Uitspraak
202203164/2/R2.
Datum uitspraak: 4 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd in Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2022 heeft het college aan [belanghebbende] een natuurvergunning verleend voor de exploitatie en het wijzigen van een veehouderij aan de [locatie A] in Valkenswaard.
Tegen dit besluit heeft MOB beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
MOB heeft een nader stuk ingediend.
MOB heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak op 29 november 2024 en op een nadere zitting op 14 april 2025 behandeld. Daar zijn MOB, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Wageningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.A.G.M. Peters, van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant, mr. A. Speekenbrink, A.P.M. van Boven en P.J. Linders, verschenen. Voorts is op de zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat in Eindhoven, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 4 maart 2013. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [belanghebbende] exploiteert een melkvee- en varkensbedrijf aan de [locatie A] in Valkenswaard. Hij heeft in 2013 een natuurvergunning aangevraagd voor de exploitatie en wijziging van zijn bedrijf. De rechtbank heeft de besluiten op die aanvraag van 29 december 2020 en 20 juli 2021 vernietigd. Het college heeft vervolgens op 24 november 2022, nadat [belanghebbende] de aanvraag had aangepast en aangevuld, een nieuw besluit op de aanvraag genomen.
De Afdeling heeft op 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5251) uitspraak gedaan op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank over de besluiten van 29 december 2020 en 20 juli 2021. Ook heeft de Afdeling in die uitspraak de beroepen van rechtswege van twee natuurlijke personen tegen het besluit van 24 november 2022 ongegrond verklaard en heeft zij onder 12 overwogen dat in een afzonderlijke uitspraak zal worden geoordeeld over het beroep van MOB tegen dat besluit. Het onderzoek is daarvoor heropend. Het beroep van MOB tegen het besluit van 24 november 2022 wordt in deze uitspraak behandeld.
2.1. De aangepaste en aangevulde aanvraag die ten grondslag ligt aan het besluit van 24 november 2022 heeft betrekking op de exploitatie van een melkvee- en varkenshouderij met 140 melk- en kalfkoeien, 97 stuks vrouwelijk jongvee en 1.350 vleesvarkens. De melk- en kalfkoeien worden beweid en 115 stuks zullen worden gehouden in een emissiearm stalsysteem A1.13. De twee stallen met vleesvarkens worden uitgerust met een chemisch luchtwassysteem met een rendement van 95%.
Het college heeft de natuurvergunning verleend, omdat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie daalt ten opzichte van de referentiesituatie, de grondwateronttrekking door het bedrijf ongewijzigd blijft ten opzichte van de referentiesituatie en significante gevolgen door geluid en licht voor de instandhoudingsdoelstellingen van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied zijn uitgesloten.
Het college ontleent de referentiesituatie aan de milieuvergunning beperkte milieutoets van 7 november 2016 (hierna: obm-vergunning). Die vergunning is verleend voor een melkvee- en varkenshouderij met 140 melk- en kalfkoeien, 75 stuks vrouwelijk jongvee en 1.350 vleesvarkens. De melk- en kalfkoeien worden beweid en 115 stuks worden gehouden in een emissiearm stalsysteem A1.13. Eén van de twee varkensstallen is voorzien van een chemisch luchtwassysteem met een rendement van 95%.
Wat kan MOB in deze procedure aanvoeren?
3. [belanghebbende] betoogt dat MOB alleen beroepsgronden naar voren kan brengen die samenhangen met wijzigingen in het besluit van 24 november 2022 ten opzichte van de natuurvergunning van 29 december 2020 en de positieve weigering van 20 juli 2021. MOB heeft immers geen beroep ingesteld tegen die eerdere besluiten. Dat de rechtbank die besluiten heeft vernietigd en er daarom een nieuw besluit op de aanvraag moest worden genomen, betekent volgens [belanghebbende] niet dat MOB alsnog gronden kan aanvoeren die MOB ook al bij de rechtbank tegen de eerdere besluiten had kunnen aanvoeren.
Het college heeft een gelijkluidend betoog op de nadere zitting ingetrokken.
3.1. Het college heeft het besluit van 24 november 2022 voorbereid door opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het college heeft eerst een ontwerpbesluit ter inzage gelegd en heeft vervolgens een besluit genomen op een aangevulde en aanpaste aanvraag voor de natuurvergunning.
