Uitspraak
202302773/1/A2 en 202303294/1/A2
Datum uitspraak: 23 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de Belastingdienst/Toeslagen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 14 april 2023 in de zaken nrs. 23/280 en 23/288 in de gedingen tussen:
1. partij sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [ appellant sub 1]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
[partij sub 1] heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) verzocht om een integrale beoordeling van haar recht op compensatie voor gemaakte fouten bij de beoordeling van haar recht op kinderopvangtoeslag in de jaren 2007-2011.
[appellant sub 1] heeft bezwaar gemaakt tegen twee besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 juli 2022 waarbij haar een compensatie van € 36.825,00 is toegekend voor gemaakte fouten bij de beoordeling van haar recht op kinderopvangtoeslag in de jaren 2007-2009.
Bij uitspraak van 14 april 2023 heeft de rechtbank de door [partij sub 1] en [appellant sub 1] ingestelde beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit (op bezwaar) door de Belastingdienst/Toeslagen gegrond verklaard en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd. De rechtbank heeft de dienst opgedragen uiterlijk op 1 juli 2024 alsnog een besluit bekend te maken en daarbij bepaald dat de dienst aan [partij sub 1] en [appellant sub 1] een dwangsom van € 100,00 moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van €15.000,00.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] (zaak nr. 202302773/1/A2) en de Belastingdienst/Toeslagen (zaak nr. 202303294/1/A2) hoger beroepen ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 17 juli 2023, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.N. van der Ham, advocaat te Utrecht, [partij sub 1], vertegenwoordigd door mr. B.E.C. de Jong, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
De zaken zijn gevoegd ter zitting behandeld met zaak nr. 202303291/1/A2, waar naast de vertegenwoordigers van de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij sub 1 en wederpartij sub 2 ], vertegenwoordigd door mr. S.C. Scheermeijer, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Omdat de Belastingdienst/Toeslagen kort voor de zitting bij de Afdeling een inhoudelijk besluit heeft genomen op het verzoek van [partij sub 1], heeft de dienst ter zitting het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 23/280 ingetrokken.
Overwegingen
Inleiding
1. partij sub 1] en [appellant sub 1] hebben zich bij de Belastingdienst/Toeslagen gemeld als ouders van wie ten onrechte de kinderopvangtoeslag is stopgezet en teruggevorderd (ook bekend als de kinderopvangtoeslagaffaire). In de Wet hersteloperatie toeslagen zijn verschillende financiële compensatieregelingen neergelegd voor gedupeerde ouders. Als een ouder zich heeft gemeld, beoordeelt de Belastingdienst/Toeslagen of deze in aanmerking komt voor een eenmalig forfaitair bedrag van € 30.000,00 (artikel 2.7; ook bekend als de Catshuisregeling). Daarnaast kunnen gedupeerde ouders vragen om een compensatie via een integrale beoordeling van de schade of, als zij die compensatie niet hoog genoeg vinden, om een aanvullende compensatie voor hun werkelijke schade (artikel 2.1). Als een ouder het niet eens is met de toegekende compensatie, kan deze daartegen bezwaar maken.
De Belastingdienst/Toeslagen werkt hierbij via het ‘first in, first out’-principe: aanvragen en bezwaren worden op volgorde van binnenkomst behandeld.
2. Deze zaken, en ook zaak nr. 202303291/1/A2, gaan over beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit (op bezwaar) door de Belastingdienst/Toeslagen. Meer in het bijzonder gaat het in deze zaken over de vraag binnen welke termijn de dienst een besluit moet nemen nadat een dergelijk beroep gegrond is verklaard. De rechtbanken hanteren daarvoor verschillende termijnen. De Afdeling acht het voor alle betrokkenen wenselijk dat hier meer eenduidigheid in komt. Zij heeft daarom beslistermijnen vastgesteld die in toekomstige vergelijkbare zaken door de Afdeling als uitgangspunt zullen worden genomen. De Afdeling raadt de rechtbanken aan uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid dezelfde termijnen in de toekomst te hanteren. Deze beslistermijnen zijn als volgt.
