Uitspraak
202203795/1/R2.
Datum uitspraak: 4 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
2. Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A (hierna: MOB) en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 in zaak nr. 20/2179 in het geding tussen:
MOB en Leefmilieu
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2020 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend (hierna: natuurvergunning) aan [melkveebedrijf] voor het wijzigen van een melkveehouderij aan de [locatie] in Almelo (hierna: de veehouderij).
Bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 september 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 11 juli 2023, waar het college, vertegenwoordigd door D. Reijchard, M. Zuidema, T. Nicolai en J.G.M. van ‘t Erve, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De veehouderij exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Almelo. De veehouderij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het houden van 48 melkkoeien in een regulier stalsysteem (A1.100) en 48 stuks jongvee in een regulier stalsysteem (A3.100). De melkkoeien worden beweid.
1.1. Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De natuurvergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een gelijkblijvende of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan een melding op grond van het Besluit rundveehouderijen Wet milieubeheer van 21 oktober 1998. Volgens het college is dit de kleinste toestemming sinds de referentiedatum 10 juni 1994. Op grond van die melding was het veebestand 42 melkkoeien en 53 stuks jongvee. Al deze dieren werden gehuisvest in reguliere stallen. Het college heeft de omvang van de emissie in de referentiesituatie en beoogde situatie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor).
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft in overwegingen 6.1 tot en met 6.3.4 geoordeeld dat het college de emissies ten gevolge van het beweiden ten onrechte niet heeft beoordeeld. Voor zover het college in het verweerschrift en tijdens de zitting heeft gesteld dat op voorhand significante effecten kunnen worden uitgesloten, omdat intern gesaldeerd kan worden met de emissies als gevolg van het bemesten, overweegt de rechtbank dat de emissies van het beweiden niet kunnen worden weggestreept tegen de emissies van het bemesten van gronden, want het bemesten is geen onderdeel van het project en is niet aangevraagd. Hierdoor zijn de effecten van het bemesten niet beoordeeld en is niet duidelijk of sprake is van een bestaande, legale activiteit.
Over het vaststellen van de referentiesituatie voor het beweiden deelt de rechtbank het standpunt van het college dat uitgegaan kan worden van algemene regels, in dit geval een bestemmingsplan. Daarbij moet het college aangeven welke gronden op de referentiedatum bij het bedrijf hoorden, onder welk bestemmingsplan die gronden vielen en welke bestemming die gronden hadden. De rechtbank is van oordeel dat uit de enkele stelling, dat het beweiden was toegestaan op grond van het bestemmingsplan in de referentiesituatie, niet kan worden afgeleid dat op voorhand is uitgesloten dat het beweiden kan leiden tot significante effecten.
Over de omvang van de referentiesituatie overweegt de rechtbank dat van belang is hoeveel eigen vee het bedrijf had en of op de referentiedatum daadwerkelijk vee werd beweid. Daarbij is ook de locatie en de intensiteit van het beweiden vanaf de referentiedatum van belang. Wat betreft de stelling van het college dat ten tijde van de referentiesituatie het vee werd beweid, volgt de rechtbank dit standpunt niet omdat het college dat standpunt niet heeft onderbouwd.
Standpunten hoger beroep college
3. Het college komt niet op tegen de beslissing van de rechtbank om de natuurvergunning te vernietigen, omdat volgens het college geen natuurvergunning nodig is. Sinds 1 januari 2020 is immers geen natuurvergunning nodig indien op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen voor de betreffende Natura 2000-gebieden kan hebben. Het hoger beroep van het college is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank over de wijze waarop het weiden van vee moet worden beoordeeld in het kader van de natuurvergunningaanvraag.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat emissies van het beweiden niet intern gesaldeerd kunnen worden met mestemissies. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college had moeten onderbouwen welke gronden in eigendom waren bij de veehouderij en welk planologisch regime daarop rustte. Volgens het college is de ervaringsregel dat weilanden al sinds jaar en dag een agrarische bestemming hebben. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat van belang is of het gebruik feitelijk plaatsvond en sindsdien plaatsvindt. Volgens het college is de toegestane en niet de feitelijke situatie op de referentiedatum bepalend.
