Uitspraak
202105091/1/R2.
Datum uitspraak: 25 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Leende, gemeente Heeze-Leende,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Leende, gemeente Heeze-Leende, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2])
appellante,
en
1. Provinciale staten van Noord-Brabant,
2. Het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (hierna: het college van GS),
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2021 heeft het dagelijks bestuur van Waterschap De Dommel het projectplan "Herinrichting Tongelreep fase 2" vastgesteld.
Bij besluit van 26 mei 2021 heeft het college van GS het projectplan "Herinrichting Tongelreep fase 2" goedgekeurd.
Bij besluit van 11 juni 2021 hebben provinciale staten het inpassingplan "Tongelreep" gewijzigd vastgesteld.
De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 5.8 en 5.12 van de Waterwet.
Tegen de besluiten van 26 mei 2021 en 11 juni 2021 hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
Het college van GS heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] en het college van GS hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 8 augustus 2023, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.F. van Helvoirt, advocaat te Arnhem, en provinciale staten, het college van GS en waterschap De Dommel, alle vertegenwoordigd door H.A.J. van Hout, ing. R.M.J. Akkermans en mr. M.A.T.L. Thijssen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het projectplan en het inpassingsplan hebben als hoofddoel om de natuurwaarden in het beekdal van de Tongelreep in stand te houden en te herstellen. Het beekdal is onderdeel van het Natura 2000-gebied "Leenderbos, Goote Heide & De Plateaux" (hierna: het Natura 2000-gebied), waar belangrijke natuurwaarden voorkomen. De natuurwaarden in dit Natura 2000-gebied zijn ernstig aangetast door een overschot aan stikstofdepositie en verdroging. Voor het Natura 2000-gebied gelden instandhoudingsdoelstellingen, die het gebied moeten beschermen. De maatregelen die genomen moeten worden om te zorgen dat de instandhoudingsdoelstellingen worden behaald, staan in het daarvoor vastgestelde Natura 2000-beheerplan Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux van april 2016, vastgesteld op 5 april 2018 door het college van GS, het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: het beheerplan). Het projectplan en het inpassingplan maken de maatregelen uit het beheerplan mogelijk. Het projectplan bevat maatregelen die gaan over water, zoals het verhogen van de waterstand van de Tongelreep en het dempen van sloten. Het inpassingsplan zorgt er onder meer voor dat de maatregelen planologisch geborgd worden, door aan meerdere gronden een natuurbestemming te geven.
2. [appellant sub 1] woont op het perceel op [locatie 1] en kan zich niet vinden in de besluiten. Volgens [appellant sub 1] is er een klepduiker ten noorden van zijn perceel verkeerd ingetekend. Hij vreest dat dit ervoor zal zorgen dat zijn perceel in de zomer verdroogt.
3. [appellante sub 2] is gevestigd op [locatie 2] en exploiteert een melkrundveehouderij. Daarnaast verbouwt zij akkerbouwgewassen, zoals mais, bieten en aardappelen. [appellante sub 2] beschikt over in totaal 73 hectare landbouwgrond, waarvan zij 48 hectare in eigendom heeft en 25 hectare wordt gepacht. Een groot deel van de gronden die zij in eigendom heeft, hebben in het inpassingsplan een natuurbestemming gekregen. Volgens [appellante sub 2] hebben het college van GS en provinciale staten onvoldoende rekening gehouden met haar bedrijfsbelangen.
4. De relevante bepalingen en regels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Toetsingskader projectplan
5. Een besluit tot vaststelling van een projectplan door het algemeen bestuur van het waterschap, genomen op grond van artikel 5.5 van de Waterwet, moet op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet worden goedgekeurd door het college van GS. Omdat bij een projectplan algemene belangen betrokken zijn, heeft de wetgever gewild dat het toezicht door het college van GS ook betrekking heeft op belangen die geen ruimtelijke doorwerking hebben (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 105).
Het projectplan is vormvrij. De Waterwet stelt wel inhoudelijke eisen aan een projectplan. Zo moet het projectplan een beschrijving bevatten van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van nadelige gevolgen van het werk (Kamerstukken II, 30 818, nr. 3, blz. 40). Zowel het besluit van het algemeen bestuur tot vaststelling van het projectplan als het besluit van het college van GS tot goedkeuring van een dergelijk vaststellingsbesluit is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In verband daarmee moeten deze besluiten voldoen aan de algemene voor besluiten geldende bepalingen die zijn opgenomen in afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb. Omdat artikel 5.5 van de Waterwet is geplaatst op de zogenoemde "negatieve lijst" van Bijlage 2 bij de Awb, ligt, gelet op artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, niet de vaststelling van het projectplan, maar alleen het goedkeuringsbesluit van het college van GS ter beoordeling aan de Afdeling voor.
