Uitspraak
202205385/1/A2.
Datum uitspraak: 20 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting BrabantZorg, gevestigd te Oss,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 juli 2022 in zaak nr. 21/1757 in het geding tussen:
BrabantZorg
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de Afdeling leest: de minister voor Langdurige Zorg en Sport, voorheen: de minister voor Medische Zorg; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2021 heeft de minister een aanvraag van BrabantZorg om aanvullende subsidie op grond van de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 afgewezen.
Bij besluit van 14 juni 2021 heeft de minister het door BrabantZorg daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juli 2022 heeft de rechtbank het door BrabantZorg daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft BrabantZorg hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
BrabantZorg heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2024, waar BrabantZorg, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P.M. van Beers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. ter Schure en G.B.M. Schendstok, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en geschil
1. Op 1 oktober 2020 is de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 in werking getreden. Op grond van deze regeling kunnen zorgaanbieders subsidie aanvragen voor het uitkeren van een bonus aan zorgprofessionals die een uitzonderlijke prestatie hebben geleverd in verband met de uitbraak van het coronavirus.
In artikel 7 is Pro bepaald dat de subsidieaanvraag uiterlijk 10 november 2020 om 23.59 uur door de minister wordt ontvangen, tenzij naar het oordeel van de minister sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard (hierna: de hardheidsclausule).
2. BrabantZorg is een grote zorgaanbieder die werkzaam is in vier regio’s in de provincie Noord-Brabant. Zij heeft zorgprofessionals in loondienst (medewerkers), maar huurt ook zorgprofessionals in (derden). Op 5 november 2020 heeft zij een aanvraag ingediend voor een subsidie voor 5759 medewerkers en 175 derden. Bij besluit van 27 november 2020 heeft de minister die subsidie toegekend, ten bedrage van € 10.672.450,00.
3. Na het indienen van de aanvraag van 5 november 2020 is BrabantZorg erachter gekomen dat er meer medewerkers en derden aan de voorwaarden voor een zorgbonus voldeden dan waar zij bij die aanvraag van uit was gegaan. Op 24 januari 2021 heeft zij aan die medewerkers en derden uit eigen middelen de zorgbonus uitbetaald. Vervolgens heeft zij de minister op 27 januari 2021 gevraagd om een aanvullende subsidie voor 341 medewerkers en 12 (later bijgesteld naar 8) derden. Bij het besluit van 7 april 2021 heeft de minister deze aanvraag afgewezen, omdat hij te laat is ingediend en geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.
4. In geschil is of de minister de aanvraag om aanvullende subsidie heeft mogen afwijzen. Volgens BrabantZorg had de minister aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Daarnaast is de afwijzing volgens haar in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Wat houdt deze uitspraak in?
5. De Afdeling komt evenals de rechtbank tot het oordeel dat de minister geen toepassing hoefde te geven aan de hardheidsclausule en dat de afwijzing van de aanvraag evenmin in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat een gehele afwijzing van de aanvraag om aanvullende subsidie wel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat BrabantZorg recht heeft op 50% van het subsidiebedrag voor 341 medewerkers en 8 derden.
De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen toepassing hoeft te geven aan de hardheidsclausule. Er is bij BrabantZorg geen sprake geweest van overmacht of een situatie waardoor zij niet in staat was om tijdig subsidie aan te vragen. Het behoort voor rekening en risico van BrabantZorg te blijven dat zij in eerste instantie niet voor het juiste aantal zorgprofessionals subsidie heeft aangevraagd, aldus de rechtbank.
Volgens de rechtbank slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet, omdat het besluit waar BrabantZorg in dat verband op heeft gewezen is gebaseerd op een andere subsidieregeling en de overschrijding van de indieningstermijn in dat geval 27 minuten bedroeg.
De rechtbank heeft ten slotte geen grond gezien voor het oordeel dat de door de minister gemaakte belangenafweging in strijd is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel.
Beoordeling van het hoger beroep
Hardheidsclausule
7. De minister heeft zich in het besluit van 14 juni 2021 op het standpunt gesteld dat het uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor een tijdige, volledige indiening van een subsidieaanvraag bij de zorgaanbieder ligt. Van deze mag verwacht worden dat hij de mogelijkheden benut om zich te (laten) informeren over de Subsidieregeling en de voorwaarden die daarvoor gelden. In artikel 7 van Pro de Subsidieregeling staat duidelijk dat een aanvraag uiterlijk op 10 november 2020 door hem ontvangen moet zijn.
