelen van de Stichting waarvoor de gedoogplicht is opgelegd, meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs voor de aanleg en instandhouding van de rioolwaterpersleiding nodig is. Bij de uitspraak van heden van de Afdeling over de gedoogbeschikking, ECLI:NL:RVS:2023:2380, heeft de Afdeling de belangen van de Stichting bij een alternatief tracé bij de beoordeling van de gedoogbeschikking betrokken. Met de uitspraak van heden is de gedoogbeschikking in rechte onaantastbaar.
Het betoog faalt.
Natuurbegraafplaats (deeltracés 7 en 8)
8. De Stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gekozen tracé ter hoogte van de natuurbegraafplaats, deeltracés 7 en 8, leidt tot een onevenredige afbreuk aan de aanwezige natuur- en landschapswaarden en dat daarom een alternatief tracé gevolgd had moeten worden. De Stichting wijst daarbij op het rapport ‘Landschapsonderzoek rioolpersleiding Heerlijkheid Hemmen’ van 25 augustus 2021 van Ekoza Ecologisch Advies (hierna: het landschapsonderzoek van 25 augustus 2021) dat het college heeft laten opstellen. Bovendien heeft het waterschap volgens de Stichting expliciet toegezegd dat de natuurbegraafplaats zou worden ontzien. Omdat de Stichting en het waterschap al tijdens de bezwaarprocedure een geschikt alternatief tracé hadden gevonden, diende de rechtbank te oordelen dat de aangevraagde vergunning bij het besluit op bezwaar van 14 juli 2020 alsnog geweigerd had moeten worden, zo stelt de Stichting.
De Stichting betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij besluit van 9 februari 2021 voorschrift A niet had mogen wijzigen in het voorschrift dat het waterschap maximaal vier bomen mag kappen. Door dit voorschrift te vernietigen heeft de rechtbank de situatie gecreëerd dat het waterschap bij de natuurbegraafplaats naar eigen inzicht bomen mag kappen, zo stelt de Stichting. Volgens haar heeft het college dat juist met het voorschrift willen voorkomen en moest het voorschrift zo worden gelezen dat bij de kap van meer dan vier bomen sprake is van een onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden. Van deze lezing ziet de Stichting een bevestiging in de overwegingen van het besluit op bezwaar van 14 juli 2020 en van het wijzigingsbesluit van 9 februari 2021.
8.1. Het college heeft bij het besluit op bezwaar van 14 juli 2020 het besluit van 18 oktober 2019 in stand gelaten, waarin de omgevingsvergunning voor wat betreft de natuur- en landschapswaarden is getoetst aan de aanlegvergunningenstelsels voor de bestemming "Agrarisch met waarden" met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - kleinschaligheid" en de bestemmingen "Bos" en "Waarde - Landgoed", zoals opgenomen in de bestemmingsplannen "Zetten - Hemmen", "Zetten, begraafplaats en Hoofdstraat ongenummerd (ten noorden van nr. 57)" en "Buitengebied - Overbetuwe".
Aan het besluit op bezwaar van 14 juli 2020 heeft het college het deskundigenrapport ten grondslag gelegd. Uit het rapport volgt wat de landschappelijke consequenties zijn van de werkzaamheden op elk deeltracé. Daarbij is onder meer aangegeven waar bomen zullen worden gekapt en in hoeverre een eventuele aantasting van de natuur- en landschapswaarden zal worden gecompenseerd. Bij deeltracé 7 zal volgens het deskundigenrapport vermoedelijk een aantal bomen in het aanwezige bosje verdwijnen. Omdat de bomen dicht op elkaar staan en het bosje vermoedelijk op termijn gedund moet worden, vormen de werkzaamheden geen bedreiging voor het duurzaam voortbestaan van dit stuk bos. Weliswaar zal de structuur van het bosje enigszins wijzigen, maar landschappelijk gezien heeft dit geen invloed omdat de contouren van het bosje gehandhaafd blijven. Bij deeltracé 8 zullen recent geplante boompjes verwijderd moeten worden. Deze boompjes of ander plantmateriaal kunnen na de werkzaamheden worden terug geplant, zodat geen landschappelijke veranderingen zullen optreden. Er worden geen grote bomen geveld en er treden geen blijvende wijzigingen in de maaiveldhoogte op. Ten aanzien van beide deeltracés is de conclusie van het deskundigenrapport dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de aanwezige natuur- en landschapswaarden.
Omdat volgens het college duidelijk moet zijn hoeveel bomen zullen worden gekapt, heeft het college besloten om de omgevingsvergunning in stand te laten onder toevoeging van onder meer het volgende voorschrift:
"A. Het Waterschap dient wel, vóórdat met de feitelijke werkzaamheden wordt begonnen, aan te geven welke bomen er (nog) worden gekapt in het kader van de aanleg van de rioolpersleiding."