Behalve ambtshalve door de Afdeling te beoordelen aspecten, beoordeelt de Afdeling, gelet op artikel 10:27 van Pro de Awb en artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet, of wat appellanten hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college van GS het projectplan in strijd met het algemeen belang had moeten vinden. Ook beoordeelt de Afdeling of er aanleiding bestaat voor het oordeel dat het projectplan geen blijk geeft van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht.
6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het niet zo dat er geen nadelige gevolgen mogen optreden als gevolg van een projectplan. Het is ook niet vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen. Voldoende is dat in het projectplan is omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen worden en kunnen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er zijn om een financiële vergoeding te krijgen voor schade die niet kan worden voorgekomen (vergelijk de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3310, onder 3.2).
Toetsingskader inpassingsplan
7. Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant sub 1]
8. [appellant sub 1] betoogt dat de klepduiker aan de noordkant van zijn perceel verkeerd is ingetekend: volgens hem moet de klep aan de andere kant van de duiker worden geplaatst. Zoals de klepduiker nu is ingetekend, kan er extra water van elders via de sloot om zijn perceel afgevoerd worden. Dit zal er volgens [appellant sub 1] voor zorgen dat zijn perceel in de zomer verdroogt. Ook zou hij de verantwoordelijkheid krijgen om oppervlaktewater van elders af te voeren en te maken krijgen met de nadelige gevolgen daarvan.
8.1. De Afdeling kan het standpunt van het college van GS volgen dat de klep van een duiker altijd aan de benedenstroomse zijde van een duiker wordt bevestigd, omdat de duiker anders niet functioneert. Het was daarom niet nodig om in het projectplan vast te leggen aan welke kant de klep bevestigd zou worden. De klep is ook niet ingetekend in het projectplan. Er is daarom, anders dan [appellant sub 1] heeft betoogd, geen sprake van een verkeerde intekening van de klep in het projectplan. Overigens heeft het college van GS ter zitting gezegd dat de klep inmiddels is geplaatst, en dat [appellant sub 1] in bijzijn van het waterschap heeft kunnen constateren dat de klep op de juiste locatie en wijze is geplaatst.
Het betoog slaagt niet.
9. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellante sub 2]
Gronden over het projectplan
Ontbreekt er een schaderegeling met [appellante sub 2] in het projectplan?
10. [appellante sub 2] betoogt dat bij de uitvoerbaarheidstoets bij het projectplan ten onrechte is volstaan met een algemene verwijzing naar de schaderegelingen. In het goedkeuringsbesluit van het college van GS staat dat er afspraken zijn gemaakt met eigenaren over de schade die zij kunnen ondervinden als gevolg van de vernattingsmaatregelen, maar er is geen afspraak gemaakt met [appellante sub 2]. [appellante sub 2] vreest dat zij nu gedeeltelijk met de schade blijft zitten.
10.1. Het college van GS stelt zich op het standpunt dat de voor [appellante sub 2] te verwachten ernstige nadelige gevolgen die ontstaan door de beoogde vernatting van zijn gronden toereikend gemitigeerd of financieel gecompenseerd kunnen worden. Er is [appellante sub 2] een aanbod gedaan om voorafgaand aan de uitvoering van het projectplan maatregelen te treffen op de percelen om de vernattingsschade aan haar gebouwen te voorkomen. Deze maatregelen zijn in het projectplan opgenomen. Voor de vernattingsschade aan de onbebouwde agrarische gronden van [appellante sub 2] geldt dat die gronden zullen worden aangekocht of, wanneer over de minnelijke verwerving geen overeenstemming zal worden bereikt, zullen worden onteigend. Het college van GS heeft op de zitting toegelicht dat er op 21 oktober 2022 een koninklijk besluit voor onteigening is genomen. De belangen van [appellante sub 2] worden volgens het college van GS voldoende geborgd, omdat [appellante sub 2] bij een eventuele onteigening van zijn gronden aanspraak kan maken op volledige schadeloosstelling.
10.2. Zoals de Afdeling al onder 6 heeft overwogen, is het niet vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen. Voldoende is dat in het projectplan is omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen worden en kunnen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er zijn om een financiële vergoeding te krijgen voor schade die niet kan worden voorgekomen. In paragraaf 1.9 van het projectplan staat beschreven dat een belanghebbende op grond van artikel 7.14 van de Waterwet een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen. Ook wordt er verwezen naar de Verordening nadeelcompensatie Waterschap De Dommel en de website van het waterschap voor meer informatie over de procedure. In zoverre voldoet het projectplan aan de eisen die worden gesteld in artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet.
