Uitspraak
202103252/1/R3.
Datum uitspraak: 9 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard,
2. Bovri B.V., gevestigd te Spijkenisse, gemeente Nissewaard,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 april 2021 in zaak nrs. 19/3165, 19/1341, 19/3166, 19/3168 en 19/3170 in het geding tussen:
Bovri B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard
Procesverloop
Bij brief van 23 januari 2018 heeft het college BEST Projects B.V. (thans Bovri B.V.) gelast het strijdige gebruik van het pand Boyleweg 2 te Spijkenisse (hierna: het pand) in afwijking van de verleende tijdelijke omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 op uiterlijk 1 februari 2018 te beëindigen. Het gaat hierbij om het gebruik van het pand in strijd met de brandveiligheidseisen. Het college is anders voornemens de verleende tijdelijke omgevingsvergunningen in te trekken.
Bij besluit van 2 februari 2018 heeft het college Bovri B.V. onder aanzegging van spoedeisende bestuursdwang tot uiterlijk 2 februari 2018 om 23:00 uur in de gelegenheid gesteld zorg te dragen voor de aanwezigheid van vijf aantoonbaar gecertificeerde beveiligingsbeambten in het pand gedurende de periode dat de overtredingen niet zijn beëindigd en de brandveiligheid niet gewaarborgd kan worden.
Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college zijn beslissing om op 5 februari 2018 spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld. Daarnaast heeft het college Bovri B.V. een last onder bestuursdwang opgelegd om drie aantoonbaar gecertificeerde beveiligingsbeambten in het pand aanwezig te hebben tot het moment dat de geconstateerde overtredingen zijn beëindigd.
Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college aan Bovri B.V. een last onder bestuursdwang opgelegd gericht op het staken en gestaakt houden van het gebruik van het pand als logies voor arbeidsmigranten, omdat er sprake is van overtredingen met betrekking tot de brandveiligheid.
Bij besluit van 16 april 2018 heeft het college aan Bovri B.V. een kostenverhaalbeschikking opgelegd vanwege het toepassen van bestuursdwang op 5 februari 2018 bestaand uit het inschakelen van vier beveiligingsbeambten.
Bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2019 heeft het college het bezwaar van Bovri B.V. tegen de brief van 23 januari 2018 (hierna: het bestreden besluit I) niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren van Bovri B.V. tegen de besluiten van 2 februari 2018 (hierna: het bestreden besluit II), 6 februari 2018 (hierna: het bestreden besluit III), 6 maart 2018 (hierna: het bestreden besluit IV) en 16 april 2018 (hierna: het bestreden besluit V) ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 april 2021 heeft de rechtbank de door Bovri B.V. daartegen ingestelde beroepen tegen het besluit van 6 februari 2019 (bestreden besluit I) ongegrond verklaard en tegen de besluiten van 6 februari 2019 (bestreden besluiten II, III, IV en V) gegrond verklaard, de bestreden besluiten II,III, IV en V vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten II, III en IV in stand blijven, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit V en het (primaire) besluit van 16 april 2018 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Bovri B.V. hoger beroep ingesteld.
Het college en Bovri B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en Bovri B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 17 februari 2023 behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Pol, bijgestaan door A.D.E. Doolaar, en Bovri B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 10 juni 2016 heeft het college aan BEST Projects B.V. (thans: Bovri B.V.) een tijdelijke omgevingsvergunning met een instandhoudingstermijn van twee jaar verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden. Onder meer is daarin voorgeschreven dat een gecertificeerde brandmeldinstallatie met volledige bewaking en een gecertificeerde ontruimingsinstallatie moeten worden aangebracht in het bouwwerk.
2. Bij besluit van 18 augustus 2016 heeft het college aan BEST Projects B.V. een tijdelijke omgevingsvergunning brandveilig gebruik verleend met een instandhoudingstermijn van twee jaar. De vergunning is verleend voor het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op de brandveiligheid. Aan deze vergunning zijn ook voorschriften verbonden. Zo moet ten aanzien van brandgevaar worden voldaan aan de gebruikseisen die bij of krachtens het Bouwbesluit 2012 zijn gesteld.
3. Bovri B.V. is de rechtsopvolger van BEST Projects B.V. als bedoeld in artikel 2.25 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
4. De omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 zijn verleend met het oog op aanvullende opvang voor asielzoekers in het pand. Nadat de omgevingsvergunningen zijn verleend is het pand geschikt gemaakt voor aanvullende opvang van asielzoekers en ingericht met collectieve voorzieningen als groepskeukens, toiletgroepen en centrale doucheruimtes. Omdat de instroom van asielzoekers in Nederland toentertijd kleiner was dan aanvankelijk gedacht, is het pand niet door het Centraal Orgaan Asielzoekers (hierna: het COA) in gebruik genomen.
