Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: NL24.8059
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] ,
V-nummer: [V-nummer] ,
eiser
(gemachtigde: mr. M. Grigorjan),
en
de minister van Asiel en Migratie,(voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid), de minister
(gemachtigde: mr. E. Sweerts).
Inleiding
Deze uitspraak gaat over het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat de minister volgens hem niet op tijd heeft beslist op de aanvraag van 27 juni 2023.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2024 op zitting behandeld.
De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaken met nummers NL24.13781 en NL24.15131. In die zaken zijn naast de gemachtigde van de minister ook de gemachtigden van eisers in die zaken verschenen, te weten mr. Y.E. Verkouter en mr. F.M. Holwerda. Mr. Grigorjan heeft zich voor de zitting afgemeld. Na de zitting zijn de zaken voor de uitspraak weer gesplitst.
Overwegingen
1. Eiser heeft de rechtbank verzocht om vrijstelling van betaling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. Eiser heeft met de door hem verschafte gegevens aannemelijk gemaakt dat hij niet over voldoende inkomsten of vermogen beschikt om het verschuldigde bedrag aan griffierecht te betalen. Het beroep op betalingsonmacht slaagt. Eiser wordt vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen. Dat betekent dat het beroep niet om die reden niet-ontvankelijk is.
2. Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag of bezwaarschrift, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene per brief aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog beslist moet worden op zijn aanvraag of bezwaar (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na die twee weken nog steeds geen besluit is, dan kan de betrokkene beroep instellen. Dit staat (onder andere) in artikel 6:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3. Eiser heeft op 27 juni 2023 voor zijn echtgenote en drie kinderen een aanvraag om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) ingediend in het kader van nareis. De minister moet binnen 90 dagen na ontvangst van een aanvraag om verlening van een mvv beslissen. Hij kan deze termijn verlengen met ten hoogste drie maanden. Dat staat in artikel 2u, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000. In het verweerschrift erkent de minister dat de wettelijke beslistermijn op 26 december 2023 is verstreken.
4. Eiser heeft de minister bij brief van 16 januari 2024, door de minister ontvangen op 18 januari 2024, in gebreke gesteld en sindsdien zijn meer dan twee weken voorbijgegaan zonder dat de minister een beslissing heeft genomen, voordat het beroep op 28 februari 2024 is ingesteld. Het beroep is daarom gegrond.
5. Omdat de minister nog geen besluit heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat de minister dit alsnog moet doen. Op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb moet de minister dit doen binnen twee weken na het verzenden van deze uitspraak. In bijzondere gevallen of als dit vanwege een wettelijk voorschrift nodig is, kan de rechtbank op grond van het derde lid een andere termijn geven.
FiFO-principe
6. De minister verzoekt de rechtbank primair om het beroep tegen het niet tijdig beslissen in een nareiszaak pas op te pakken op het moment dat de minister aan de behandeling daarvan toekomt. De minister vraagt dit omdat dit voor hem nodig is om het werken volgens het First in First Out (FiFo)-principe tot een succes te kunnen maken. Op de zitting is uitvoerig gesproken over het FiFo-principe op grond waarvan de minister met ingang van 15 januari 2024 zijn werkzaamheden indeelt. Dit principe houdt in dat de minister de nareisaanvragen in behandeling neemt in de volgorde waarin zij worden ontvangen. De minister heeft verder toegelicht, zowel schriftelijk in het verweerschrift als tijdens de zitting, dat hij te maken heeft met een achterstand bij het beslissen op nareisaanvragen en bezwaarschriften in nareisprocedures. Op de internetpagina van de IND [1] is te lezen wanneer de minister verwacht dat aanvragen in behandeling kunnen worden genomen. Voor deze zaak zou dit betekenen dat de minister de aanvraag pas in november 2024 in behandeling gaat nemen.