Oordeel van de Afdeling
3. Als de Belastingdienst/Toeslagen na gegrondverklaring van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog een besluit moet nemen op een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen geldt een nadere beslistermijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift om een schriftelijke vooraankondiging als bedoeld in artikel 6.7 van die wet te doen. Van deze twaalf weken moeten ten minste zes weken zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak op dat beroep al zijn verstreken of als de dienst geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van de uitspraak om een vooraankondiging te doen. Vervolgens moet de dienst binnen twee weken na ontvangst van een zienswijze op de vooraankondiging of binnen twee weken na het ongebruikt verstrijken van de termijn van zes weken om te reageren op de vooraankondiging, een besluit om (aanvullende) compensatie bekendmaken.
Als de Belastingdienst/Toeslagen na gegrondverklaring van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar alsnog een besluit op bezwaar moet nemen geldt een nadere beslistermijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift om een besluit op bezwaar bekend te maken. Van deze twaalf weken moeten ten minste zes weken zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak op het beroep al zijn verstreken of als de dienst geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van de uitspraak om een besluit op bezwaar bekend te maken.
Als in een individueel geval bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan een andere beslistermijn worden bepaald.
4. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Wettelijk kader (termijnen)
5. In artikel 6.2, eerste lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen is bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen binnen een termijn van zes maanden na ontvangst van de aanvraag om (aanvullende) compensatie als bedoeld in artikel 2.1 een besluit op die aanvraag neemt. Deze termijn kan eenmaal met maximaal zes maanden worden verlengd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in totaal dus een jaar de tijd om een besluit op de aanvraag te nemen.
Artikel 6.7 schrijft voor dat de Belastingdienst/Toeslagen voorafgaande aan de beslissing op een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1 een schriftelijke vooraankondiging doet van het voorlopige bedrag van de compensatie. De aanvrager kan binnen zes weken na de dagtekening van de vooraankondiging zijn zienswijze hierover naar voren brengen, waarna de dienst het bedrag van de compensatie vaststelt.
6. Voor het nemen van een besluit op bezwaar geldt de termijn van artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat de Belastingdienst/Toeslagen een onafhankelijke bezwaaradviescommissie heeft ingesteld, moet een besluit op bezwaar binnen twaalf weken worden genomen gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Op grond van het derde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. In totaal heeft de dienst dus 18 weken de tijd om een besluit op bezwaar te nemen.
7. Als de Belastingdienst/Toeslagen zich niet houdt aan deze beslistermijnen van een jaar onderscheidenlijk 18 weken, en ook na een ingebrekestelling niet binnen twee weken alsnog een besluit neemt, kan een ouder bij de rechtbank een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit instellen. Als een dergelijk beroep gegrond is, is het uitgangspunt dat het bestuursorgaan, in dit geval de dienst, binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. Dat staat in artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb.
Op grond van het tweede lid van dat artikel verbindt de rechter aan de uitspraak een dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
In het derde lid is neergelegd dat de rechter in bijzondere gevallen een andere termijn kan bepalen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat die andere termijn niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is (onder meer de uitspraak van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346).
Rechtbanken hanteren verschillende beslistermijnen
Rechtbank Midden-Nederland
8. Vanwege de grootschaligheid van de hersteloperatie en de daaruit volgende beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, is de rechtbank Midden-Nederland van oordeel dat sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Tot de uitspraak van 14 april 2023, die nu ter beoordeling voorligt, hanteerde zij de lijn dat de Belastingdienst/Toeslagen in beroepen die tot doel hebben een eerste besluit om (aanvullende) compensatie te krijgen, binnen twaalf weken na de datum van het verweerschrift een dergelijk besluit moet nemen, mits die termijn na de datum van de uitspraak nog minimaal twee weken bedraagt. In beroepen die tot doel hebben een besluit op een bezwaar te krijgen, wordt de dienst doorgaans een nadere beslistermijn van tien weken vanaf de datum van het verweerschrift gegeven. In de uitspraken van de rechtbank wordt aan de nadere beslistermijn de dwangsom verbonden die de zij in beginsel altijd hanteert voor beroepen vanwege niet tijdig beslissen. Die dwangsom bedraagt € 100,00 per dag dat de door de rechtbank gegeven beslistermijn niet wordt gehaald, tot een maximum van € 15.000,00.