5. Begin januari 2018 heeft Bovri B.V. het pand in gebruik genomen voor het huisvesten van arbeidsmigranten.
6. Het college heeft diverse lasten onder bestuursdwang opgelegd omdat het gebruik van het pand door Bovri B.V. ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012. Daarnaast komt het gebruik van het pand niet overeen met de verleende omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 en heeft Bovri B.V. gehandeld in strijd met de daaraan verbonden brandveiligheidsvoorschriften. Het college heeft zich in dit verband gebaseerd op brieven van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond en op bezoeknotities van de bouwinspecteurs van de gemeente, waarin onder meer verslag is gedaan van diverse controles van het pand in de periode van 12 januari tot begin maart 2018. Het college stelt zich op het standpunt dat bij gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten anders dan bij de opvang van asielzoekers geen sprake is van groepsaccommodatie, maar van een logiesfunctie. Een groepsaccommodatiegebouw kan in zijn geheel worden aangemerkt als logiesverblijf, terwijl bij een logiesfunctie elke kamer in een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment moet zijn ingedeeld. Van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien is niet gebleken, aldus het college.
7. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond is, omdat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Bovri B.V. niet-ontvankelijk was in haar bezwaar.
Daarnaast heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het beroep gericht tegen de bestreden besluiten II, III en IV gegrond is. De rechtbank heeft overwogen dat Bovri B.V., door vanaf januari 2018 arbeidsmigranten in het pand te huisvesten heeft gehandeld in strijd met de omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 en de aan die vergunningen verbonden brandveiligheidsvoorschriften heeft overtreden. Verder is tijdens verschillende controles gebleken dat niet werd voldaan aan op grond van het Bouwbesluit 2012 voorgeschreven brandveiligheidseisen voor een logiesfunctie. De rechtbank heeft overwogen dat in de bestreden besluiten II, III en IV geen rekening is gehouden met het bij Bovri B.V. gewekte vertrouwen. Evenmin is stil gestaan bij de vraag of sprake had moeten zijn van compensatie voor mogelijk door Bovri B.V. als gevolg van dit vertrouwen geleden schade, waardoor de nadelige gevolgen voor Bovri B.V. van de bestreden besluiten II, III en IV onevenredig zijn in verhouding met de met die besluiten te dienen doelen. De bestreden besluiten II, III en IV komen voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten wel in stand zullen blijven, omdat de overige bij dit geval betrokken belangen, namelijk het zwaarwegende algemeen belang van brandveiligheid en de veiligheid van de in het pand aanwezige personen, tot handhaving noopten.
Verder heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het beroep tegen het bestreden besluit V gegrond is en dit besluit vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat nu de brandmeldinstallatie en de ontruimingsalarminstallatie op 6 februari 2018 zijn goedgekeurd en het aantal beveiligers daarmee kon worden afgeschaald van vijf naar drie, er (in ieder geval) met ingang van 7 februari 00:00 uur geen grond meer bestond voor de verplichte aanwezigheid van vijf beveiligers. Om die reden acht de rechtbank het onredelijk deze kosten in rekening te brengen bij eiseres. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 16 april 2018 (het primaire besluit V) herroepen en bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit V, wat inhoudt dat Bovri B.V. aan kosten voor de toepassing van spoedeisende bestuursdwang een bedrag van € 6.271,13 is verschuldigd aan het college.
Omvang van het geding
8. De Afdeling overweegt op grond van de stukken en het verhandelde op de zitting dat het geschil alleen betrekking heeft op de vraag of het gebruik van het pand door Bovri B.V. in overeenstemming was met de tijdelijke omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 en de daarin opgenomen voorwaarde dat voldaan moet worden aan de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit 2012 in de periode waarop deze tijdelijke omgevingsvergunningen betrekking hadden, namelijk een instandhoudingtermijn van twee jaar. Daarnaast overweegt de Afdeling dat de hoger beroepen van Bovri B.V. en het college gaan over de bestreden besluiten II, III, IV en V.
Overtreding
9. Bovri B.V. betoogt dat er geen sprake is van een overtreding op grond van de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012 dan wel van de andere brandveiligheidseisen op grond van de tijdelijke omgevingsvergunningen. Zij voert daartoe de volgende gronden aan.