Het betoog slaagt niet.
Zijn de maatregelen om vernatting van de boerderij en het erf van [appellante sub 2] te voorkomen voldoende duidelijk?
11. [appellante sub 2] betoogt dat in het projectplan noodzakelijke maatregelen die getroffen moeten worden om haar erf droog te houden, ontbreken. Zo staat in de zienswijzenota dat de bodem van de sloten rondom het erf maximaal tot aan de bovenkant van de leemlaag zal reiken. In het projectplan staat echter dat de te graven en te verdiepen sloten nooit dieper zullen worden aangelegd dan de bovenkant van de leemlaag. Volgens [appellante sub 2] bieden deze formuleringen onvoldoende duidelijkheid over de diepte van de te graven en te verdiepen sloten. In het projectplan had vastgelegd moeten worden dat de sloten tot op de leemlaag worden uitgegraven.
11.1. De Afdeling overweegt dat het college van GS op de zitting heeft bevestigd dat het projectplan zo moet worden gelezen dat de sloten tot op de leemlaag worden aangelegd. Volgens het college van GS is dit noodzakelijk voor een goede waterhuishouding en wordt op deze manier het risico op vernatting van de percelen van [appellante sub 2] zo veel mogelijk beperkt. De Afdeling kan deze toelichting volgen, zodat in het projectplan niet op andere wijze vastgelegd hoefde te worden dat de sloten tot op de leemlaag worden uitgegraven. De Afdeling ziet ook geen andere reden voor het oordeel dat er maatregelen ter voorkoming van vernatting van de boerderij en het erf van [appellante sub 2] ontbreken.
Het betoog slaagt niet.
Is het projectplan rechtsonzeker?
12. Volgens [appellante sub 2] is het projectplan rechtsonzeker, omdat onvoldoende duidelijk is welke maatregelen er uitgevoerd gaan worden. Ter illustratie heeft zij op een aantal punten gewezen die naar haar mening gebrekkig zijn vastgelegd in het projectplan.
12.1. Ter zitting is [appellante sub 2] gevraagd de gebreken waar zij op heeft gewezen in haar beroepschrift, nader te onderbouwen. [appellante sub 2] heeft toegelicht dat de punten slechts zijn genoemd als voorbeeld. Het college van GS heeft in het verweerschrift op al deze punten een reactie gegeven en desgevraagd heeft [appellante sub 2] ter zitting niet uitgelegd wat onjuist is aan deze reactie. Omdat de reactie van het college van GS duidelijk en navolgbaar is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het projectplan rechtsonzeker is.
Het betoog slaagt niet.
Blijft agrarisch gebruik mogelijk op de gronden buiten het inpassingsplan?
13. [appellante sub 2] betoogt dat onduidelijk is of de percelen LDE01D1504 en LDE0101600 geschikt blijven voor agrarisch gebruik. Deze gronden maken geen deel uit van het inpassingsplan, maar volgens [appellante sub 2] kunnen de maatregelen in het projectplan vernattende effecten hebben op deze gronden. In de zienswijzenota staat weliswaar dat er op perceel LDE01D1504 geen vernattende effecten zullen optreden als gevolg van de maatregelen, maar dit betekent nog niet dat het perceel even geschikt blijft voor agrarisch gebruik. [appellante sub 2] vreest dat de waterstand ter hoogte van perceel LDE01D1504 zal stijgen omdat er meanders worden aangelegd in de loop van de Tongelreep en omdat de beek versmald wordt. De vernattende effecten hiervan op haar perceel kunnen voorkomen worden door haar perceel op te hogen. Verder had volgens [appellante sub 2] vastgelegd moeten worden welke vormen van agrarisch (mede)gebruik voor welke gronden in de toekomst mogelijk blijven.
13.1. Ter zitting heeft het college van GS bevestigd dat de agrarische bedrijfsvoering van [appellante sub 2] op deze percelen voortgezet kan worden. In het projectplan zijn maatregelen opgenomen die ervoor zorgen dat er op deze percelen geen vernatting optreedt. Welke vormen van agrarisch (mede)gebruik in de toekomst mogelijk blijven, is, mede gezien het voorgaande, niet iets wat in het projectplan vastgelegd hoeft te worden.
Het betoog slaagt niet.
Gronden over het inpassingsplan
Bevat het inpassingsplan fouten en gebreken?
14. [appellante sub 2] betoogt dat het inpassingsplan fouten en gebreken bevat. Ten eerste is het volgens [appellante sub 2] onduidelijk welk projectplan er kan worden uitgevoerd, omdat dit niet is vastgelegd en de datum ontbreekt. Ten tweede had er in artikel 4.1, onder a, van de planregels een koppeling aan een beheerplan gemaakt moeten worden.