9. De rechtbank Midden-Nederland heeft bij de uitspraak van 14 april 2023 aanleiding gezien die lijn te verlaten. Volgens de rechtbank heeft de wetgever met te korte beslistermijnen iets beloofd wat niet kan worden waargemaakt. De rechtbank is van oordeel dat het niet goed is om individuele procedures van gedupeerde ouders te blijven versnellen, omdat de Belastingdienst/Toeslagen daardoor steeds minder tijd aan inhoudelijke beoordelingen kan besteden, omdat het andere op een beslissing wachtende ouders benadeelt en omdat het ertoe leidt dat deze versnellingsprocedures na verloop van tijd geen effect meer zullen hebben. De rechtbank zal daarom in beroepsprocedures gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit in zaken op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen voortaan in beginsel bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen een nadere beslistermijn krijgt tot 1 juli 2024. Daarbij maakt de rechtbank geen onderscheid tussen zaken waarin iemand in afwachting is van een besluit op een aanvraag om (aanvullende) compensatie en zaken waarin iemand in afwachting is van een besluit op bezwaar. De rechtbank zal hieraan in beginsel een dwangsom blijven verbinden van € 100,00 per dag tot een maximum van € 15.000,00.
Met deze beslistermijn is voor alle gedupeerde ouders duidelijk op welk moment zij uiterlijk een besluit krijgen over hun compensatie, terwijl de Belastingdienst/Toeslagen ervoor kan zorgen dat die besluiten goed en zorgvuldig tot stand komen, aldus de rechtbank.
10. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en de Belastingdienst/Toeslagen in de zaken nrs. 202302773/1/A2 en 202303294/1/A2 gaan over deze uitspraak, waarin de onder 9 beschreven lijn is toegepast.
Rechtbank Rotterdam
11. Ook de rechtbank Rotterdam is van oordeel dat in dit soort zaken sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat afgeweken moet worden van de standaardtermijn van twee weken, zoals deze in artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb is opgenomen. Op dit moment hanteert de rechtbank Rotterdam de lijn dat de dienst binnen een termijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift alsnog een besluit bekend moet maken. In de situatie dat na het indienen van het verweerschrift tot aan de datum van de uitspraak van de rechtbank meer dan twaalf weken zijn verstreken, houdt de rechtbank als lijn aan dat zij ondanks de bijzondere omstandigheden geen aanleiding ziet om op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb af te wijken van de standaardtermijn van twee weken na de uitspraak.
12. In de uitspraak van 26 april 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:3474) heeft de rechtbank Rotterdam overwogen dat zij, anders dan rechtbank Midden-Nederland, geen aanleiding ziet deze lijn te wijzigen. Volgens de rechtbank werkt de prikkel van een nadere termijn van twaalf weken na het verweerschrift afdoende en is die termijn dus niet onnodig lang en ook niet onrealistisch kort. Daarnaast is de rechtbank er niet van overtuigd geraakt dat de Belastingdienst/Toeslagen door het verlengen van de beslistermijn het principe van ‘first in, first out’ kan herstellen. Mede gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het niet haar taak is om actie te ondernemen tegen het structureel niet halen van de wettelijke termijnen voor de integrale beoordelingen en het afdoen van de bezwaren. Dit is een taak voor de politiek en blijkbaar heeft de Tweede Kamer geen aanleiding gezien om in te grijpen in de lengte van de termijnen, hoewel het de kamer bekend is dat de wettelijke beslistermijnen structureel niet gehaald worden en onrealistisch waren, aldus de rechtbank.
13. Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen in zaak nr. 202303291/1/A2 gaat over deze uitspraak.
Beoordeling van de hoger beroepen
14. Omdat de te beantwoorden rechtsvraag in de zaken nrs. 202302773/1/A2, 202303294/1/A2 en 202303291/1/A2 dezelfde is, heeft de Afdeling aanleiding gezien die zaken gevoegd ter zitting te behandelen. Vandaag wordt, onder verwijzing naar deze uitspraak, ook uitspraak gedaan in zaak nr. 202303291/1/A2.
Gronden
15. [ appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank Midden-Nederland buiten de omvang van het geding is getreden door een termijn te bepalen die door geen van partijen is gevraagd. Daarnaast is de beslistermijn tot 1 juli 2024 onredelijk lang. De prikkel van een nadere termijn van twee weken na de uitspraak dan wel twaalf weken na het verweerschrift werkt volgens [appellant sub 1] afdoende. Bovendien is de rechtbank ten onrechte op de stoel van de wetgever gaan zitten. Zij heeft ten onrechte de belangen van andere gedupeerde ouders die mogelijk langer moeten wachten omdat zij geen beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit hebben ingesteld, bij deze zaak betrokken. In deze zaak gaat het erom welke nadere termijn in haar individuele geval haalbaar is, aldus [appellant sub 1]. Zij verwijst verder naar de motivering van de rechtbank Rotterdam.
