Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/1466
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.uit Nijmegen, en
Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eisers,
Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eisers,
(gemachtigde: mr. V. Wösten)
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel.
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[bedrijf], uit [vestigingsplaats] .
[bedrijf], uit [vestigingsplaats] .
(gemachtigde: G.J. Nap).
Inleiding / Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing van het college op hun verzoek om handhavend op te treden tegen [bedrijf] (hierna: de melkveehouderij) aan de [adres] .
1.1.
Met het besluit van 5 november 2018 (het primaire besluit) heeft het college dit handhavingsverzoek afgewezen.
1.2.
Met het besluit van 27 mei 2019 heeft het college het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd met zaaknummer ZWO 19/1154.
Met het besluit van 17 juli 2019 heeft het college het besluit van 27 mei 2019 geheel herzien, het bezwaar van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing van de motivering.
Met de uitspraak van 11 februari 2020, zaaknummer ZWO 19/1154, heeft de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 27 mei 2019, niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover gericht tegen het besluit van 17 juli 2019, gegrond verklaard. De rechtbank heeft laatstgenoemd besluit vernietigd, met uitzondering van de daarin toegekende proceskosten-vergoeding, en het college opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van de uitspraak.
1.3.
Met het besluit van 31 maart 2020 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing van de motivering.
Met de uitspraak van 11 mei 2022, zaaknummer ZWO 20/959, heeft de rechtbank het hiertegen gerichte beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2020 vernietigd, en het college opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank heeft aan deze beslistermijn een dwangsom verbonden.
1.4.
Met het besluit van 6 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar wederom ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met vervanging van de motivering.
Het hiertegen gerichte beroep ligt in deze uitspraak voor.
1.5.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Op verzoek van de rechtbank hebben eisers gereageerd op het verweerschrift. Het college heeft op deze reactie gereageerd.
1.6.
Het beroep is op 5 maart 2024 ter zitting behandeld. Namens eisers is hun gemachtigde mr. V. Wösten verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Winzum. Verder waren namens het college [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ter zitting aanwezig. De melkveehouderij en haar gemachtigde zijn niet verschenen ter zitting.
Overwegingen
Aanleiding
2. Bij brieven van 11 oktober 2018 hebben eisers bij het college meerdere verzoeken ingediend om handhavend op te treden tegen agrarische activiteiten die plaatsvinden op basis van een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Volgens eisers komt aan deze melding namelijk geen rechtskracht toe, zodat de bedrijfsuitbreidingen en daarmee gepaard gaande depositietoenames ten onrechte zijn toegelaten.
Voor dit geschil geldt dat eisers het college hebben gevraagd om handhavend op te treden tegen de ammoniakdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden, die afkomstig is van de stalgebouwen van de melkveehouderij, waarvoor geen afdoende vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) beschikbaar is. Met de e-mail van 9 maart 2020 hebben eisers bevestigd dat het handhavingsverzoek alleen betrekking heeft op de stalemissies en niet ook op het bemesten en/of beweiden dat eventueel binnen de melkveehouderij plaatsvindt.
3. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft een toezichthouder van het college op 23 oktober 2018 een bedrijfsbezoek bij de melkveehouderij afgelegd en daarvan op 25 oktober 2018 een rapport opgemaakt. In dit rapport is vastgesteld dat de melkveehouderij beschikt over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) van 25 juni 2015 voor het houden van 117 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee. Verder is in het rapport vastgesteld dat de melkveehouderij op 23 december 2015 een PAS-melding heeft gedaan voor het houden van 127 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. In het rapport is geconcludeerd dat op 23 oktober 2018 minder dieren aanwezig waren dan gemeld en dat de aanwezige stalsystemen overeenkwamen met de gemelde stalsystemen. Op basis van het rapport van 25 oktober 2018 heeft het college zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat de emissie vanuit de stallen van de melkveehouderij binnen de grenzen van de PAS-melding blijft en dat daarom geen sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
4. Als gevolg van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS: 2019:1604, heeft het college zich na die datum op het standpunt gesteld dat aan de PAS-melding geen betekenis (meer) toekomt.
Het bestreden besluit van 6 juli 2022
5. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, zodat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden. Hiervoor is de navolgende onderbouwing gegeven.
5.1.
De referentiesituatie van de melkveehouderij is de Nbw-vergunning van 25 juni 2015. De toegestane emissie op basis van die vergunning is 1642,95 kg NH3/jaar.
De feitelijke situatie op de melkveehouderij is in beeld gebracht door een toezichtcontrole op 23 juni 2022. Uit het door de toezichthouder opgestelde rapport volgt dat op die dag feitelijk aanwezig waren: 110 stuks melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 65 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Dit komt overeen met een emissie van 1644,5 kg NH3/jaar. Hierbij is gerekend met een reductie van 5% op de stalemissie omdat de koeien minimaal 720 uren/jaar worden beweid.