Omdat het college voor het nemen van het besluit van 24 november 2022 opnieuw toepassing heeft gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb kan MOB in haar beroep worden ontvangen en geldt, anders dan in de gevallen waarin een nieuw besluit wordt genomen zonder daarbij opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb, niet de beperking dat MOB alleen beroepsgronden naar voren kan brengen voor zover zij door dit besluit in een nadeliger positie is komen te verkeren of als, door gewijzigde feiten of omstandigheden, haar in redelijkheid niet kan worden verweten dat zij geen beroep heeft ingesteld tegen de eerdere besluiten.
Het betoog slaagt niet.
Intern salderen als mitigerende maatregel
4. MOB betoogt dat het college de natuurvergunning ten onrechte heeft verleend met toepassing van intern salderen. Intern salderen is een mitigerende maatregel, die pas kan worden toegepast als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. In het besluit heeft een toets aan dat vereiste niet plaatsgevonden. Daarom kon het college bij de verlening van de natuurvergunning niet intern salderen.
4.1. Het college heeft aan de verlening van de natuurvergunning ten grondslag gelegd dat de stikstofdepositie door de aangevraagde activiteit niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie die het college ontleent aan de obm-vergunning van 7 november 2016. Het college heeft de referentiesituatie dus betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van stikstofemissie door de aangevraagde activiteit. Zoals in de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, is overwogen, mag intern salderen met de referentiesituatie onder voorwaarden als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van een project. Een van die voorwaarden is het additionaliteitsvereiste. Niet in geschil is dat het college in het bestreden besluit niet heeft beoordeeld of aan dit vereiste is voldaan.
Het betoog van MOB slaagt.
4.2. Het beroep is reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en het college zal een nieuw besluit moeten nemen. De Afdeling behandelt hieronder nog enkele beroepsgronden die van belang kunnen zijn voor dat nieuw te nemen besluit.
Emissie van stalsysteem A1.13
5. MOB voert aan dat de stalemissies die toegerekend kunnen worden aan de aangevraagde situatie en de obm-vergunning niet met de vereiste zekerheid in kaart zijn gebracht. In beide situaties is de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 ten onrechte berekend met de emissiefactor van 6,65 die ontleend is aan de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor). MOB verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557. Dit heeft volgens MOB tot gevolg dat de emissie in de aangevraagde situatie is onderschat en dat niet vaststaat dat de obm-vergunning de milieutoestemming is met de laagste emissie sinds de referentiedatum.
5.1. Het college stelt dat de onzekerheid over de juistheid van de Rav-emissiefactor in dit geval geen rol speelt, omdat het stalsysteem A1.13 zowel in de aangevraagde situatie als in de obm-vergunde situatie wordt toegepast.
5.2. In de aanvraag voor de natuurvergunning en in de obm-vergunning is een ligboxenstal voor 115 melkkoeien met het stalsysteem A1.13 opgenomen. Het college heeft de emissie uit deze stal berekend met toepassing van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, heeft overwogen kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Dat betekent dat MOB terecht aanvoert dat de emissie in de aangevraagde situatie niet met de vereiste zekerheid in kaart is gebracht. De Afdeling deelt het standpunt van het college niet dat de twijfel over de juistheid van de Rav-emissiefactor in dit geval geen rol speelt omdat het stalsysteem zowel in de aangevraagde situatie als in de obm-vergunde situatie is toegepast. De twijfel over de juistheid van de Rav-emissiefactor betekent immers ook dat de emissie die is toegerekend aan de obm-vergunning mogelijk is onderschat. Daardoor kan niet worden vastgesteld of de obm-vergunning de milieutoestemming is met de laagste emissie sinds de referentiedatum.
Het betoog slaagt.
De emissie uit het stalsysteem A1.100 en A3.100
6. MOB betoogt dat de emissie die toegerekend kan worden aan de Hinderwetvergunning van 9 november 1993 verkeerd is berekend. Deze vergunning had betrekking op 70 melk- en kalfkoeien, 60 stuks jongvee en 450 vleesvarkens. Bij het bepalen van de aan de Hinderwetvergunning toe te rekenen emissie is het college volgens MOB ten onrechte uitgegaan van een emissiefactor van 12,35 voor melk- en kalfkoeien en 4,4 voor jongvee. Dat zijn de emissiefactoren die vanaf 1 augustus 2015 voor traditionele stalsystemen worden toegepast. Het college had volgens MOB moeten uitgaan van de lagere emissiefactoren die vóór 1 augustus 2015 voor traditionele stalsystemen werden toegepast: 9,5 voor melkkoeien en 3,9 voor jongvee. Als daarmee gerekend wordt, dan is de Hinderwetvergunning volgens MOB de milieutoestemming met de laagste emissie sinds de referentiedatum.