16. De Belastingdienst/Toeslagen meent dat de beslistermijn tot 1 juli 2024 een eind tegemoetkomt aan de mogelijkheid zaken volgens het ‘first in, first out’-principe te behandelen, maar daarvoor niet toereikend is. De dienst betoogt dat de rechtbank Midden-Nederland bij het bepalen van die nadere beslistermijn een te generieke benadering heeft gevolgd, gelet op de ouders die zich recent hebben aangemeld en die zich nog zullen aanmelden. Ter zitting bij de Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen gepleit voor een beslistermijn tot 1 juli 2024 voor het nemen van besluiten om compensatie via een integrale beoordeling met een aanmelddatum van vóór 1 augustus 2021 en voor het nemen van besluiten op bezwaarschriften ingediend vóór 1 mei 2022. Voor na die datum gelegen aanmeldingen en bezwaarschriften vraagt de dienst om een beslistermijn tot 31 december 2025 dan wel 1 september 2025 voor het nemen van besluiten om compensatie via een integrale beoordeling en tot 31 december 2026 voor het nemen van besluiten op bezwaar. Deze termijnen zijn gebaseerd op wat volgens de Belastingdienst/Toeslagen maximaal haalbaar is als er niets tegenzit. Volgens de dienst is het met name niet mogelijk kortere, realistische termijnen te noemen waarbinnen een bezwaar kan worden afgerond, omdat de aantallen beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar fluctueren en ook het bezwaarproces zelf flexibel is. Het hanteren van de gevraagde lange, maar stabiele, termijnen is in het belang van de gedupeerde ouders. De Belastingdienst/Toeslagen heeft te kennen gegeven daarbij altijd oog te houden voor ouders in urgente situaties, die met voorrang worden geholpen.
De Belastingdienst/Toeslagen betoogt subsidiair dat de beslistermijn die de rechtbank Rotterdam aanhoudt in ieder geval te kort is. In de praktijk blijkt dat het in driekwart van de gevallen niet haalbaar is binnen een termijn van twaalf weken na het indienen van het verweerschrift dan wel twee weken na de uitspraak het gevraagde besluit te nemen. Als de Afdeling het primaire standpunt van de dienst over de beslistermijn niet volgt, dan ligt zowel voor de integrale beoordeling als voor bezwaar een ruimere termijn dan de huidige in de rede, aldus de dienst.
Beoordeling
17. De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in haar standpunt dat de rechtbank Midden-Nederland buiten de omvang van het geding is getreden door zelf een nadere beslistermijn te bepalen. Artikel 8:55d, derde lid, van de Awb laat het uitdrukkelijk aan de bestuursrechter een termijn te bepalen als volgens hem sprake is van een bijzonder geval. De rechter is daarbij niet gehouden aan de termijn die partijen vragen.
18. Zowel de rechtbank Midden-Nederland als de rechtbank Rotterdam zijn van oordeel dat bij beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit in het kader van de Wet hersteloperatie toeslagen sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Gelet op de zeer grote omvang van de hersteloperatie, deelt de Afdeling dat oordeel. Weliswaar was voorzienbaar dat veel gedupeerde ouders zich zouden melden bij de Belastingdienst/Toeslagen, maar dat betekent niet dat de huidige situatie, waarbij de dienst door de grote hoeveelheid aanmeldingen de termijnen structureel niet meer haalt, niet bijzonder is.
19. De rechtbank Midden-Nederland heeft in haar uitspraak de problemen die zich bij de hersteloperatie voordoen helder uiteengezet. De wettelijke beslistermijn voor besluiten op aanvragen om (aanvullende) compensatie wordt door de Belastingdienst/Toeslagen nooit gehaald, hoewel in alle gevallen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om de termijn van zes maanden met zes maanden te verlengen. Ook de beslistermijn voor besluiten op bezwaar wordt nooit gehaald, hoewel gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om de termijn van twaalf weken met zes weken te verlengen. De hoofdoorzaak van deze structurele overschrijding van de beslistermijnen ligt volgens de rechtbank niet bij de organisatie en capaciteit van de Belastingdienst/Toeslagen - die zich geconfronteerd zag met een hersteloperatie van zeer grote omvang, waaronder de later toegevoegde Catshuisregeling - maar bij de wetgever. De wetgever heeft heel bewust een regeling met feitelijk onhaalbare beslistermijnen aanvaard. Bewust, omdat uit verschillende voortgangsrapportages van de staatssecretaris van Toeslagen en Douane bleek dat de beslistermijnen niet werden gehaald en dit ook bij de parlementaire behandeling van de Wet hersteloperatie toeslagen is besproken.