7. De rechtbank kan niet aan dit verzoek van de minister tegemoetkomen. Hoewel de rechtbank begrijpt dat een beslissing van de rechtbank om in een individuele zaak binnen een bepaalde termijn te beslissen de beoogde bedrijfsvoering van de minister kan doorkruisen, ziet de rechtbank wettelijk gezien geen ruimte om gehoor te geven aan dit verzoek van de minister. Wanneer is vastgesteld dat de beslistermijn is overschreden, volgt uit de wet namelijk dwingend dat de bestuursrechter de minister opdraagt een beslissing te nemen binnen twee weken. In bijzondere gevallen kan een andere termijn worden bepaald of een andere voorziening worden getroffen, maar het helemaal niet behandelen van het beroep behoort niet tot de mogelijkheden.
8. De minister stelt zich subsidiair op het standpunt dat sprake is van een bijzonder geval en verzoekt om een zo ruim mogelijke beslistermijn waarbij wordt aangesloten bij de staande praktijk waarin de maximale beslistermijn die door de rechtbank wordt opgelegd twintig weken betreft.
Is er sprake van een bijzonder geval om een langere termijn dan twee weken te bepalen?
9. Volgens de minister is sprake van een bijzonder geval. Dat bestaat eruit dat de minister kampt met grote achterstanden door een aanhoudend hoog aantal nareisaanvragen. De minister heeft in een algemene brief aan de rechtspraak van 16 februari 2024 uiteengezet dat hij, naast het werken volgens het FiFo-principe, de behandelcapaciteit voor nareisaanvragen meerjarig structureel zal verhogen. De rechtbank is van oordeel dat op dit moment nog geoordeeld kan worden dat sprake is van een bijzonder geval als gevolg van een hoog aantal nareisaanvragen en het niet onmiddellijk voorhanden hebben van voldoende behandelcapaciteit daarvoor. Wanneer de minister echter structureel te maken krijgt met een hogere instroom, zal de minister zich niet kunnen blijven beroepen op een bijzonder geval. Dan wordt de hogere instroom namelijk het nieuwe normaal en zal de bedrijfsvoering daarop structureel afgestemd moeten worden.
Welke beslistermijn moet de rechtbank vaststellen?
10. De rechtbank moet bij het bepalen van de beslistermijn een verantwoorde keuze maken in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. De rechtbank stelt de nadere termijn zo dat deze niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is [2] .
11. De rechtbank stelt vast dat de minister, zoals ook is uiteengezet in diens algemene brief van 16 februari 2024, niet meer om op de zaak toegespitste termijnen verzoekt, behoudens in die gevallen dat de zaak aan de beurt is volgens het FiFo-principe en een meer concreet standpunt kan worden gegeven over een afgestemde beslistermijn. In alle andere gevallen, zo begrijpt de rechtbank, is het verzoek van de minister om een zo ruim mogelijke beslistermijn te bepalen. De rechtbank stelt vast dat het verzoek van de minister er in de kern op neerkomt hem zo veel mogelijk tijd te gunnen zonder dat een concrete relatie bestaat met de zaak en de tijd die nodig is om in deze zaak daadwerkelijk te beslissen. De rechtbank is van oordeel dat weliswaar sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan zij de minister niet zal opdragen om binnen twee weken een beslissing te nemen, maar dat nog niet kan worden vastgesteld dat een termijn van twintig weken daadwerkelijk nodig is om in deze individuele zaak alsnog tot een beslissing te komen. De rechtbank begrijpt het probleem van de minister, maar zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) [3] al eerder heeft overwogen, is het niet de taak van de bestuursrechter om een structurele, collectieve oplossing te bieden voor een probleem als dit. De taak van de bestuursrechter is erin gelegen om burgers die in beroep zijn gekomen tegen aan hen gerichte besluiten of het uitblijven daarvan rechtsbescherming te bieden op basis van de geldende wetgeving. Indien de wetgeving knelt, is het aan de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing.