Ter onderbouwing van haar betoog verwijst MOB naar het WUR-rapport 744, "Actualisering ammoniakemissiefactoren rundvee: advies voor aanpassing in de Regeling ammoniak en veehouderij" (februari 2014) (hierna: WUR-rapport 744). MOB leidt daaruit af dat de verhoging van de emissiefactor verband houdt met wijzigingen in de bouw van melkveestallen (open en groter). Omdat het in dit geval gaat om een stal die al in 1993 is vergund, is er volgens MOB geen aanleiding de emissie van die stal te berekenen met de gewijzigde emissiefactor.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient de beoordeling van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de toestemming voor het project in de referentiesituatie te geschieden aan de hand van de meest recente wetenschappelijke inzichten. Dat is alleen anders als in een vergunningvoorschrift of algemene regel de maximale emissie of depositie is gelimiteerd (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3694, onder 6.2, en ECLI:NL:RVS:2023:3691, onder 6.2). Die uitzondering doet zich hier niet voor.
6.2. De Rav-emissiefactoren voor een traditioneel stalsysteem voor melk- en kalfkoeien en jongvee zijn op 1 augustus 2015 gewijzigd. Aan die wijziging ligt het WUR-rapport 744 ten grondslag. Volgens dit rapport zijn de veranderingen in de wijze waarop nieuwe melkveestallen worden gebouwd, de wijzigingen in het voer- en weidemanagement en het beschikbaar komen van nieuwe gegevens over ammoniakemissie uit melkveestallen, aanleiding voor herziening van de emissiefactoren. Uit het rapport kan worden afgeleid dat bij het bepalen van de nieuwe emissiefactor rekening is gehouden met stallen in drie leeftijdsgroepen: bouw voor 1990, bouw 1990-1998 en bouw 1998-heden en het aandeel van de stallen in deze leeftijdsgroepen in het melkveestalbestand in Nederland. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding MOB te volgen in haar betoog dat de op 1 augustus 2015 vastgestelde emissiefactoren niet representatief zouden zijn voor oudere melkveestallen. Het college kon daarom de emissie uit stalsysteem A1.100 en A3.100, die waren vergund in de Hinderwetvergunning van 9 november 1993, berekenen met de Rav-emissiefactor zoals die ten tijde van het bestreden besluit was vastgesteld.
Gelet op wat in 5.2 is overwogen kan de Afdeling geen uitsluitsel geven over of het voorgaande betekent dat de Hinderwetvergunning de milieutoestemming met de laagste emissie is waaraan de referentiesituatie kan worden ontleend. Daarvoor is ook van belang welke emissie kan worden toegerekend aan de obm-vergunning.
De emissies van verkeer
7. MOB stelt dat de emissies van het verkeer van en naar de inrichting in de referentiesituatie niet goed in kaart zijn gebracht. Voor de referentiesituatie is ervan uitgegaan dat 50% van het verkeer in de richting van de A2 rijdt en 50% in de richting van het Natura 2000-gebied. In de aangevraagde situatie is rekening gehouden met de aanleg van een landbouwsluis. De verdeling van het verkeer is daardoor: 90% in de richting van de A2 en 10% in de richting van het Natura 2000-gebied. Volgens MOB moet bij het bepalen van de emissies in de referentiesituatie ook worden uitgegaan van de verdeling 90/10.
7.1. De aanleg van de landbouwsluis is geen onderdeel van de aangevraagde activiteit, maar een ontwikkeling die daar los van staat. Op de zitting is vastgesteld dat de landbouwsluis nog niet is gerealiseerd. Dat betekent dat het college voor het berekenen van de verkeersemissies in de referentiesituatie en in de aangevraagde situatie uit moest gaan van een verdeling van het verkeer zonder landbouwsluis. De Afdeling volgt MOB daarom niet in het betoog dat het college voor de referentiesituatie van een andere verdeling van het verkeer had moeten uitgaan.
het betoog slaagt niet.