14.1. In artikel 1.27 van het inpassingsplan, waarin wordt verwezen naar het projectplan, is geen datum opgenomen, maar vermeldt "(…) het Projectplan Waterwet Herinrichting Tongelreep fase 2, vastgesteld op [datum] door het waterschap De Dommel". Provinciale staten hebben erkend dat de datum van de vaststelling van het projectplan per ongeluk niet is opgenomen in artikel 1.27. [appellante sub 2] heeft er terecht op gewezen dat dit een gebrek is in het inpassingsplan. In zoverre slaagt het betoog. De Afdeling zal zelf hier zelf in de zaak voorzien en de vaststellingsdatum 20 april 2021 toevoegen aan dit artikel.
14.2. Op grond van artikel 4.1, onder a, van de planregels zijn de gronden met een natuurbestemming bestemd voor behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke en ecologische waarden en kenmerken van het (omliggend) Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux. Hiermee wordt de uitvoering van de activiteiten uit het projectplan, dat gaat over het behalen van de beheerdoelen uit het beheerplan, planologisch mogelijk gemaakt. Provinciale staten hoefden hiervoor niet in dit artikel te verwijzen naar het beheerplan.
Het betoog slaagt.
Is de fasering van de natuurontwikkeling voldoende vastgelegd?
15. [appellante sub 2] betoogt dat er een exploitatieplan met een faseringsregeling opgesteld had moeten worden. Volgens haar mag de (feitelijke) omzetting naar de natuurbestemming niet eerder plaatsvinden dan wanneer het bedrijfsbelang dat toelaat. [appellante sub 2] wijst erop dat haar erf kan vernatten, terwijl de noodzakelijke mitigerende maatregelen die in het projectplan staan genoemd nog niet zijn uitgevoerd.
15.1. De Afdeling overweegt allereerst dat [appellante sub 2] op de zitting desgevraagd heeft toegelicht dat zij niet bedoeld heeft te betogen dat er een exploitatieplan moet worden vastgesteld, maar dat met het oog op haar bedrijfsbelangen de fasering van de uitvoering van de natuurontwikkeling nader bepaald en vastgelegd moet worden. De Afdeling overweegt vervolgens dat provinciale staten ter zitting hebben toegelicht dat uit het projectplan en het beheerplan een logische fasering van de natuurontwikkeling volgt, en dat die wordt aangehouden. De fasering waar [appellante sub 2] op doelt vindt dus zijn grondslag in het projectplan en het beheerplan en is daarmee naar het oordeel van de Afdeling voldoende gewaarborgd in het publiekrechtelijke spoor. Er hoefde daarom geen nadere regeling over de fasering getroffen te worden voor of in het inpassingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Staat de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in de weg aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan?
16. [appellante sub 2] betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is omdat er in de natuurtoets, die als bijlage bij het projectbesluit is gevoegd, veel knelpunten voor beschermde soorten in het gebied zijn gesignaleerd. In de besluiten is ervan uitgegaan dat bepaalde handelingen ten aanzien van beschermde soorten niet ontheffingsplichtig zijn en dat er kan worden volstaan met werkprotocollen. [appellante sub 2] wijst op het artikel "Uitzondering soortenbeschermingsverboden" door S. Hunink (TNB 2021/2) waarin volgens [appellante sub 2] is betoogd dat het buiten toepassing verklaren van de soortenbeschermingsverboden voor passende en instandhoudingsmaatregelen niet richtlijnconform is. Volgens [appellante sub 2] was daarom aanvullend onderzoek voorafgaand aan de planvaststelling nodig, waarin inzicht zou zijn gegeven in hoe, ondanks het natuurherstel en vernattingsmaatregelen, nadelige effecten op soorten kunnen worden voorkomen, beperkt of ongedaan kunnen worden gemaakt, zodanig dat de gunstige staat van instandhouding niet in het geding komt.
16.1. De vragen of voor de uitvoering van het inpassingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar provinciale staten mogen het inpassingsplan niet vaststellen indien en voor zover zij op voorhand redelijkerwijs hadden moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De Afdeling ziet in deze zaak geen aanleiding voor dat oordeel.
Bij het inpassingsplan is een milieueffectrapportage gevoegd, waar mede een natuurtoets aan ten grondslag ligt. Een onderdeel hiervan is de natuurscan voor de herinrichting Tongelreep fase II, die als bijlage 9 bij de milieueffectrapportage is gevoegd. Daarin is over de aanwezige beschermde soorten het volgende geconcludeerd. Voor meerdere soorten geldt dat er geen negatieve effecten worden verwacht of dat een overtreding van verbodsbepalingen (mogelijk) volledig kan worden voorkomen door preventieve en/of mitigerende maatregelen.
Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat de Wnb niet op voorhand in de weg staat aan het inpassingsplan. Als er sprake is van een overtreding van de Wnb, is artikel 3.8, zevende lid, van de Wnb van toepassing. In dit artikel is onder meer bepaald dat het verbod uit artikel 3.5 van de Wnb niet van toepassing is op handelingen die zijn beschreven in en worden verricht overeenkomstig een natuurbeheerplan. In dit geval zijn de maatregelen in het projectplan in overeenstemming met het beheerplan. Dat [appellante sub 2] heeft verwezen naar een artikel waarin wordt betoogd dat de uitzondering in artikel 3.8, zevende lid, van de Wnb, niet onverkort in alle gevallen kan worden toegepast, wat daarvan ook zij, leidt niet tot de conclusie dat op voorhand vast staat dat de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat. Er is namelijk geen aanleiding om op voorhand te oordelen dat eventuele overtredingen niet voorkomen kunnen worden of dat het nemen van mitigerende maatregelen niet mogelijk is.
Daarom hebben provinciale staten zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Hebben provinciale staten ten onrechte het agrarische bouwblok van [appellante sub 2] buiten het inpassingsplan gelaten?
17. [appellante sub 2] betoogt dat provinciale staten zich haar belang onvoldoende hebben aangetrokken. Een deel van haar huiskavel is buiten het inpassingsplan gelaten. Dit deel, waar de woning en de bedrijfsbebouwing van [appellante sub 2] op staan, behoudt de agrarische bestemming, maar wordt als gevolg van het inpassingsplan geheel omsloten door gronden met een natuurbestemming. Volgens [appellante sub 2] is dit in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Zij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:45), onder 53.2. Het lijkt nu alsof er twee verschillende planologische regimes van toepassing zijn op de gronden waar de maatregelen uitgevoerd moeten worden. Er hebben weliswaar gesprekken plaatsgevonden over de toekomst van het bedrijf, maar er is nog geen oplossing gevonden. [appellante sub 2] zou graag recreatiewoningen willen realiseren op het deel van haar huiskavel dat buiten het inpassingsplan ligt, maar de provincie was niet bereid om dit planologisch mogelijk te maken. Er is ook nog geen bestemmingsplan door de raad van de gemeente Heeze-Leende vastgesteld die in deze ontwikkeling voorziet. [appellante sub 2] vreest als gevolg daarvan tussen wal en schip te vallen. [appellante sub 2] verwijst voorts naar de uitspraken van de Afdeling van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1412), vanaf 10, en van 24 november 2021, onder 74.4 (ECLI:NL:RVS:2021:2627).
17.1. De huiskavel van [appellante sub 2] - het perceel waar ook de woning en de agrarische bedrijfsbebouwing staan - bestaat voor het grootste deel uit weiland. Het deel van de huiskavel waar de woning en de bedrijfsbebouwing staan, is buiten het inpassingsplan gelaten en houdt daarmee op grond van het bestemmingsplan "Heeze-Leende 2017" de bestemming "Agrarisch". Provinciale staten hebben ter zitting toegelicht dat een deel van het huiskavel van [appellante sub 2] bewust buiten het inpassingsplan is gelaten, omdat [appellante sub 2] heeft verklaard graag op het perceel te willen blijven wonen.
Dat de gronden met de agrarische bestemming geheel omringd worden door gronden met een natuurbestemming, is naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het inpassingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Anders dan [appellante sub 2] heeft betoogd, volgt dit niet uit de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021. In die zaak oordeelde de Afdeling dat onvoldoende gemotiveerd was waarom een klein deel van de gronden van het bedrijf een agrarische bestemming bleef houden, terwijl de overige bij het bedrijf horende agrarische gronden niet meer voor agrarische doeleinden konden worden gebruikt. In dit geval kan naast de huiskavel echter ook nog een deel van de overige niet in het inpassingsplan betrokken gronden van [appellante sub 2] nog steeds voor agrarische doeleinden worden gebruikt. Ook zijn partijen het er over eens dat deze gronden op zichzelf voldoende zijn om het agrarisch bedrijf voort te zetten. Wel heeft [appellante sub 2] ter zitting toegelicht dat de voortzetting van haar bedrijf, nu dat omringd is door gronden met een natuurbestemming, volgens haar leidt tot meer beperkingen. Er zal namelijk veel meer van en naar het bedrijf over de weg getransporteerd moeten worden.