Deze structurele overschrijding van de beslistermijn leidt tot vele beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Die beroepen zorgen er niet alleen voor dat het ‘first in, first out’-principe onder druk komt te staan, maar de effectiviteit van die beroepen wordt in een individueel geval ook steeds kleiner omdat de doorlooptijden bij de rechtbank toenemen. Verder heeft de tijd die de Belastingdienst/Toeslagen kwijt is aan beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit in een individueel geval volgens de rechtbank een negatief effect op de afhandeling van de hersteloperatie als geheel.
20. Hoewel de rechtbank Midden-Nederland onderkent dat de bestuursrechter geen mogelijkheden heeft om de hersteloperatie als geheel te versnellen, heeft zij door het stellen van een nadere beslistermijn tot 1 juli 2024 wel geprobeerd een oplossing te bieden voor deze problemen. Volgens de rechtbank is het namelijk belangrijk dat de capaciteit van de Belastingdienst/Toeslagen wordt ingezet voor goede en zorgvuldige besluiten die op volgorde van aanvraag en volgens de planning van de dienst kunnen worden genomen. De rechtbank is van oordeel dat de collectieve belangen van alle gedupeerde ouders die in afwachting zijn van een besluit van de Belastingdienst/Toeslagen zwaarder wegen dan de belangen van de gedupeerde ouders die zich tot de rechtbank wenden met een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
21. De Afdeling ziet de problemen bij de uitvoering van de hersteloperatie die de rechtbank Midden-Nederland heeft geschetst ook, en begrijpt het dilemma waarvoor die rechtbank en andere rechtbanken in dat kader staan. De Afdeling deelt bovendien de analyse van de rechtbank Midden-Nederland dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen in de Wet hersteloperatie toeslagen heeft opgenomen. Zij volgt de rechtbank Midden-Nederland echter niet in haar poging hiervoor een oplossing te bieden. Het is niet de taak van de bestuursrechter een structurele, collectieve oplossing voor die problemen te bieden. Dat is aan de wetgever (zie hierna onder 28). De Afdeling volgt op dit punt daarom de rechtbank Rotterdam.
22. Het voorgaande laat onverlet dat er, zoals de Belastingdienst/Toeslagen heeft benadrukt, juist vanwege de grote hoeveelheid beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, behoefte bestaat aan duidelijkheid voor de dienst en eensgezindheid tussen de rechtbanken over de nadere beslistermijn. De Afdeling ziet het als hoogste bestuursrechter in zaken als deze als haar taak die duidelijkheid te bieden en zal daarom, om de rechtseenheid tussen de rechtbanken te bevorderen ten aanzien van die termijnen, nadere beslistermijnen vaststellen die voortaan in beginsel bij beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit (op bezwaar) in het kader van de Wet hersteloperatie toeslagen aan de dienst zullen worden gegeven.
Nieuwe nadere beslistermijnen
23. Zoals hiervoor onder 5 en 6 is overwogen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen voor het nemen van een besluit om (aanvullende) compensatie een beslistermijn van een jaar en voor het nemen van een besluit op bezwaar een beslistermijn van 18 weken. Vervolgens heeft de dienst na ontvangst van een ingebrekestelling nog twee weken om een besluit te nemen. Een aantal rechtbanken hanteert of hanteerde de lijn dat de Belastingdienst/Toeslagen in een beroepsprocedure gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit een nadere beslistermijn van twaalf weken krijgt gerekend vanaf de datum van het indienen van een verweerschrift, waarvan er minstens twee weken na de uitspraak zijn gelegen. Als er geen verweerschrift is ingediend of als de twaalf weken al zijn verstreken voordat de rechtbank uitspraak doet, krijgt de dienst nog de standaardtermijn van twee weken. Sommige rechtbanken hanteren een termijn van zes weken, omdat twee weken na de uitspraak onrealistisch kort zijn.