Wat betreft de omvang van de referentiesituatie heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat van belang is hoeveel eigen vee het bedrijf had en waar en met welke intensiteit het vee wordt beweid. Volgens het college wordt de referentiesituatie begrensd door de hoogst toegestane stikstofnorm op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
Het college betoogt ook dat het onderzoek dat de rechtbank verlangt onuitvoerbaar is. Het is niet mogelijk om de feitelijke beweidingssituatie voor alle jaren vanaf de referentiedatum te achterhalen.
4.1. In het nadere stuk van 20 juni 2023 heeft het college aangegeven dat de veehouderij zijn aanvraag heeft aangevuld en gegevens heeft overgelegd over de gronden die zullen worden beweid.
Oordeel van de Afdeling
5. In de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 is uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee kunnen worden beoordeeld (r.o. 13-23.1). In die uitspraak is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden bemest kan worden bepaald. Uit die uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan èn (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum als hiervoor bedoeld is in beginsel 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
Verder volgt uit die uitspraak dat voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland is toegestaan, de referentiesituatie van bemesten gelijk is aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen kan hebben als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
5.1. De rechtbank is er ten onrechte vanuit gegaan dat het niet mogelijk is om intern te salderen met mestemissies en emissies door het weiden van vee. De Afdeling verwijst naar overweging 14.2 en 14.3 van haar uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, waarin kortgezegd is overwogen dat het vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor een Natura 2000-gebied worden bezien ten opzichte van de referentiesituatie. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. Als voor de percelen die in de beoogde situatie zullen worden beweid de referentiesituatie wordt gevormd door een toestemming voor bemesten, dan kan - als aan de voorwaarden voor intern salderen wordt voldaan - met de afname van de emissie van bemesten op die gronden die het gevolg is van het beweiden, intern gesaldeerd worden.
5.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5, heeft de rechtbank daarentegen terecht overwogen dat, bij gebrek aan een individuele toestemming, de referentiesituatie kan worden ontleend aan een andere toestemming, zoals algemene regels en dat voor het bepalen van de referentiesituatie ook van belang is dat het bemesten op de referentiedatum daadwerkelijk plaatsvond. Dit wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. Voor zover het college betoogt dat onderzoek naar de planologie en de feitelijke situatie niet nodig is, omdat de ervaring leert dat weilanden al sinds jaar en dag een agrarische bestemming hebben, overweegt de Afdeling het volgende. Om een referentiesituatie te kunnen ontlenen aan een toestemming, moet eerst worden vastgesteld dat er op de relevante referentiedatum sprake was van een toestemming voor een specifieke activiteit. Dit betekent dat op basis van gegevens moet worden vastgesteld dat het bemesten was toegestaan en er feitelijk ook werd bemest. Hiervoor is voldoende dat vaststaat dat de gronden als landbouwgrond in gebruik waren. De enkele stelling, dat de ervaring leert dat dit altijd zo is bij weilanden, is onvoldoende om een referentiesituatie te kunnen vaststellen.
Over de omvang van de referentiesituatie heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de hoeveelheid eigen vee, de locatie van het beweiden en de intensiteit van het beweiden van belang is. Zoals uiteengezet onder 5 wordt de omvang van de referentiesituatie, in het geval de referentiesituatie kan worden ontleend aan het planologisch regime, begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
In zoverre slaagt het betoog van het college.
Wat betekent het bovenstaande voor de aanvraag van de veehouderij?
5.3. In de aanvraag van 30 april 2020, aangevuld op 14 mei 2020 is aangegeven dat de melkkoeien ten minste 720 uren per jaar weiden. In de aanvraag zijn niet de gronden betrokken die worden beweid.
In het nadere stuk van 20 juni 2023 heeft het college aangegeven dat de veehouderij zijn aanvraag heeft aangevuld en gegevens heeft overgelegd over de gronden die zullen worden beweid. De veehouderij beschikt niet over een natuurvergunning voor het bemesten van gronden, zodat de referentiesituatie moet worden bepaald zoals weergegeven onder 5. In de aanvulling zijn gegevens overgelegd over het planologisch regime en zijn beelden van de Landelijke Grondgebruikskartering Nederland 2 overgelegd, waaruit volgens het college volgt dat aan het planologisch regime een referentiesituatie kan worden ontleend. Daarnaast zijn gegevens overgelegd waaruit volgens het college blijkt dat vanaf 2006 het gebruik als grasland was toegestaan. De aangevulde aanvraag dateert van na de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal, anders dan verzocht door het college, niet zelf de aangevulde aanvraag beoordelen en zelfvoorziend daarover een besluit nemen. Het is in dit geval primair aan het bevoegde gezag om een aanvraag voor een natuurvergunning te beoordelen. Hierbij geeft de Afdeling het volgende mee.