Overtreding Bouwbesluit 2012
10. Bovri B.V. voert aan, zakelijk weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand een vorm van groepsaccommodatie is. Op het pand zijn de brandveiligheidsnormen van een groepsaccommodatiegebouw van toepassing. Van individuele kamerverhuur is volgens Bovri B.V. geen sprake. Zij wijst in dat kader op het huurcontract met het uitzendbureau Solutions B.V. Het pand is brandveilig vergund en gecertificeerd voor de tijdelijke huisvesting van een groep van maximaal 280 personen, aldus Bovri B.V. Er is volgens Bovri B.V. geen ruimtelijk en brandtechnisch relevant verschil tussen de huisvesting van arbeidsmigranten en de opvang van asielzoekers. Het enkele feit dat in het pand arbeidsmigranten gehuisvest waren in plaats van asielzoekers kan er in alle redelijkheid niet toe leiden dat het college het pand daardoor als hotel bestempelt. Ten tweede voert Bovri B.V. aan dat de rechtbank ten onrechte de door de brandweer gedane constateringen heeft betrokken in haar oordeel. Dat het gebruik van het pand in strijd is met de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012, is volgens Bovri B.V. gebaseerd op de constatering dat het vergunde brandveilige gedeelte wordt gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten in plaats van voor de opvang van asielzoekers. Bovri B.V. stelt dat er echter geen sprake is van een functiewijziging, want de functie is en blijft logies en dat het gebouw ook niet is aangepast, zodat er geen andere brandveiligheidsnorm zou moeten gelden.
10.1. In het Bouwbesluit 2012 zijn onder meer regels opgenomen over de brandveiligheid van bestaande bouwwerken. Zo staan in paragraaf 2.11.2 van het Bouwbesluit 2012 voorwaarden voor verdere beperking van uitbreiding van brand en beperking van verspreiding van rook voor bestaande bouwwerken. In deze paragraaf worden regels gesteld om bouwwerken in zogenoemde brandcompartimenten en (beschermde) subbrandcompartimenten in te delen.
Een subbrandcompartiment is volgens de definiëring van het Bouwbesluit 2012 een gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een brandcompartiment ligt of daarmee samenvalt, bestemd voor beperking van verspreiding van rook of verdere beperking van het uitbreidingsgebied van brand. Een beschermd subbrandcompartiment is een gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een subbrandcompartiment ligt of daarmee samenvalt, dat meer bescherming biedt tegen brand of rook dan een subbrandcompartiment.
Voor een logiesverblijf is in artikel 2.99, zesde en zevende lid, van het Bouwbesluit 2012 bepaald dat dit een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment is en dat een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment een afzonderlijk subbrandcompartiment is. Op grond van artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 is een logiesverblijf een voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie. In de toelichting op artikel 2.99, zevende lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt nader ingegaan op dit onderscheid tussen een gedeelte van een gebouw dat bestemd is voor een enkele persoon of een afzonderlijke groep personen. Zo staat in de toelichting: "Het gewijzigde zevende lid maakt expliciet dat elk logiesverblijf, zoals een hotelkamer, behalve een afzonderlijk subbrandcompartiment ook een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment is. Dit biedt de hoogst mogelijke bescherming als er brand uitbreekt in een ander beschermd subbrandcompartiment nabij dat logiesverblijf. In een groepsaccommodatie, zoals bij een kampeerboerderij, mogen de verschillende ruimten voor een enkele groep gasten samen in één beschermd subbrandcompartiment liggen. Deze verschillende ruimten zijn dan samen één logiesverblijf."
10.2. De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt, is of door het huisvesten van de arbeidsmigranten in het pand meerdere logiesverblijven voor een enkel persoon in de zin van artikel 1.1., derde lid, van het Bouwbesluit 2012 zijn ontstaan dan wel of er sprake is van één logiesverblijf bestemd voor een afzonderlijke groep personen. In dat laatste geval mogen de verschillende ruimten voor deze afzonderlijke groep samen in één beschermd subbrandcompartiment liggen. Als dat niet het geval is zijn de verschillende ruimtes aparte logiesverblijven en dienen die ruimtes te zijn ingedeeld in een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment op grond van het Bouwbesluit 2012.