17.2. De Afdeling overweegt vervolgens dat [appellante sub 2] en de provincie gesprekken hebben gevoerd over de toekomst van het bedrijf. Dat er nog geen overeenstemming is bereikt, is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het inpassingsplan is vastgesteld in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Dit volgt ook niet uit de uitspraken waar [appellante sub 2] naar heeft verwezen. Verder is er geen sprake van een situatie zoals in de zaak die voorlag in de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, omdat er in die zaak geen onderzoek had plaatsgevonden naar de gevolgen van het inpassingsplan voor de bedrijfsvoering van appellanten en provinciale staten slechts gesteld hadden dat alle schade in aanmerking kwam voor vergoeding.
In deze zaak hebben provinciale staten op de zitting toegelicht dat het de voorkeur heeft dat het bedrijf van [appellante sub 2] beëindigd wordt, vanwege de kwetsbare natuur op korte afstand van het bedrijf. Hoewel de plannen grote invloed zullen hebben op de bedrijfsvoering, blijft de voortzetting van het bedrijf mogelijk. De provincie heeft [appellante sub 2] bij brief van 15 februari 2022 aangeboden om niet alleen de gronden die in het inpassingsplan een natuurbestemming hebben gekregen te kopen, maar ook het overblijvende onroerende goed (alle gronden inclusief erf en opstallen). De provincie heeft daarbij rekening gehouden met de wens van [appellante sub 2] om op haar huiskavel te blijven wonen en om deze te herontwikkelen. [appellante sub 2] is niet ingegaan op het aanbod van de provincie. Op het moment dat het inpassingsplan werd vastgesteld, bestond er nog onvoldoende duidelijkheid over de wensen van [appellante sub 2] voor de toekomst om een bestemmingswijziging op te nemen in het inpassingsplan. Mede gelet op de grote natuurbelangen die gediend zijn met het inpassingsplan, mochten provinciale staten ervoor kiezen om het inpassingsplan vast te stellen voordat duidelijk was hoe een bestemmingswijziging ten behoeve van de toekomstplannen van [appellante sub 2] zou moeten luiden. Daarbij hebben provinciale staten zich rekenschap gegeven van de belangen van [appellante sub 2], door zich in te spannen om te bevorderen dat een nieuwe bestemming alsnog tot stand kon komen. Deze zaak wijkt daarom af van de zaken die voorlagen in de uitspraken van de Afdeling van 30 juni 2012 en 24 november 2021. Overigens is er inmiddels, in samenwerking met de gemeente Heeze-Leende, een ontwerpbestemmingsplan gemaakt dat voorziet in de door [appellante sub 2] gewenste ontwikkeling van recreatiewoningen.
Provinciale staten hebben zich voldoende rekenschap gegeven van de belangen van [appellante sub 2]. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het buiten het inpassingsplan laten van de gronden met de woning en de bedrijfsbebouwing van [appellante sub 2] in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Moet het inpassingsplan beweiding voor agrarische doeleinden mogelijk maken?
18. [appellante sub 2] betoogt dat het inpassingsplan ten onrechte geen beweiding voor agrarische doeleinden toestaat. [appellante sub 2] wil haar gronden hiervoor kunnen gebruiken zolang zij deze in eigendom heeft, maar de natuurbestemming maakt dit niet mogelijk. Het overgangsrecht biedt geen uitkomst, omdat het overgangsrecht niet toestaat dat een bepaald gebruik hervat mag worden als dit een jaar of langer onderbroken is geweest. Volgens [appellante sub 2] is het aannemelijk dat beweiding of ander agrarisch gebruik op bepaalde percelen (tijdelijk) niet mogelijk is, gelet op de vernatting en het natuurherstel dat zal gaan plaatsvinden.
18.1. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten mochten besluiten om beweiding van de gronden met de bestemming "Natuur" voor agrarische doeleinden niet mogelijk te maken in het inpassingsplan. De Afdeling overweegt dat het inpassingsplan als belangrijk doel heeft om het agrarische gebruik op de percelen te beëindigen en er natuur op te ontwikkelen. Provinciale staten hebben toegelicht dat beweiding in het kader van agrarisch medegebruik bewust niet is opgenomen in de bestemmingsomschrijving, omdat dit volgens hen niet past binnen de natuurbestemming. Zoals ook al onder 10.1 is vermeld, is op de zitting toegelicht dat er op 21 oktober 2022 een koninklijk besluit voor onteigening is genomen. Hiermee is het voldoende aannemelijk dat het agrarische gebruik van de gronden van [appellante sub 2] die binnen het plangebied liggen op termijn wordt beëindigd. Tot het moment dat de gronden in eigendom komen van de provincie, kan [appellante sub 2] de gronden op grond van het overgangsrecht blijven gebruiken voor de agrarische bedrijfsvoering.