24. In ogenschouw genomen de verschillen tussen de rechtbanken is de Afdeling van oordeel dat een nadere beslistermijn van twaalf weken na het verweerschrift en ten minste zes weken na de uitspraak in een individueel geval niet onnodig lang en ook niet onrealistisch kort is, dan wel zou moeten zijn. De nadere beslistermijnen die de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting bij de Afdeling heeft gevraagd zijn voor een individueel geval wel onnodig lang en wijken ten nadele van de met de wetgeving beoogde rechtsbescherming bij niet tijdige besluitvorming te zeer af van hetgeen de wetgever met artikel 8:55d van de Awb voor ogen stond.
De termijn van twaalf weken komt overeen met de termijn waar de Belastingdienst/Toeslagen in het verleden in verweer om heeft gevraagd en is al een substantiële verlenging van de wettelijke termijnen van een jaar onderscheidenlijk 18 weken. Artikel 8:55d, derde lid, van de Awb maakt dat mogelijk. Anders dan de rechtbank Rotterdam ziet de Afdeling wel aanleiding om, als deze twaalf weken ten tijde van de uitspraak op het beroep zijn verstreken of als er geen verweerschrift is ingediend, af te wijken van de standaardtermijn van twee weken die artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb voorschrijft en zal zij deze vaststellen op zes weken. Die termijnen zijn niet onrealistisch kort. Op het moment dat de Belastingdienst/Toeslagen een verweerschrift indient, is hij zich ervan bewust dat hij de wettelijke beslistermijnen heeft overschreden en kan hij de procedure om alsnog een besluit te nemen starten. De dienst hoeft daarmee niet te wachten totdat uitspraak op het beroep wordt gedaan.
25. Ter zitting is ter sprake gekomen dat als een besluit moet worden genomen op een aanvraag om (aanvullende) compensatie als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen, de Belastingdienst/Toeslagen gelet op artikel 6.7 van die wet voorafgaande aan dat besluit een schriftelijke vooraankondiging van het voorlopige bedrag van de compensatie moet doen. De aanvrager heeft vervolgens zes weken de tijd om daarover een zienswijze te geven. Voor het nemen van een besluit op bezwaar geldt deze verplichting niet. Dit heeft tot gevolg dat een onderscheid moet worden gemaakt in de nadere beslistermijnen die de rechter op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb bepaalt.
26. De Afdeling komt op basis van het voorgaande tot de volgende nadere beslistermijnen:
Als de Belastingdienst/Toeslagen een besluit moet nemen op een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen geldt een nadere beslistermijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift om een schriftelijke vooraankondiging als bedoeld in artikel 6.7 van die wet te doen. Van deze twaalf weken moeten ten minste zes weken zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak op dat beroep al zijn verstreken of als de dienst geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van de uitspraak om een vooraankondiging te doen. Vervolgens moet de dienst binnen twee weken na ontvangst van een zienswijze op de vooraankondiging of binnen twee weken na het verstrijken van de termijn van zes weken om te reageren op de vooraankondiging een besluit om (aanvullende) compensatie bekendmaken. Door snel een zienswijze in te dienen of mee te delen dat geen zienswijze wordt ingediend, kan een aanvrager deze tweede termijn zo kort als mogelijk maken.
Als de Belastingdienst/Toeslagen een besluit op bezwaar moet nemen geldt een nadere beslistermijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift om een besluit op bezwaar bekend te maken. Van deze twaalf weken moeten ten minste zes weken zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak op het beroep al zijn verstreken of als de dienst geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van de uitspraak om een besluit op bezwaar bekend te maken.
Als in een individueel geval bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan een andere beslistermijn worden bepaald.
27. In hoger beroep zijn geen gronden aangevoerd tegen de hoogte van de opgelegde dwangsom, die overeenkomstig het landelijk beleid van de rechtbanken is vastgesteld ("Beleid extra dwangsom"; www.rechtspraak.nl).
Als de Belastingdienst/Toeslagen een besluit op een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen moet nemen, begint de dwangsom te lopen op het moment dat de dienst de eerste termijn voor het nemen van een vooraankondiging overschrijdt en loopt deze door tot op het moment dat de vooraankondiging is verzonden. Als de Belastingdienst/Toeslagen vervolgens ook de tweede termijn voor het nemen van een besluit om (aanvullende) compensatie overschrijdt, gaat de dwangsom weer verder lopen tot het moment dat de dienst dat besluit bekendmaakt. De dwangsom loopt niet verder door dan het maximum van € 15.000,00.