10.3. Het college stelt zich op het standpunt dat bij het huisvesten van arbeidsmigranten geen sprake is van een groepsaccommodatie in de zin van het Bouwbesluit 2012. De omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 zijn verleend voor aanvullende opvang van asielzoekers. De brandweer heeft voor dat gebruik en onder de voorschriften zoals die zijn verbonden aan de vergunningen positief geadviseerd over de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit 2012. Door met ingang van januari 2018 arbeidsmigranten in het pand te huisvesten, komt het gebruik niet overeen met de tijdelijke omgevingsvergunningen, aldus het college. Het huisvesten van arbeidsmigranten kan volgens het college, anders dan bij de opvang van asielzoekers, niet worden aangemerkt als groepsaccommodatie omdat dat gebruik er niet op is gericht om als een groep gasten in het pand te verblijven. Zo is volgens het college het verblijf van asielzoekers in het gebouw nauw verbonden met hun situatie. Asielzoekers staan als groep onder begeleiding van het COA met assistentie van 20 vrijwilligers. Zij verblijven 24 uur per dag in het gebouw en nemen samen deel aan allerlei activiteiten die het COA organiseert. Dit is totaal anders bij arbeidsmigranten, omdat geen sprake is van een groep die in dat gebouw verblijft, aldus het college. De gezamenlijkheid zit er bij arbeidsmigranten slechts in dat ze voor hetzelfde uitzendbureau werkzaam zijn, maar het verblijf in het gebouw is voor arbeidsmigranten niet een verblijf als groep in die zin dat hun verblijf aldaar is gericht op een gezamenlijk verblijf. Nu het gaat om individuele logies voor arbeidsmigranten betekent dit dat sprake moet zijn van een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment per kamer op grond van het Bouwbesluit 2012, aldus het college.
10.4. De Afdeling overweegt dat in het Bouwbesluit 2012 een onderscheid wordt gemaakt tussen een logiesverblijf voor een enkel persoon en een logiesverblijf voor een afzonderlijke groep personen. In de nota van toelichting van het Bouwbesluit 2012 wordt als voorbeeld gegeven dat een kampeerboerderij een logiesverblijf is voor een afzonderlijke groep personen. Het gaat daarbij om een groepsaccommodatie waarin er verschillende ruimtes beschikbaar zijn voor een groep gasten samen.
De in 10.2 geformuleerde vraag die partijen verdeeld houdt, zal de Afdeling beantwoorden in het licht van de omstandigheden van dit specifieke geval.
10.5. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat het pand 64 kamers heeft en er per kamer twee arbeidsmigranten kunnen verblijven. De arbeidsmigranten delen daarnaast een gemeenschappelijke keuken, badkamer en algemene ruimtes met een televisie. Solutions B.V. huurde het pand en betaalde Bovri B.V. voor de huisvesting van alle arbeidsmigranten. Alle arbeidsmigranten hebben dezelfde werkgever en worden elke werkdag met een bus gezamenlijk gebracht naar en ook weer opgehaald bij hun werkgever.
10.6. Gelet op de feitelijke situatie zoals beschreven onder 10.5 is de Afdeling van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van een overtreding op grond van het Bouwbesluit 2012. De Afdeling is van oordeel dat in dit specifieke geval het huisvesten van de arbeidsmigranten in het pand kan worden aangemerkt als een logiesverblijf bestemd voor een afzonderlijke groep personen waarbij de logiesverblijven in één beschermd subbrandcompartiment liggen. De indeling van het pand is er in dit geval op gericht om een afzonderlijke groep personen in het pand te huisvesten. Er is een gemeenschappelijke keuken, badkamer en algemene ruimtes met een televisie. Daarbij merkt de Afdeling ook op dat in dit geval de arbeidsmigranten iedere dag als groep naar het werk vertrekken en daarvan ook weer als groep terugkeren. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat het college de opvang van asielzoekers in het pand ook als accommodatie voor een afzonderlijke groep personen heeft aangemerkt. Dat bij een groep arbeidsmigranten, anders dan bij een groep asielzoekers, onvoldoende onderling verband als groep aanwezig is, voor zover dat al van belang is, heeft het college niet inzichtelijk gemaakt. De door het college gegeven onderbouwing, die er kort gezegd op neerkomt, dat een arbeidsmigrant overdag in het pand niet aanwezig is en een asielzoeker wel, is daarvoor onvoldoende.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er sprake is van een overtreding van de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2012.
Het betoog van Bovri B.V. slaagt.