12. In de uitspraken van 3 juli 2024 heeft de Afdeling een oordeel gegeven over de beslistermijn in beroepszaken over het niet tijdig beslissen op nareisaanvragen. [4] Hoewel de Afdeling in deze zaken nog geen oordeel heeft gegeven over het FiFo-principe, is de rechtbank van oordeel dat dit principe, gelet op het voorgaande, niet tot een andere conclusie leidt voor wat betreft de toe te passen beslistermijnen. De minister gaat pas op het moment dat hij de aanvraag gaat behandelen, in dit geval dus november 2024, beoordelen of het dossier compleet is of dat eiser de gelegenheid krijgt om de aanvraag aan te vullen of dat nader onderzoek nodig is. Deze situatie is op één lijn te stellen met de situatie waarin een beslistermijn van acht weken redelijk is, tenzij de minister binnen die termijn besluit tot nader onderzoek in de vorm van een DNA-onderzoek of een identificerend gehoor, in welk geval een totale termijn van twintig weken geldt (het zogenoemde 8 + 12-weken model). Als de minister door het werk op grond van het FiFo-principe nog niet weet of hij gelegenheid tot herstel van verzuimen wil bieden, omdat hij de bij de aanvraag overgelegde documenten nog niet heeft beoordeeld, komt dit voor rekening van de minister en krijgt hij geen extra tijd voor de beoordeling. Ook voor die situatie geldt een totale termijn van twintig weken (8 + 12-wekenmodel).
13. De rechtbank stelt vast dat wanneer de minister binnen acht weken geen inhoudelijke beoordeling maakt van de overgelegde documenten en eiser dus niet laat weten dat hij heeft besloten tot het verrichten van nader onderzoek, de termijn van acht weken geldt. Om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding om standaard uit te gaan van een termijn van twintig weken, zoals door de minister verzocht. De rechtbank is van oordeel dat een standaardtermijn van twintig weken onnodig lang is als die termijn niet is afgestemd op een individueel geval en dat die termijn ten nadele van de met de wetgeving beoogde rechtsbescherming bij niet tijdige besluitvorming te zeer afwijkt van hetgeen de wetgever met artikel 8:55d van de Awb voor ogen stond.
14. Wanneer de minister niet meer om een op de zaak toegespitste termijn verzoekt, is de rechtbank van oordeel dat een beslistermijn van 8 + 12 weken na het doen van uitspraak door de rechtbank niet onrealistisch kort is. Op het moment dat de minister kennisneemt van het ingestelde beroep en wordt gevraagd om de stukken en een verweerschrift in te dienen, kan hij de procedure starten om alsnog een besluit te nemen. Dat de minister dit niet wil doen omdat hij volgens het FiFo-principe wil werken, vormt geen reden om te concluderen dat deze beslistermijn onrealistisch kort is. Daarbij dient ook acht te worden geslagen op de omstandigheid dat de minister al door de ingebrekestelling van eiser is gemaand om te beslissen en hij de zaak op dat moment al ter behandeling had kunnen oppakken. De minister hoeft dus niet te wachten totdat uitspraak op het beroep wordt gedaan. In die gevallen dat de minister wel om een op de individuele zaak toegespitste termijn verzoekt, kan de rechtbank een andere beslistermijn bepalen als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven. Dit geldt ook in het geval dat de vreemdeling individuele omstandigheden aanvoert op grond waarvan tot een andere beslistermijn moet worden gekomen. Dergelijke omstandigheden zijn in deze zaak niet door eiser aangevoerd.
15. De rechtbank ziet overigens geen aanleiding om, zoals tijdens de zitting van de zijde van mr. Verkouter bepleit, bij het bepalen van een beslistermijn acht te slaan op artikel 5, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Hierin staat dat de lidstaten uiterlijk negen maanden na het indienen van een verzoek, de persoon die het verzoek heeft ingediend in kennis moeten stellen van de beslissing. Uit de vierde volzin van dit artikellid volgt echter dat de gevolgen van het uitblijven van een beslissing bij het verstrijken van de beslistermijn bij nationale wetgeving van de betrokken lidstaat moeten worden geregeld. Het behoort daarom tot de procedurele autonomie van de lidstaten om dit te regelen. De rechtbank is van oordeel dat de wijze waarop dit in artikel 8:55d van de Awb is geregeld, voldoet aan de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. Met inachtneming van artikel 8:55d van de Awb is de rechtbank verder van oordeel dat een beslistermijn van acht (plus in geval van nader onderzoek twaalf) weken na het doen van uitspraak voor eiser voldoende effectieve rechtsbescherming biedt.