De gevolgen van het weiden van vee
8. MOB betoogt dat de gevolgen van het beweiden van vee niet goed zijn beoordeeld. Niet alle percelen zijn beoordeeld (perceel K772 niet) en de referentiesituatie is ten onrechte ontleend aan een milieutoestemming.
8.1. De Afdeling deelt het standpunt van het college dat uit het besluit van 24 november 2022 (onderdeel II van het besluit in samenhang met bijlage 4 bij het besluit) duidelijk blijkt dat de vergunning betrekking heeft op het weiden van vee op de percelen K139, K143 en K140. Het weiden van vee op perceel K722 is niet beoordeeld omdat beweiden daar niet plaatsvindt en niet is aangevraagd. Het beweiden van perceel K722 is niet vergund.
8.2. Het college heeft de gevolgen van het weiden van vee beoordeeld door het aantal stuks vee dat in de aangevraagde situatie zal worden beweid te vergelijken met het aantal stuks vee dat in de obm-vergunde situatie wordt beweid. De Afdeling deelt het standpunt van MOB dat aan de obm-vergunning geen referentiesituatie voor beweiden kan worden ontleend, omdat een milieutoestemming geen betrekking heeft op het beweiden (vergelijk de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, onder 24.1). De gevolgen van het weiden van vee zijn daarom in het bestreden besluit niet goed in kaart gebracht.
Het betoog slaagt.
8.3. Voor het alsnog te nemen besluit geeft de Afdeling mee dat de gevolgen van het weiden van vee in de aangevraagde situatie in kaart moeten worden gebracht. Het college mag daarbij ook in het kader van een passende beoordeling bezien of die gevolgen intern kunnen worden gesaldeerd met een referentiesituatie. Een referentiesituatie voor beweiden kan, net als voor bemesten, worden ontleend aan een planologisch regime dat algemene regels bevat over agrarisch grondgebruik, waarvan weiden en bemesten een onderdeel is. Voor de beoordeling of een referentiesituatie aan het planologisch regime voor de te beweiden gronden kan worden ontleend en voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie, is het kader dat is uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 en dat is aangevuld in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404, van toepassing. Intern salderen met een referentiesituatie die ontleend wordt aan algemene regels is, zoals in de laatstgenoemde uitspraak is overwogen, een mitigerende maatregel die onder voorwaarden in een passende beoordeling mag worden betrokken. Dat betekent onder meer dat het college moet beoordelen of voldaan is aan het additionaliteitsvereiste (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923).
Vergunningvoorschrift
9. MOB betoogt dat in de vergunning ten onrechte het voorschrift is opgenomen dat het project binnen drie jaar moet zijn gerealiseerd.
9.1. De Afdeling is van oordeel dat het college dit voorschrift aan de vergunning kon verbinden. Het voorschrift verplicht niet tot realisering van het vergunde project. Als het voorschrift niet wordt nageleefd, dan is het college bevoegd om de vergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder a, van de Wnb (nu: artikel 5.40, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet). De Afdeling ziet niet in waarom dat niet in het belang van de natuur zou zijn (vergelijk ABRvS 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3569, onder 8.1).
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 24 november 2022 is genomen in strijd met artikel 2.7, derde lid, van de Wnb. Het besluit moet daarom worden vernietigd. De overige beroepsgronden van MOB behoeven nu geen bespreking.
10.1. Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
10.2. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden die MOB heeft gemaakt in verband met de behandeling van het beroep.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
12. MOB heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn voor de behandeling van het beroep is in beginsel niet overschreden als die niet langer dan twee jaar heeft geduurd.
12.2. De Afdeling heeft het beroep van MOB tegen het besluit van 24 november 2022 ontvangen op 5 januari 2023. Op dat moment is voor MOB de redelijke termijn gestart. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met 5 maanden overschreden. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, bedraagt het bedrag van de schadevergoeding € 500,00.
12.3. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de Afdeling. De Afdeling zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van de schadevergoeding.
Conclusie verzoek
13. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
13.1. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die MOB heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 24 november 2022;
III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. een schadevergoeding van € 500,00 te betalen;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
388