8.2. Naar aanleiding van het deskundigenrapport heeft de Stichting het bureau ’t Geyn Landschapsarchitectuur & Advies tegenonderzoek laten verrichten. De resultaten van het tegenonderzoek zijn neergelegd in de notitie "Reactie op het rapport ‘Toetsing aanleg rioolpersleiding aan de landschappelijke kwaliteiten van Landgoed de Heerlijkheid Hemmen’, Staring Advies te Hoog-Keppel, 21 februari 2020" van 12 maart 2020 (hierna: het tegenadvies). Uit het tegenadvies volgt dat het behoud van hoog opgaande houtopstanden en beplanting ter plaatse van de natuurbegraafplaats van grote waarde is om de landschappelijke kwaliteiten te kunnen behouden. Ook staat in het tegenadvies dat een noodzakelijke dunning van het bosje niet vergelijkbaar is met een lukrake bomenkap ten behoeve van de aanlegwerkzaamheden.
8.3. Bij besluit van het college op 9 februari 2021 is voorschrift A bij het besluit van 14 juli 2020 als volgt gewijzigd:
"a. Het Waterschap mag maximaal vier bomen kappen op het grondgebied van de gemeente Overbetuwe."
8.4. Vanwege de gerezen twijfel als gevolg van het tegenadvies heeft het college het landschapsonderzoek van 25 augustus 2021 laten opstellen. In het landschapsonderzoek wordt per deeltracé bekeken wat de gevolgen zijn van de aanleg van de leiding en in hoeverre de aanwezige ecologische waarden worden aangetast. Bij deeltracé 7 moet een aantal bomen en struiken worden gekapt over een lengte van ongeveer 20 m. Op deze strook mogen alleen struiken teruggroeien, wat visuele gevolgen heeft voor het uiterlijk van de bosrand. Bij deeltracé 8 zullen volgens het landschapsonderzoek jong aangeplante boompjes moeten worden verwijderd, die na de werkzaamheden kunnen worden teruggeplaatst. Omdat de bomen op 3 m afstand van de leiding moeten staan, kunnen twee rijen van de boompjes niet worden teruggeplaatst. De conclusie van het landschapsonderzoek is dat de effecten bij deeltracé 7 te verzachten of minder ingrijpend te maken zijn als gekozen wordt voor het onderzochte alternatieve tracé. Bij deeltracé 7 is een alternatief mogelijk waarbij geen enkele boom gekapt hoeft te worden en visueel geen veranderingen optreden na de aanlegwerkzaamheden, en dat maakt dat het aangevraagde deeltracé 7 een onevenredige aantasting oplevert, aldus het landschapsonderzoek.
8.5. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich in het besluit van 14 juli 2020 onder verwijzing naar het deskundigenrapport op het standpunt heeft mogen stellen dat geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden ter plaatse van de natuurbegraafplaats. Weliswaar volgt uit het deskundigenrapport dat bij deeltracé 7 een aantal bomen zal worden gekapt in het aanwezige bosje en dat de structuur van het bosje zal wijzigen, maar het college heeft onder verwijzing naar het deskundigenbericht voldoende toegelicht dat door de aanleg van deeltracé 7 geen sprake is van een blijvende onevenredige afbreuk aan de natuur- en landschapswaarden. Het bosje moet volgens het deskundigenrapport op termijn worden gedund, wat door de Stichting niet is bestreden. Verder blijven de contouren van het bosje gehandhaafd, zodat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de visuele gevolgen voor het uiterlijk van de bosrand niet zodanig zijn dat moet worden gesproken van een blijvende onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden. Ook overigens treden er blijkens het deskundigenrapport geen landschappelijke veranderingen op. Wat betreft deeltracé 8 is in het deskundigenrapport gemotiveerd toegelicht dat jonge aanplant kan worden teruggeplaatst. Weliswaar kunnen twee rijen van de jonge aanplant niet worden teruggeplaatst, maar dit maakt niet dat de aanwezige natuur- en landschapswaarden blijvend worden aangetast. Het gaat immers om een recente aanplant van jonge bomen. In wat de Stichting onder meer onder verwijzing naar het landschapsonderzoek heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding om aan de conclusies van het deskundigenrapport te twijfelen. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het landschapsonderzoek van 25 augustus 2021 wordt uitgegaan van dezelfde feitelijke situatie als in het deskundigenrapport. Bovendien is in het landschapsonderzoek als uitgangspunt genomen dat er betere alternatieven voor het tracé voorhanden zijn. Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, bestaat er, gezien het stelsel van de Wabo in samenhang bezien met de voor dit geval van belang zijnde planregels, geen ruimte voor een beoordeling van de vraag of mogelijk geschikte alternatieve tracés bestaan die leiden tot een mindere aantasting van de natuur- en landschapswaarden. Ook eventuele toezeggingen van of afspraken met het waterschap dat om de begraafplaats heen zal worden gewerkt spelen geen rol. Zie ter vergelijking de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, onder 5.1. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het bestaan van mogelijk geschikte alternatieven niet afdoet aan de beoordeling van het aangevraagde tracé. De Afdeling wijst ten overvloede nog op haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2023:2380, onder 15.1, waarin zij onder meer ingaat op een alternatief tracé voor de leidingen ter hoogte van de begraafplaats.
Omdat geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden, heeft de rechtbank ook terecht overwogen dat het college ten onrechte voorschrift A aan de aanlegvergunning heeft verbonden.