Als voor de gronden die de veehouderij voor beweiden wil gaan gebruiken een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan kan op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat het weiden van vee op die gronden significante gevolgen kan hebben.
Als voor gronden die de veehouderij voor beweiden wil gaan gebruiken geen referentiesituatie geldt of een lagere referentiesituatie dan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan dient het college op basis van een nadere beoordeling de gevolgen van het weiden van vee in kaart te brengen.
Incidenteel hoger beroep MOB en Leefmilieu
Standpunten incidenteel hoger beroep
6. MOB en Leefmilieu betogen dat de omvang van de referentiesituatie voor het houden van vee in stallen te hoog is ingeschat. Hiertoe voeren zij aan dat de bedrijfsvoering van een melkveehouderij voor 1994 niet vergelijkbaar is met de huidige bedrijfsvoering. In 1994 had een melkkoe een lagere emissie dan tegenwoordig. De exploitatie is drastisch gewijzigd en er wordt per melkkoe steeds meer melk gemolken en met meer melkproductie treden ook hogere ammoniakemissies op door de veranderde veevoersamenstelling. Voor meer melkproductie per koe is namelijk meer krachtvoer (eiwitten) nodig. Het bovenstaande zien MOB en Leefmilieu bevestigd in het feit dat de emissiefactor voor een reguliere melkveestal (A1.100) in de loop der jaren omhoog is bijgesteld van 8,8 kg/jaar NH3 per dierplaats in 1991 naar 13 kg/jaar NH3 per dierplaats vanaf 2002. Volgens MOB moet voor de referentiesituatie worden gerekend met een emissiefactor van 8,8 kg/jaar NH3 per dierplaats en voor de beoogde situatie met een emissiefactor van 13 kg/jaar NH3 per dierplaats.
Hiertoe voeren MOB en Leefmilieu ook aan dat weliswaar een vergunning altijd wordt verleend voor een project of activiteit, maar dat ook in het verleden stikstof een expliciet aspect was in de besluitvorming, op basis van onder andere de Ecologische richtlijn bij Hinderwetvergunningen en de Interimwet Ammoniak en veehouderij voor revisievergunningen. Er werd impliciet dan wel expliciet gerekend met een bepaalde emissiefactor bij het berekenen van de gevolgen van de aangevraagde activiteiten met de gedachte dat de gevolgen van het project niet meer zouden zijn dan de berekende stikstofemissie. Dit betekent dat in een vergunning die in het verleden is verleend al een beperking zit. In dit geval staat in de melding waaraan de referentiesituatie is ontleend, expliciet de depositiefactor en de stikstofdepositie vermeld in kilo’s en mol.
Indien niet mee wordt gegaan in het bovenstaande, betekent dit dat er een bepaalde toegestane groei zit in verleende vergunningen. Er is immers een project of activiteit vergund dat steeds meer stikstofemissie mag veroorzaken. Dit is volgens MOB en Leefmilieu in strijd met het beginsel van Unietrouw (artikel 4 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) en de uitleg van de Habitatrichtlijn.
Oordeel van de rechtbank
6.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat in het kader van de verlening van een natuurvergunning kan worden aangesloten bij de huidige Rav-emissiefactoren voor een reguliere stal bij het berekenen van de omvang van de referentiesituatie. Hiertoe overweegt de rechtbank dat sprake is van een wijziging van een project en daarom alleen de wijziging van de bestaande activiteit onder artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb of artikel 6, derde lid, van de Hrl valt. In dit geval worden de aantallen gehouden melkkoeien in reguliere stallen en jongvee in reguliere stallen gewijzigd. De bestaande activiteiten zijn vergund op basis van de melding uit 1998 en die activiteiten zijn nu nog steeds vergund. Dit verandert niet, omdat de hoeveelheid melk die de melkkoeien geven wellicht is gewijzigd in de loop der tijd.