Overtreding overige brandveiligheidseisen
11. Bovri B.V. voert aan dat de rechtbank zich ten onrechte heeft gebaseerd op het controlerapport van de brandweer, omdat het controlerapport ondeugdelijk is. Zo zijn het benodigde certificaat en de brandmeldings- en ontruimingsinstallaties wel degelijk aanwezig in het pand. Op verzoek en in samenspraak met de afdeling vergunningen van de gemeente heeft op 19 december 2017 een herkeuring van de centrale plaatsgevonden. De installatie is goedgekeurd en was voor het in gebruik nemen voor de arbeidsmigranten geschikt, werkend, klaar en gecertificeerd. Op het certificaat staat duidelijk vermeld dat het certificaat is verstrekt op 19 december 2017. Bovri B.V. geeft aan melding te hebben gemaakt dat het toesturen van het certificaat mogelijk enkele weken op zich zou kunnen laten wachten vanwege de kerstperiode. Dat neemt niet weg dat alleen het toegezonden krijgen van het certificaat mankeerde. De installatie was in orde, aldus Bovri B.V.
11.1. De Afdeling overweegt dat zowel uit de omgevingsvergunning van 10 juni 2016 als de omgevingsvergunning van 18 augustus 2016 een voorwaarde staat dat er een brandveiligheidsinstallatie in het bouwwerk moet worden aangebracht.
In de omgevingsvergunning van 10 juni 2016 staat: "Er dient in het bouwwerk een gecertificeerde brandmeldinstallatie (BMI) met volledige bewaking en een gecertificeerde ontruimingsalarminstallatie (OAI) te worden aangebracht. Doormelding van de BMI naar de Regionale Alarmcentrale van de brandweer is niet noodzakelijk indien in het bouwwerk 24 uur per dag beveiliging (een portier) aanwezig is.
In de omgevingsvergunning van 18 augustus 2016 staat: "Er dient in het bouwwerk een brandmeldinstallatie (BMI) te worden aangebracht. Doormelding van de BMI naar de Regionale Alarmcentrale van de brandweer is niet noodzakelijk indien in het bouwwerk 24 uur per dag beveiliging (een portier) aanwezig is. Er dient voor de BMI een Programma van Eisen te worden opgesteld welke u aan het team vergunningen ter goedkeuring dient aan te bieden."
11.2. De Afdeling overweegt dat uit de stukken blijkt dat het toesturen van het certificaat, waarin de aanwezige brandmeldings- en ontruimingsinstallatie in het pand zijn goedgekeurd, vertraging heeft opgelopen. Bij e-mail van 28 december 2017 heeft Bovri B.V. aan het college laten weten dat het opleverrapport van de keuring van de brandmelding- en ontruimingsinstallatie door de feestdagen even op zich laat wachten. Uiteindelijk is het certificaat verstrekt aan het college. Op het certificaat staat als datum van de inspectie en als datum van het certificaat 19 december 2017 genoemd. Verder staat in het certificaat dat het aanwezige brandbeveiligingssysteem bestaande uit de installatietechnische maatregelen met een brandmeldinstallatie en ontruimingsinstallatie en de hieraan verbonden bouwkundige en organisatorische maatregelen voldoet aan de doelstellingen.
Op de zitting heeft het college hierover toegelicht dat het toesturen van het certificaat een administratieve handeling is, maar dat het certificaat zelf wel in orde was voor zover er sprake was van een groepsaccommodatie. Omdat het gebruik van het pand niet valt te kwalificeren als groepsaccommodatie, voldeed het certificaat uiteindelijk niet en werd er daarmee dus ook niet voldaan aan de brandveiligheidseisen, aldus het college.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 10.6 is er in dit geval geen sprake van een overtreding op grond van de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2012 op het punt van het beschermde subbrandcompartiment. De Afdeling is van oordeel dat er in dit geval sprake is van een logiesverblijf voor een afzonderlijke groep personen. Gelet hierop houdt het standpunt van het college met betrekking tot het certificaat ook geen stand.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er sprake is van een overtreding van de brandveiligheidsvoorschriften op grond van de tijdelijke omgevingsvergunningen.
Het betoog van Bovri B.V. slaagt.
Overige beroepsgronden
12. Uit het vorenstaande volgt dat geen sprake is van een overtreding van de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2012 en de brandveiligheidsvoorschriften op grond van de tijdelijke omgevingsvergunningen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop was er geen bevoegdheid tot handhaven. Aan hetgeen Bovri B.V. verder hierover heeft aangevoerd, wordt niet meer toegekomen.
Overtreding gebruik pand
13. De door het college opgelegde lasten hadden niet alleen betrekking op overtredingen van de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2012 en de brandveiligheidsvoorschriften op grond van de tijdelijke omgevingsvergunningen, maar het college heeft ook een last opgelegd omdat het gebruik van het pand voor het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met de tijdelijke omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016. De tijdelijke omgevingsvergunning van 10 juni 2016 is verleend, zo blijkt uit de aanvraag, voor de opvang van asielzoekers. Tussen partijen is niet in geschil dat Bovri B.V. het pand heeft gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Daarbij is het college van mening dat de brandveiligheidseisen voor de huisvesting van arbeidsmigranten andere behoren te zijn dan die voor de opvang van asielzoekers. Bovri B.V. en het college zijn in hoger beroep opgekomen tegen de overwegingen van de rechtbank over het vertrouwensbeginsel met betrekking tot deze overtreding. Hieronder zal de Afdeling de bezwaren bespreken.