Het betoog slaagt niet.
Moet het inpassingsplan beweiding voor natuurdoeleinden mogelijk maken?
19. [appellante sub 2] betoogt dat het inpassingsplan beweiding voor natuurbeheer mogelijk had moeten maken. [appellante sub 2] zou in de toekomst de gronden die in het inpassingsplan een natuurbestemming hebben gekregen, graag gebruiken voor natuurbeweiding. Dat beweiding mogelijk en wenselijk is, volgt volgens [appellante sub 2] uit de plantoelichting. Ook past beweiding bij het ambitie-Beheertype N12.02 (Kruiden en faunarijk grasland), dat geldt op het huiskavel.
19.1. De Afdeling constateert dat beweiding in het kader van natuurbeheer valt onder de reikwijdte van artikel 4.1, onder a, van de planregels. Provinciale staten heeft in dit verband terecht gesteld dat het aan de natuurbeheerder is om concrete afspraken te maken over of, en zo ja op welke wijze, beweiding op de betreffende percelen zal worden toegestaan. Provinciale staten hoefden hiervoor geen aparte regeling op te nemen in de planregels.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
20. Het inpassingplan is voor zover in artikel 1.27 van de planregels geen datum is opgenomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid. Het beroep van [appellante sub 2] is daarom gegrond het en inpassingsplan moet op dit punt vernietigd worden.
21. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding om het provinciale staten op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde inpassingsplan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
22. Provinciale staten moeten de proceskosten van [appellante sub 2] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 2] en anderen gegrond;
III. vernietigt het besluit van 11 juni 2021 van de provinciale staten van Noord-Brabant, waarbij het inpassingplan "Tongelreep" gewijzigd is vastgesteld, voor zover het artikel 1.27 betreft;
IV. bepaalt dat artikel 1.27 van de regels van het inpassingsplan "Tongelreep" komt te luiden: "Projectplan Waterwet (PPWW): Projectplan in de zin van artikel 5.4 Waterwet, zijnde het Projectplan Waterwet Herinrichting Tongelreep fase 2, vastgesteld op dd. 20 april 2021 door het waterschap De Dommel";
V. bepaalt dat deze uitspraak wat onderdeel IV betreft in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
VI. draagt de provinciale staten van Noord-Brabant op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdeel IV wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
VII. veroordeelt de provinciale staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,--, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de provinciale staten van Noord-Brabant aan [appellante sub 2] en anderen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Schellingerhout, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Schellingerhout
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023
723-980
Bijlage:
Awb:
Artikel 1:3, eerste lid, luidt:
"Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Artikel 3:2 luidt Pro:
"Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
Artikel 8:5, eerste lid, luidt:
"Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 1 van Pro de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak."
Artikel 10.27 luidt:
"De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven."
Waterwet:
Artikel 5.4 luidt:
"1. De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.
2. Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Voor in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen bevat het plan een inventarisatie van maatschappelijke functies en ambities en mogelijke innovaties waarmee de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk gecombineerd zou kunnen worden, inclusief de mogelijkheden om het desbetreffende werk middels een concessie voor werken of andere vorm van publiek-private samenwerking te realiseren.
(…)"
Artikel 5.5 luidt:
"Deze paragraaf is van toepassing op projectplannen tot aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen en, in de gevallen bij of krachtens provinciale verordening bepaald, op projectplannen van besturen van waterschappen voor de aanleg of wijziging van andere waterkeringen dan primaire waterkeringen en op andere waterstaatswerken van bovenlokale betekenis die met spoed en op gecoördineerde wijze tot stand moeten worden gebracht."
Artikel 5.7, eerste lid, luidt:
"Het projectplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het wordt uitgevoerd. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang."
Artikel 5.8 luidt:
"1. Gedeputeerde staten bevorderen een gecoördineerde voorbereiding van de besluiten die nodig zijn ter uitvoering van het projectplan.
2. Gedeputeerde staten kunnen van andere betrokken bestuursorganen de medewerking vorderen die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Die bestuursorganen verlenen de van hen gevorderde medewerking.
3. Indien het een waterstaatswerk betreft dat in meer dan één provincie is gelegen, kunnen gedeputeerde staten van de desbetreffende provincies bij overeenstemmende besluiten bepalen dat gedeputeerde staten van een van die provincies de coördinatie van de voorbereiding van de in het eerste lid bedoelde besluiten bevorderen.