Uit overgelegde bedrijfsgegevens volgt dat in de periode vanaf 1 januari 2022 tot en met 22 juni 2022 gemiddeld aanwezig waren: 107 stuks melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 64 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en 0,2 stuks vleeskalveren tot circa 8 maanden. Dit komt overeen met een emissie van 1603,75 kg NH3/jaar. Hierbij is eveneens gerekend met een reductie van 5% op de stalemissie vanwege het beweiden.
De gemiddelde veebezetting is een betere weergave van de realiteit omdat fluctuaties in dieraantallen inherent zijn aan een melkveebedrijf. De gemiddelde veebezetting zorgt voor een emissie die ruim binnen de toegestane emissie blijft.
5.2.
De stikstofdepositie als gevolg van de huidige bedrijfsactiviteiten neemt niet toe ten opzichte van de referentiesituatie. Gelet op de zogenaamde Logtsebaan-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:71) is sprake van intern salderen en is geen Wnb-vergunning nodig.
Toepasselijk wettelijk kader
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 11 oktober 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
7. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt dit uit artikel 122 van Pro de Provinciewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Beoordelingskader
8. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie met de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentie-situatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
Als de wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Dat heet intern salderen en het project is dan niet vergunningplichtig. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, rechtsoverweging 7.
9. Verder blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175, dat bij het bepalen van de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de vergunde situatie en niet van de feitelijke situatie.
Beoordeling van de beroepsgronden
10. Eisers hebben twee beroepsgronden aangevoerd, die de rechtbank hierna zal bespreken.
11. Eisers stellen ten eerste dat het college de emissies van het melkvee in de referentiesituatie onjuist heeft vastgesteld. Eisers hebben in dit kader aangevoerd dat de stalemissie per melkkoe ten tijde van de Nbw-vergunning van 25 juni 2015 niet kan worden vergeleken met de stalemissie per melkkoe ten tijde van het bestreden besluit. Dit blijkt uit de emissiefactoren die nu en in het verleden worden en werden gehanteerd. Ten opzichte van de in de Richtlijn Ammoniak en Veehouderij van 1991 genoemde emissiefactor is een gemiddelde emissietoename opgetreden van 47% per traditioneel gehouden melkkoe. Ook blijkt dit uit de Nbw-vergunning van 25 juni 2015. Daarin staat dat de vergunde situatie overeenkomt met een emissie van 1287 kg NH3/jaar. Het college is bij de berekening evenwel uitgegaan van een emissie in de referentiesituatie van 1642 kg NH3/jaar. Dit is een verschil van circa 400 kg NH3/jaar en hiervoor is nooit toestemming verleend.
12. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
12.1.
Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 25 augustus 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:2432, deze beroepsgrond reeds beoordeeld. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3694, rechtsoverweging 6.2, een gelijkluidend oordeel gegeven.
“6.2. Bij het verlenen van een natuurvergunning voor het houden van melkvee in stallen wordt bij het intern salderen de vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het veebestand in de referentiesituatie en de gevolgen van het veebestand in de beoogde situatie. De beoordeling van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de toestemming voor het project in de referentiesituatie dient, zoals het college terecht stelt, te geschieden aan de hand van de meest recente wetenschappelijke inzichten. De referentiesituatie bestaat, bij gebrek aan een natuurvergunning kortgezegd uit de milieuvergunde situatie voor de activiteit op de locatie waar het beoogde project is voorzien. Een milieuvergunning geeft toestemming voor bepaalde activiteiten en niet een bepaalde emissie of depositie. Weliswaar kan aan die toestemming een berekening met bepaalde uitgangspunten ten grondslag liggen, maar deze maakt geen onderdeel uit van wat is vergund. Dit is alleen anders als in een vergunningvoorschrift de maximale emissie of depositie is gelimiteerd. Daarvan is in dit geval geen sprake. In de melding, waaraan in dit geval de referentiesituatie is ontleend, is niet de ammoniakemissie begrensd, maar is het houden van een bepaald veebestand in een bepaald stalsysteem geaccepteerd. Er wordt een depositie in kilo’s en mol weergegeven in de onderliggende berekening, maar dit betekent nog geen begrenzing van de toegestane activiteiten.
De Afdeling volgt het betoog van MOB en Leefmilieu, dat er een bepaalde groei is vergund in toestemmingen, niet. Weliswaar kunnen de gevolgen van hetgeen is vergund veranderen, maar daaruit volgt niet dat het rekenen met de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Gelet hierop heeft het college, door de gevolgen van de referentiesituatie te berekenen met behulp van de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren en het op basis daarvan verlenen van de natuurvergunning, niet gehandeld in strijd met het beginsel van Unietrouw. In artikel 2.4 van de Wnb en artikel 5.4 van de Wnb staan instrumenten waarmee het college maatregelen kan treffen indien de gevolgen veranderen en die gevolgen leiden tot een verslechtering van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.
Het bovenstaande betekent dat voor reguliere melkveestallen in de referentiesituatie en beoogde situatie gerekend kan worden met de emissiefactor die ten tijde van de aanvraag gold. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat het college, bij de berekening van de gevolgen van de referentiesituatie voor reguliere stallen, aan mocht sluiten bij de Rav-emissiefactor voor het reguliere stalsysteem.”