Daarnaast geldt dat bij een aanvraag voor een natuurvergunning altijd moet worden aangesloten bij regels zoals die gelden ten tijde van het nemen van het besluit. Dit betekent dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist.
Oordeel van de Afdeling
6.2. Bij het verlenen van een natuurvergunning voor het houden van melkvee in stallen wordt bij het intern salderen de vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het veebestand in de referentiesituatie en de gevolgen van het veebestand in de beoogde situatie. De beoordeling van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de toestemming voor het project in de referentiesituatie dient, zoals het college terecht stelt, te geschieden aan de hand van de meest recente wetenschappelijke inzichten. De referentiesituatie bestaat, bij gebrek aan een natuurvergunning kortgezegd uit de milieuvergunde situatie voor de activiteit op de locatie waar het beoogde project is voorzien. Een milieuvergunning geeft toestemming voor bepaalde activiteiten en niet een bepaalde emissie of depositie. Weliswaar kan aan die toestemming een berekening met bepaalde uitgangspunten ten grondslag liggen, maar deze maakt geen onderdeel uit van wat is vergund. Dit is alleen anders als in een vergunningvoorschrift de maximale emissie of depositie is gelimiteerd. Daarvan is in dit geval geen sprake. In de melding, waaraan in dit geval de referentiesituatie is ontleend, is niet de ammoniakemissie begrensd, maar is het houden van een bepaald veebestand in een bepaald stalsysteem geaccepteerd. Er wordt een depositie in kilo’s en mol weergegeven in de onderliggende berekening, maar dit betekent nog geen begrenzing van de toegestane activiteiten.
De Afdeling volgt het betoog van MOB en Leefmilieu, dat er een bepaalde groei is vergund in toestemmingen, niet. Weliswaar kunnen de gevolgen van hetgeen is vergund veranderen, maar daaruit volgt niet dat het rekenen met de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Gelet hierop heeft het college, door de gevolgen van de referentiesituatie te berekenen met behulp van de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren en het op basis daarvan verlenen van de natuurvergunning, niet gehandeld in strijd met het beginsel van Unietrouw. In artikel 2.4 van de Wnb en artikel 5.4 van de Wnb staan instrumenten waarmee het college maatregelen kan treffen indien de gevolgen veranderen en die gevolgen leiden tot een verslechtering van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.
Het bovenstaande betekent dat voor reguliere melkveestallen in de referentiesituatie en beoogde situatie gerekend kan worden met de emissiefactor die ten tijde van de aanvraag gold. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat het college, bij de berekening van de gevolgen van de referentiesituatie voor reguliere stallen, aan mocht sluiten bij de Rav-emissiefactor voor het reguliere stalsysteem.
Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan hetgeen is gesteld door het college, namelijk dat de emissiefactoren in het verleden zagen op de periode mei tot en met oktober en de reactie van MOB en Leefmilieu daarop.
Het betoog slaagt niet.
Verzoek MOB en Leefmilieu
6.3. Op de zitting hebben MOB en Leefmilieu verzocht om inschakeling van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB), gelet op de technische aspecten over de verhoogde melkproductie in relatie tot krachtvoer en stikstofdepositie, zoals aangevoerd in het incidenteel hoger beroepschrift.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het vragen van een deskundigenbericht aan de STAB, omdat voor het beoordelen van de incidenteel hoger beroepsgronden van MOB en Leefmilieu de bovenstaande technische aspecten niet relevant zijn. De hoger beroepsgronden zien op de juridische houdbaarheid van de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie wordt bepaald. Hiervoor is geen aanvullende technische kennis van de werking van krachtvoer op melkproductie en stikstofdepositie nodig.
Conclusie hoger beroep college
7. Het hoger beroep is gegrond. Nu het college de beslissing van de rechtbank om de natuurvergunning te vernietigen niet heeft bestreden, heeft de gegrondverklaring van het hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing. Het college dient een nieuw besluit op de -aangevulde- aanvraag te nemen. Daarbij dient het college de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, in acht te nemen.
Conclusie incidenteel hoger beroep MOB en Leefmilieu
8. Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is ongegrond.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Overijssel gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A en de Vereniging Leefmilieu ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, mr. J.W. van de Gronden en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
932