4. Ten aanzien van aanvragen tot het nemen van besluiten als bedoeld in het eerste lid is de beheerder mede bevoegd deze in te dienen bij de bevoegde bestuursorganen."
Artikel 5.12 luidt:
"De in artikel 5.8, eerste lid, bedoelde besluiten worden, voor zover zij gecoördineerd zijn voorbereid, gelijktijdig door gedeputeerde staten bekendgemaakt."
Artikel 7.14 luidt:
"1. Aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, wordt op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Het verzoek tot vergoeding van de schade bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde schadevergoeding. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel verordening van provincie of waterschap kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting, indiening en motivering van een verzoek tot schadevergoeding.
3. Het bestuursorgaan kan het verzoek afwijzen, indien vijf jaren zijn verlopen na de dag waarop de schade zich heeft geopenbaard dan wel nadat de benadeelde redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de schade, doch in elk geval na verloop van twintig jaren na de schadeveroorzakende gebeurtenis. Bij of krachtens de in het tweede lid bedoelde algemene maatregel van bestuur dan wel verordening van provincie of waterschap kunnen regels worden gesteld omtrent de behandeling en de wijze van beoordeling van een verzoek tot schadevergoeding.
4. Het besluit inzake de toekenning van de vergoeding wordt genomen bij afzonderlijke beschikking.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, onverminderd artikel 7.15, nadere regels worden gesteld met betrekking tot de schade die krachtens het eerste lid voor vergoeding in aanmerking komt."
Wnb:
Artikel 3.5 luidt:
"1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.
3. Het is verboden eieren van dieren als bedoeld in het eerste lid in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen.
4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.
5. Het is verboden planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Habitatrichtlijn of bijlage I bij het Verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen."
Artikel 3.6 luidt:
"1. Het is verboden dieren of planten van soorten, genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, bijlage I of II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, onder zich te hebben voor verkoop, te vervoeren voor verkoop, te verhandelen, te ruilen of te koop of te ruil aan te bieden.
2. Het is verboden, anders dan voor verkoop, dieren of planten als bedoeld in het eerste lid onder zich te hebben of te vervoeren.
3. De verboden, bedoeld in het eerste en tweede lid, zijn niet van toepassing ingeval de in dat lid bedoelde dieren en planten aantoonbaar zijn gefokt of gekweekt."
Artikel 3.8, zevende lid, luidt:
"De verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, zijn niet van toepassing op:
a. handelingen ter uitvoering van een instandhoudingsmaatregel of een passende maatregel als bedoeld in artikel 2.2, en
b. handelingen die zijn beschreven in en worden verricht overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, een plan of een programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende of achtste lid, indien:
1°. ten aanzien van het beheerplan, het plan of het programma, althans het onderdeel dat betrekking heeft op de desbetreffende handelingen, is voldaan aan het in het vijfde lid bepaalde ten aanzien van ontheffingen en vrijstellingen, en
2°. het bestuursorgaan dat het beheerplan, het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling als bedoeld in het eerste, onderscheidenlijk tweede lid voor dergelijke handelingen, of, als dat niet het geval is, het beheerplan, het plan of het programma is vastgesteld in overeenstemming met het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de verlening van de ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling."
Wro:
Artikel 3.26, eerste lid, luidt:
"Indien sprake is van provinciale belangen kunnen provinciale staten, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen."
Artikel 6.12, eerste lid, luidt:
"De gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen."
Besluit ruimtelijke ordening:
Artikel 1.2.3 luidt:
"1. Een visie, plan, besluit en verordening als bedoeld in artikel 1.2.1, eerste lid, in voorkomend geval met de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, worden elektronisch vastgesteld. Van een zodanig elektronisch document wordt tevens een papieren versie gemaakt.
2. Indien de inhoud van een elektronisch document als bedoeld in het eerste lid tot een andere uitleg aanleiding geeft dan de papieren versie, is het eerstgenoemde document beslissend."
Provinciaal inpassingsplan "Tongelreep":
Artikel 1.23: Natura 2000-beheerplan Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux: Beheerplan in de zin van artikel 2.3 Wet natuurbescherming, zijnde het ontwerp Natura 2000-beheerplan Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux van april 2016, vastgesteld op 5 april 2018 door de Gedeputeerde Staten van provincie Noord-Brabant, het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Artikel 1.27 luidt:
"Projectplan Waterwet (PPWW): Projectplan in de zin van artikel 5.4 Waterwet, zijnde het Projectplan Waterwet Herinrichting Tongelreep fase 2, vastgesteld op [datum] door het waterschap De Dommel."
Artikel 4.1 luidt:
"De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke en ecologische waarden en kenmerken van het (omliggend) Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux;
[…]"