12.2.
In deze zaak is zowel in de referentiesituatie als in de feitelijke situatie (gemiddelde veebezetting) ten tijde van het bestreden besluit uitgegaan van de ten tijde van het bestreden besluit geldende Rav-emissiefactoren. Gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak heeft het college dit mogen doen. Hieruit blijkt dat de emissie ten tijde van het bestreden besluit lager is dan de emissie in de referentiesituatie.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
13. Eisers stellen ten tweede dat het college is uitgegaan van een onvolledige referentiesituatie. In dit kader hebben eisers aangevoerd dat de Nbw-vergunning van 25 juni 2015 enkel betrekking heeft op Overijsselse Natura 2000-gebieden. Hierdoor strekt deze toestemming zich niet uit over de Natura 2000-gebieden Rijntakken en Veluwe, gelegen in de provincie Gelderland, terwijl dit op grond van de destijds geldende Nbw wel nodig was. In de reactie op het verweerschrift hebben eisers ook nog verwezen naar het Natura 2000-gebied Ketelmeer en Vossemeer, gelegen in de provincie Flevoland.
14. Het college heeft zich in het verweerschrift en aanvullend verweerschrift primair op het standpunt gesteld dat de referentiesituatie wordt gevormd door het project uit de geldende natuurvergunning. Dat is in deze zaak de Nbw-vergunning van 25 juni 2015. Deze vergunning (op grond van artikel 19d van de Nbw) wordt aangemerkt als een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit staat in artikel 9.4, eerste lid, van de Wnb. De referentiesituatie wordt ontleend aan deze natuurvergunning die formele rechtskracht heeft. Aan de vraag of destijds ook nog Nbw-vergunningen van andere provincies nodig waren, wordt daarom niet toegekomen.
Subsidiair heeft het college aangevoerd dat ten tijde van de verlening van de Nbw-vergunning van 25 juni 2015 is beoordeeld of het project stikstofdepositie veroorzaakte op Natura 2000-gebieden waarvoor een andere provincie bevoegd gezag is. Dit bleek enkel het geval te zijn ten aanzien van het Gelderse Natura 2000-gebied. Daarom heeft de melkveehouderij ook bij gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: GS Gelderland) voor hetzelfde project een Nbw-vergunning aangevraagd. Deze Nbw-vergunning is op 31 augustus 2015 verleend. Wat betreft het gebied Rijntakken heeft GS Gelderland ingestemd met vergunningverlening door het college. Dit staat in de Nbw-vergunning van 25 juni 2015. Met betrekking tot het Natura 2000-gebied Ketelmeer en Vossemeer stelt het college dat dat gebied geen stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden bevat. Het college concludeert dat de melkveehouderij over alle natuurvergunningen beschikt die destijds nodig waren, en daarmee over een dekkende referentiesituatie.
15. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat hij het aanvullende verweerschrift niet heeft ontvangen. Het college heeft daarop ter zitting een samenvatting gegeven van dit aanvullende verweer.
Gemachtigde van eisers heeft daarop ter zitting meegedeeld dat hij het niet eens is met het primaire betoog van het college. Volgens gemachtigde is de Nbw-vergunning van 25 juni 2015 een ontoereikende vergunning, en mag deze daarom niet worden gebruikt als referentiesituatie. Er moet daarom worden teruggevallen op de situatie ten tijde van de referentiedatum, aldus gemachtigde van eisers.
16. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
16.1.
De rechtbank onderschrijft het primaire betoog van het college. De Nbw-vergunning van 25 juni 2015 heeft formele rechtskracht en dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat dit besluit, zowel wat betreft de inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming, rechtmatig is. Het hierin vergunde project bepaalt de omvang van de referentiesituatie.
Het betoog van eisers dat er in het verleden misschien ook Nbw-vergunningen van andere provincies nodig waren, en dat daarom geen betekenis toekomt aan de destijds verleende (en thans onherroepelijke) Nbw-vergunning, ondergraaft deze formele rechtskracht en is bovendien in strijd met de rechtszekerheid.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
16.2.
Het subsidiaire betoog van het college behoeft daarom geen bespreking.
17. Gelet op vorenstaande is het college uitgegaan van de juiste referentiesituatie en zijn de emissies vanwege het melkvee in de referentiesituatie op juiste wijze vastgesteld. Uit de berekeningen blijkt dat de emissie (en daarmee de stikstofdepositie) als gevolg van de activiteiten ten tijde van het bestreden besluit niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Er is dus geen sprake van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Conclusie en gevolgen
18. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het bestreden besluit van 6 juli 2022 geen sprake was van een overtreding van artikel 2.7, tweede ld, van de Wnb, zodat hij niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft daarom terecht en op goede gronden in het bestreden besluit van 6 juli 2022 de afwijzing van het handhavingsverzoek van 11 oktober 2018 gehandhaafd.
19. Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de melkveehouderij, in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.