Vertrouwensbeginsel
14. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.
De rechtbank heeft niet onderkend dat geen sprake is geweest van een toezegging. De stukken waarop de rechtbank onder andere baseert dat sprake is van een toezegging, de e-mail van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017, staan niet op zichzelf maar moeten in een breder perspectief worden beschouwd. Uit het verslag van een gesprek met de heer Moerland op 26 januari 2016 blijkt dat de burgemeester duidelijk heeft gemaakt dat het pand na het gebruik als opvang voor asielzoekers niet gebruikt mag worden als huisvesting voor arbeidsmigranten. De passage in de brief van 17 oktober 2017 waarin staat dat de tijdelijke vergunningen gebruikt kunnen worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten, reflecteert niet de wensen van het college. Ondanks deze fout is de conclusie van die brief dat geen medewerking verleend wordt aan het principeverzoek.
Daarnaast stelt het college dat, als er sprake zou zijn van gewekte verwachtingen, deze niet zo ver kunnen reiken dat de huisvesting van arbeidsmigranten ook moet worden geacht te voldoen aan de daarvoor geldende brandveiligheidsvoorschriften, omdat daar in het geheel geen uitlatingen over zijn gedaan. Dit is volgens het college ook niet mogelijk, omdat Bovri B.V. eind 2017 geen informatie heeft verstrekt over de wijze waarop de arbeidsmigranten zouden worden gehuisvest.
14.1. Bovri B.V. betoogt dat er wel sprake is van een gewekt vertrouwen. Zo is er vanaf augustus 2016 een uitgebreid voortraject gezamenlijk met het college doorlopen voordat er is besloten om arbeidsmigranten te huisvesten. Daarnaast stelt Bovri B.V. dat in eerdere communicatie tussen haar en het college het onderwerp van aanvullende brandveiligheidseisen alleen ter sprake is geweest met betrekking tot een periode volgend op deze periode van januari tot de expiratiedatum van de vigerende vergunning. Pas op 9 januari 2018 ontvangt Bovri B.V. e-mails van het college, waarin er voor het eerst wordt gesproken over andere brandveiligheidseisen en toen was het huisvesten van arbeidsmigranten al begonnen.
Daarnaast wijst Bovri B.V. erop dat aan alle brandveiligheidsvoorschriften is voldaan voor een groepsaccommodatie en dat gelet hierop er ook geen sprake is van een belang om te handhaven.
14.2. De Afdeling past bij de bespreking van de betogen van het college en Bovri B.V. over het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan toe, zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend.
Stap 1
14.3. Over de eerste stap heeft de rechtbank overwogen dat het e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017 een toezegging bevatten waaruit Bovri B.V. heeft mogen af leiden dat het college in beginsel akkoord was met het benutten van de geldende omgevingsvergunningen voor de opvang van arbeidsmigranten in het pand gedurende de looptijd van die omgevingsvergunningen.
14.4. De Afdeling ziet aanleiding voor de conclusie dat de rechtbank goed heeft gezien dat sprake is geweest van een toezegging.
In het e-mailbericht van 12 oktober 2017 van de [jurist omgevingsrecht] bij de gemeente Nissewaard, aan Bovri B.V. staat: "Voor de doelgroep arbeidsmigranten - dus niet de doelgroep spoedzoekers - kunnen de huidige verleende omgevingsvergunningen tot en met 10 juni 2018 nog benut worden voor huisvesting. Voor het overige verwijs ik naar de motivering in de brief die u deze week, uiterlijk begin volgende week zult ontvangen." Bij brief van 17 oktober 2017 heeft het college het door Bovri B.V. ingediende principeverzoek afgewezen. In deze brief is ook de volgende passage opgenomen: "Bij de gevraagde vorm van wonen voor de doelgroepen spoedzoekers en arbeidsmigranten, past enkel de huisvesting van arbeidsmigranten binnen de twee verleende omgevingsvergunningen, welke geldig zijn tot en met 10 juni 2018. Na deze periode zullen nieuwe (tijdelijke) vergunningaanvragen ten behoeve van het strijdige gebruik brandveilig gebruik van het pand Boyleweg 2 ingediend moeten worden met een instandhoudingtermijn van acht jaar waartegen rechtsmiddelen open staan." In het gesprekverslag van 26 januari 2016 staat onder meer: "De heer Moerland geeft aan dat zijn businesscase is gebaseerd op een exploitatie van twee jaar. De burgemeester geeft duidelijk aan dat het niet de bedoeling is dat het pand na het gebruik als aanvullende opvang voor asielzoekers een opvangvoorziening voor migranten wordt. De eigenaar laat weten dat zijn oorspronkelijke plan om de ruimte in kleinere units te verhuren aan startende ondernemingen, overeind blijft. Dat kan ook na de verbouwing."