Als de Belastingdienst/Toeslagen een besluit op bezwaar bekend moet maken, begint de dwangsom te lopen op het moment dat de dienst de termijn voor het bekendmaken daarvan overschrijdt. Ook in dat geval loop de dwangsom niet verder door dan het maximum van € 15.000,00.
Terugkoppeling aan de wetgever
28. De Afdeling is zich ervan bewust dat de door haar vastgestelde beslistermijnen geen oplossing bieden voor het (uitvoerings)probleem waarvoor de Belastingdienst/Toeslagen staat. De dienst heeft de Afdeling duidelijk gemaakt dat de termijnen zoals die nu in de Wet hersteloperatie toeslagen en de Awb staan, ook in de toekomst niet zullen worden gehaald en de hersteloperatie als geheel onder druk komt te staan door het instellen van beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Op het moment van de inwerkingtreding van de Wet hersteloperatie toeslagen was evenwel al duidelijk dat de daarin genoemde termijnen niet zouden worden gehaald. De rechtbank Midden-Nederland heeft dat in haar uitspraak gemotiveerd uiteengezet. De wetgever heeft desondanks die termijnen niet willen aanpassen. Ook heeft de wetgever geen afwijkende regeling voor het nemen van besluiten op bezwaar vastgesteld. De Afdeling begrijpt dat het politiek gecompliceerd ligt om gedupeerde ouders met (nog) langere wettelijke termijnen te confronteren. Het ligt echter niet op de weg van de bestuursrechter - wiens taak erin is gelegen burgers die in beroep zijn gekomen tegen aan hen gerichte besluiten rechtsbescherming te bieden op basis van de geldende wetgeving - dit door de wetgever gecreëerde probleem van de dienst op te oplossen, hoezeer zij dit probleem net als de rechtbank Midden-Nederland ook onderkent. Zoals hiervoor onder 21 is overwogen, gaat het bieden van een structurele oplossing de taak van de bestuursrechter te buiten. Het is aan de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing.
Eindoordeel
29. De Afdeling heeft in deze uitspraak naar aanleiding van de ingestelde hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbanken Midden-Nederland en Rotterdam in het algemeen de nadere beslistermijnen voor zaken als deze bepaald. Zij moet echter ook uitspraak doen op de hoger beroepen zelf, waarbij deze nadere beslistermijnen worden toegepast op de concreet voorliggende zaak. In deze uitspraak wordt een oordeel gegeven over de hoger beroepen van [appellant sub 1] en de Belastingdienst/Toeslagen tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. In de uitspraak van vandaag in zaak nr. 202303291/1/A2 wordt een oordeel gegeven over het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam.
30. De hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland beperken zich tot zaak nr. 23/288 ( [appellant sub 1]) voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen uiterlijk op 1 juli 2024 een besluit op bezwaar bekend moet maken en een dwangsom is verschuldigd voor elke dag waarmee hij die termijn overschrijdt. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, kan dat oordeel niet in stand blijven. De hoger beroepen slagen daarom. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd.
Omdat [appellant sub 1] in afwachting is van een besluit op bezwaar en de twaalfwekentermijn na het indienen van een verweerschrift in beroep al is verstreken, zal de Afdeling de Belastingdienst/Toeslagen opdragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit op bezwaar bekend te maken. Er bestaat geen aanleiding om in dit individuele geval een andere nadere beslistermijn te bepalen. De Afdeling zal verder bepalen dat de dienst aan [appellant sub 1] een dwangsom van € 100,00 moet betalen voor elke dag waarmee hij deze termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00.
31. De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten van [appellant sub 1] en [partij sub 1] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 14 april 2023 in zaak nr. 23/288 voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen uiterlijk op 1 juli 2024 een besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] bekend moet maken en haar een dwangsom is verschuldigd voor elke dag waarmee hij die termijn overschrijdt;
III. draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. bepaalt dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant sub 1] een dwangsom van € 100,00 moet betalen voor elke dag waarmee hij de onder III genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00;
V. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [partij sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant sub 1] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
611