Rechterlijke dwangsom
16. De minister heeft verzocht om de hoogte van de rechterlijke dwangsom te beperken tot € 50,– per dag, met een maximum van € 7.500,–. Aan dit verzoek legt de minister ten grondslag dat op voorhand al duidelijk is dat de minister een zo ruim mogelijke beslistermijn van twintig weken niet zal halen. Door het verlagen van de bedragen duurt het langer tot dat de rechterlijke dwangsom is volgelopen, wordt enigszins voorkomen dat het systeem verstopt raakt en wordt de staatskas niet met onnodig hoge kosten opgezadeld, aldus de minister.
17. De rechtbank stelt voorop dat artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dwingend voorschrijft dat de bestuursrechter een dwangsom verbindt aan zijn uitspraak voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Uit het standpunt van de minister leidt de rechtbank af dat de minister al op voorhand aangeeft de uitspraak niet na te zullen leven. In beroepen tegen het uitblijven van een beslissing hanteert de rechtspraak het beleid dat de dwangsom wordt bepaald op € 100,– per dag met een maximum van € 15.000,–. [5] In het vreemdelingenrecht wordt daarop een uitzondering gemaakt in die zin dat een dwangsom bij een eerste beroep tegen het uitblijven van een beslissing wordt bepaald op € 100,– per dag met een maximum van € 7.500,–. De dwangsom loopt daarbij binnen 75 dagen vol in plaats van 150 dagen bij nietvreemdelingrechtelijke zaken. Zoals hiervoor al is uiteengezet, is het de taak van de bestuursrechter om rechtsbescherming te bieden. Die rechtsbescherming bestaat eruit dat de inzet van de bestuursrechter erop gericht is om ervoor te zorgen dat de burger alsnog zijn beslissing krijgt. De inzet van de bestuursrechter is er niet op gericht om de minister hierin meer ruimte te gunnen door een lagere dwangsom vast te stellen als gevolg waarvan het langer duurt voordat de dwangsom volloopt. De rechtbank zal dus niet afwijken van het geldende beleid op dit punt.
Bestuurlijke dwangsom
18. Eiser heeft verzocht om de bestuurlijke dwangsom vast te stellen. Als een bestuursorgaan een besluit niet op tijd neemt, moet het bestuursorgaan een dwangsom betalen voor elke dag dat het te laat is, voor maximaal 42 dagen. Die dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23,– per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35,– per dag en de overige dagen € 45,– per dag. Het bestuursorgaan stelt de bestuurlijke dwangsom vast binnen twee weken na de laatste dag waarover die dwangsom betaald moet worden. Dat staat in artikel 4:17 en Pro 4:18, eerste lid, van de Awb.
19. De minister heeft de hoogte van de bestuurlijke dwangsom niet vastgesteld. De rechtbank doet dit op grond van artikel 8:55c van de Awb nu alsnog en stelt de door de minister aan eiser verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag vast op in totaal € 1.442,–. De minister is de maximale bestuurlijke dwangsom verschuldigd omdat meer dan 42 dagen zijn verstreken na de dag als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond en de minister zal binnen acht weken na de dag van plaatsing van deze uitspraak in het digitale dossier, alsnog een besluit op de aanvraag bekend moeten maken. In het geval de minister eiser binnen die termijn nader onderzoek aanbiedt, zal dit besluit binnen twintig weken bekend moeten worden gemaakt. Eiser heeft vanwege betalingsonmacht geen griffierecht hoeven te betalen. De minister hoeft dit dus ook niet aan hem te vergoeden. Wel krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 875,, en een wegingsfactor 0,5. Toegekend wordt € 437,50.
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
-draagt de minister op binnen acht weken na de dag van plaatsing van deze
uitspraak in het digitale dossier alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken;
-draagt de minister in het geval binnen die termijn nader onderzoek wordt aangeboden op om binnen twintig weken na de dag van plaatsing van deze uitspraak in het digitale dossier een besluit op de aanvraag bekend te maken;
-bepaalt dat de minister aan eiser een dwangsom van € 100,– moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 7.500,–;
-stelt de hoogte van de door de minister aan eiser verschuldigde bestuurlijke dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Awb vast op € 1.442,–;
-veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. M.H. DworakowskiKelders en mr. S.D.M. Michael, leden, in aanwezigheid van drs. J.A. Meijer-Habraken, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.