14.5. De Afdeling volgt het standpunt van het college niet dat het e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017 in breder perspectief moeten worden bezien en dat ook het verslag van het gesprek tussen het college en Bovri B.V. en het COA op 26 januari 2016 in aanmerking moet worden genomen. In het gespreksverslag van 26 januari 2016 staat weliswaar dat het pand, nadat het gebruikt is voor de opvang van asielzoekers, niet meer als opvang mag worden gebruikt voor arbeidsmigranten, maar dit betekent niet dat Bovri B.V. geen vertrouwen mocht ontlenen aan het latere e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017. Deze bevatten, zoals hiervoor is geoordeeld, een toezegging waaruit Bovri B.V. heeft mogen afleiden dat het college in beginsel akkoord was met het benutten van de geldende omgevingsvergunningen voor de het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand gedurende de looptijd van de tijdelijke omgevingsvergunningen.
Het betoog van het college faalt.
Stap 2
14.6. Over stap 2 heeft de rechtbank overwogen dat de toezegging aan het college is toe te rekenen. De Afdeling ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan.
Conclusie stappen 1 en 2
14.7. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat Bovri B.V. de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat zij op grond van de omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 het pand mocht gebruiken voor de opvang van arbeidsmigranten gedurende de looptijd van die omgevingsvergunningen.
Stap 3
14.8. Over de belangenafweging heeft de rechtbank geoordeeld dat vast staat dat de situatie ter plekke niet in overeenstemming was met de geldende brandveiligheidsvoorschriften en dat niet in geschil is dat het pand steeds in gebruik is geweest en dat zich ten tijde van het nemen van de bestuursdwangbesluiten (ongeveer) 130 arbeidsmigranten in het pand bevonden. De rechtbank is van oordeel dat in dat geval het zwaarwegende algemeen belang van brandveiligheid en de veiligheid van de in het pand aanwezige personen zwaarder dient te wegen dan het belang van Bovri B.V. bij honorering van het gewekte vertrouwen. Hoewel Bovri B.V. er dus gedurende enige tijd gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat zij arbeidsmigranten in het pand mocht huisvesten, levert schending van het gerechtvaardigde vertrouwen in dit geval geen bijzondere omstandigheid op die aan handhaving in de weg staat.
14.9. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. De Afdeling overweegt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er sprake is van een algemeen belang dat met handhaving wordt gediend en dat dat belang zwaarder weegt. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het soort groep, in dit geval arbeidsmigranten in plaats van asielzoekers en ook gelet op de aard en indeling van het pand, een zwaarderwegend belang oplevert. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom voor het huisvesten van arbeidsmigranten andere eisen voor de brandveiligheid gelden dan bij de opvang voor asielzoekers en ook waarom de brandveiligheid in dat kader zwaarder weegt dan het gerechtvaardigde vertrouwen van Bovri B.V. Voor zover het college stelt dat de brandveiligheid in het geding is, omdat de tijdelijke omgevingsvergunningen zijn verleend voor de opvang van asielzoekers en dus ook zijn gebaseerd op de brandveiligheidseisen voor asielzoekers en niet voor arbeidsmigranten, overweegt de Afdeling dat gelet op hetgeen is overwogen onder 10.6 en 11.2 geen sprake is van een overtreding van de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2012 en de brandveiligheidsvoorschriften op grond van de tijdelijke omgevingsvergunning en daardoor dus geen sprake kan zijn van een zwaarwegende algemeen belang van brandveiligheid.
Het belang van Bovri B.V. bij de ingebruikneming van het pand voor het huisvesten van arbeidsmigranten legt gelet op het vorenstaande voldoende gewicht in de schaal. Het gewekte vertrouwen leidt dus tot het oordeel dat het college geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de schending van het gerechtvaardigde vertrouwen in dit geval geen bijzondere omstandigheid oplevert die aan handhaving in de weg staat.