Het betoog faalt.
Notenboomgaard (deeltracés 10 en 11)
9. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte alles wat zij had aangevoerd over een alternatief tracé ter hoogte van de notenboomgaard op perceel Valburg F 2536 buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens de Stichting heeft de rechtbank miskend dat aan de omgevingsvergunning voorschriften verbonden kunnen worden ten aanzien van de notenboomgaard, omdat sprake is van één vergunning voor één activiteit, te weten de aanleg van de rioolwaterpersleiding. Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo is het mogelijk om aan een omgevingsvergunning voorschriften te verbinden die nodig zijn met het oog op het belang dat met de vergunningplicht wordt beschermd, zo stelt de Stichting.
9.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college aan de omgevingsvergunning voorschriften had moeten verbinden over de notenboomgaard op deeltracés 10 en 11.
Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Dat betekent dat het voorschrift verband dient te houden met de belangen die het aan de orde zijnde toetsingskader, te weten artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met de toepasselijke regels van de geldende bestemming, beoogt te beschermen.
De Afdeling stelt vast dat ter plaatse van deeltracés 10 en 11 op perceel Valburg F 2536 de bestemming "Agrarisch" geldt op grond van het bestemmingsplan "Zetten - Hemmen". Binnen die bestemming is geen aanlegvergunningplicht opgenomen voor de aanleg van een rioolpersleiding. Wel geldt ter plaatse een aanlegvergunningplicht op grond van de dubbelbestemming "Waarde - Archeologische verwachting 2", waarbij een toetsing plaatsvindt aan archeologische waarden. De belangen die de Stichting door middel van een voorschrift wenst te beschermen, te weten de natuur- en landschapswaarden van de notenboomgaard, houden dus geen verband met de belangen die de aan de orde zijnde aanlegvergunningplicht op grond van de dubbelbestemming "Waarde - Archeologische verwachting 2" beoogt te beschermen. In zoverre konden dus geen voorschriften over de notenboomgaard aan de omgevingsvergunning worden verbonden.
Ook de andere in het bestemmingsplan "Zetten - Hemmen" opgenomen aanlegvergunningplichten, namelijk binnen de bestemming "Agrarisch met waarden" met de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden - kleinschaligheid’ en de bestemming "Bos", dienen, gelet op de bestemmingsomschrijving, niet ter bescherming van de waarden van de gronden ter plaatse van de notenboomgaard waar de bestemming "Agrarisch" geldt. Ook in zoverre konden dus geen voorschriften over de notenboomgaard aan de omgevingsvergunning worden verbonden.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
374-974.
BIJLAGEN
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
WET ALGEMENE BEPALINGEN OMGEVINGSRECHT
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, […] is bepaald,
[…]
Artikel 2.11
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
[…]
Artikel 2.22
[…]
2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. […]
BESTEMMINGSPLAN "BUITENGEBIED OVERBETUWE"
Artikel 39.1 (dubbelbestemming "Waarde - Landgoed")
De voor Waarde - Landgoed aangewezen gronden zijn, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
a. de instandhouding en/of herontwikkeling van een landgoed als integrale beheerseenheid van de voorkomende uit cultuurhistorisch oogpunt waardevolle karakteristieke bebouwing, paden-, lanen- en groenstructuur en waterpartijen;
b. de instandhouding alsmede ontwikkeling van de aldaar voorkomende danwel daaraan eigen landschaps- en natuurwaarden, waaronder begrepen geomorfologische, bodemkundige, landschapsvisuele, ecologische en biologische waarden.
Artikel 39.5.1
"Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de in artikel 39.1 bedoelde gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:
[…]
e. het aanleggen van ondergrondse of bovengrondse transport-, energie- en/of communicatieleidingen en daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur;
[…]
Artikel 39.5.2
Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 39.5.1 mag alleen en moet worden geweigerd indien door het uitvoeren van de werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan de natuurwaarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen.
Artikel 39.5.3
Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 39.5.1 wordt niet verleend dan nadat het bevoegd gezag daarover een advies heeft ingewonnen van een onafhankelijk landschapsdeskundige.
BESTEMMINGSPLAN "ZETTEN - HEMMEN"
Artikel 5.5 (enkelbestemming "Agrarisch met waarden" met aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden - kleinschaligheid’)
"Een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van ondergrondse en bovengrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur mag alleen en moet worden geweigerd, indien: door het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de kleinschalige landschapselementen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch met waarden - kleinschaligheid' en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoet gekomen."
Artikel 6.5 (enkelbestemming "Bos")
Een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van ondergrondse en bovengrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur mag alleen en moet worden geweigerd, indien: blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuur- en landschapswaarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoet gekomen.
BESTEMMINGSPLAN ZETTEN, BEGRAAFPLAATS EN HOOFDSTRAAT ONGENUMMERD (TEN NOORDEN VAN NR. 57)
Artikel 4.4 (enkelbestemming "Bos")
Een omgevingsvergunning als bedoeld in lid 4.4.1 mag alleen en moet worden geweigerd, indien door het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuur- en landschapswaarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoet gekomen.