Het betoog van Bovri B.V. en het daarin vervatte beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
Conclusie
15. Het hoger beroep van Bovri B.V. is gegrond. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
16. Omdat de rechtbank het beroep van de Bovri B.V. al gegrond heeft verklaard en de besluiten van 6 februari 2019 (bestreden besluiten II, III, IV en V) al heeft vernietigd, hoeft de Afdeling dit dus niet te doen. De gegrondverklaring van het hoger beroep van de Bovri B.V. leidt in zoverre daarom niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Wel is de vraag of het oordeel van de rechtbank dat de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten in stand kunnen worden gelaten, in stand moet blijven. Dit is naar het oordeel van de Afdeling niet het geval gelet op hetgeen is overwogen onder 10.6 en 11.2. De Afdeling zal daarom de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover daarbij de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 6 februari 2019 (bestreden besluiten II, III, IV en V) in stand zijn gelaten. Ook zal de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover daarbij is bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit V van 6 februari 2019. Daarnaast zal de Afdeling de besluiten van het college van 2 februari 2018, 6 februari 2018 en 6 maart 2018 herroepen. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van het college van 6 februari 2019 (bestreden besluiten II, III, IV en V).
17. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 april 2021 in zaak nrs. 19/1341, 19/3166, 19/3168 en 19/3170, voor zover de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard van 6 februari 2019 (bestreden besluiten II, III, IV en V) zijn vernietigd;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard ongegrond;
III. verklaart het hoger beroep van Bovri B.V. gegrond;
IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 april 2021 in zaak nrs. 19/1341, 19/3166, 19/3168 en 19/3170, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard van 6 februari 2019 (de bestreden besluiten II, III en IV) in stand zijn gelaten en voor zover daarbij is bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit V van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard van 6 februari 2019 die inhoudt dat Bovri B.V. aan kosten voor de toepassing van spoedeisende bestuursdwang een bedrag van € 6.271,13 is verschuldigd aan het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard;
V. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard van 2 februari 2018, 6 februari 2018 en 6 maart 2018;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard van 6 februari 2019 (bestreden besluiten II, III, IV en V);
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard tot vergoeding van bij Bovri B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard aan Bovri B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter
w.g. Van Ewijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2023
867
BIJLAGE
Artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 luidt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
[…]
beschermd subbrandcompartiment: gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een subbrandcompartiment ligt of daarmee samenvalt, dat meer bescherming biedt tegen brand of rook dan een subbrandcompartiment;
[…]
brandcompartiment: gedeelte van een of meer bouwwerken bestemd als maximaal uitbreidingsgebied van brand;
[…]
subbrandcompartiment: gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een brandcompartiment ligt of daarmee samenvalt, bestemd voor beperking van verspreiding van rook of verdere beperking van het uitbreidingsgebied van brand;
[…]"
Artikel 1.1, derde lid, luidt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
[…]
logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
[…]"
Artikel 2.97, eerste lid, luidt: "Een bestaand bouwwerk is zodanig dat uitbreiding van brand in verdergaande mate wordt beperkt dan in paragraaf 2.10.2 en dat veilig kan worden gevlucht."
Artikel 2.98 luidt:
"1. Een brandcompartiment is ingedeeld in een of meer subbrandcompartimenten of ruimten waardoor een beschermde route voert.
2. Een beschermde route ligt niet in het subbrandcompartiment waarin de vluchtroute begint.
[…]
7. Een logiesverblijf ligt in een beschermd subbrandcompartiment."
Artikel 2.99 luidt:
"1. Een beschermd subbrandcompartiment heeft een gebruiksoppervlakte van ten hoogste de in tabel 2.97 aangegeven waarde.
2. In afwijking van het eerste lid heeft een beschermd subbrandcompartiment met uitsluitend gezamenlijke ruimten een gebruiksoppervlakte van ten hoogste 1.000 m2.
3. Een cel is een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment.
4. Een beschermd subbrandcompartiment met bedgebied omvat uitsluitend een of meer bedruimten en ruimten die ten dienste staan van die bedruimten, en heeft een totale gebruiksoppervlakte van ten hoogste 1.000 m2.
5. Een beschermd subbrandcompartiment als bedoeld in het vierde lid, bestemd voor bedgebonden patiënten heeft, afhankelijk van het bewakingsniveau, een totale gebruiksoppervlakte van ten hoogste 100 m2 zonder bewaking en ten hoogste 1000 m2 bij permanente bewaking.
6. Een logiesverblijf is een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment.
7. Een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment is een afzonderlijk subbrandcompartiment."