De minister heeft onderkend dat het niet tijdig indienen van een aanvraag niet altijd tot een afwijzing hoeft te leiden, maar er moet dan wel sprake zijn van een onbillijkheid van overwegende aard. De minister hanteert hiervoor een afwegingskader, dat er kort samengevat op neerkomt dat te laat ingediende aanvragen tot een subsidiebedrag van € 25.000,00 toch in behandeling worden genomen als de aanvraag is ingediend vóór 1 februari 2021 en sprake is van ziekte, opgelopen door de zorgaanbieder zelf of een of meerdere personen die belast zijn met de aanvraag van de subsidie, en tevens sprake is van een zorgaanbieder met weinig tot geen ondersteunende staf om de aanvraag in te dienen. Naast deze algemene afwegingen moeten de redenen voor de te late indiening per aanvraag individueel worden beoordeeld, aldus de minister.
De minister heeft in het besluit van 14 juni 2021 als volgt toegelicht waarom er in dit geval geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. BrabantZorg heeft zelf gekozen voor de constructie om alleen medewerkers die een loonheffingskorting toepassen bij BrabantZorg automatisch mee te nemen in de eerste aanvraag en via intranet te verkennen of andere medewerkers en derden ook in aanmerking komen voor een zorgbonus. Dat een aantal van die medewerkers en derden de berichtgeving hierover niet (tijdig) heeft gelezen, komt voor rekening en risico van BrabantZorg. Hoewel de minister het waardeert dat BrabantZorg met deze werkwijze beoogde dubbele of oneigenlijke toekenning van een zorgbonus te voorkomen, mag van een zorgaanbieder verwacht worden dat voor een constructie gekozen wordt waarbij met zekerheid vastgesteld kan worden dat alle zorgprofessionals die recht hebben op de bonus, tijdig betrokken worden bij de aanvraag, aldus de minister in het besluit van 14 juni 2021.
7.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister een zekere vrijheid heeft om te beoordelen of de aangevoerde omstandigheden het toepassen van de hardheidsclausule vereisen. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij het afwegingskader voor intern gebruik heeft opgesteld, zodat te laat ingediende aanvragen op een consistente en zorgvuldige wijze worden beoordeeld. Anders dan BrabantZorg aanvoert, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het afwegingskader op zichzelf onredelijk is. De minister heeft aan het belang van kleine zorgaanbieders die door overmacht niet in staat waren tijdig een aanvraag in te dienen een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan het belang van grotere zorgaanbieders waarvan een grotere professionaliteit en administratieve ondersteuning mag worden verwacht. Die bestuurlijke keuze valt naar het oordeel van de Afdeling binnen de beslissingsruimte van de minister.
Dat de minister het afwegingskader in het besluit van 14 juni 2021 niet heeft genoemd en pas aan BrabantZorg heeft overgelegd na een informatieverzoek, betekent niet dat dat besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Het afwegingskader is geen beleidsregel in de zin van de Awb. Juist omdat BrabantZorg niet onder de daarin vastgestelde algemene afwegingen viel, heeft de minister de omstandigheden die zij heeft aangevoerd als reden voor de te late indiening individueel beoordeeld. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister in het besluit van 14 juni 2021 deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in de omstandigheden van dit geval, waarbij de reden van de te late indiening van de aanvraag niet was gelegen in een situatie van overmacht, geen aanleiding heeft hoeven zien voor toepassing van de hardheidsclausule.
7.2. Het betoog slaagt in zoverre niet.
Gelijkheidsbeginsel
8. BrabantZorg betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de afwijzing van de gevraagde aanvullende subsidie niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Weliswaar ziet zij nu in dat het geval dat zij in beroep had aangevoerd niet vergelijkbaar is met haar geval, maar op de zitting bij de rechtbank heeft de minister verklaard dat de hardheidsclausule van artikel 7 meerdere Pro keren is toegepast. Dat blijkt ook uit de stukken die op grond van het informatieverzoek zijn verkregen. Daarbij gaat het dus wel om gelijke gevallen, namelijk te laat indiende aanvragen onder dezelfde subsidieregeling, aldus BrabantZorg.
8.1. De minister heeft toegelicht dat hij de hardheidsclausule heeft toegepast bij een aantal kleine zorgaanbieders voor wie het door ziekte onmogelijk was om tijdig een aanvraag in te dienen. Omdat deze kleine zorgaanbieders in een situatie van overmacht verkeerden, heeft de minister in die gevallen geconcludeerd dat het vasthouden aan het aanvraagtijdvak tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt.
8.2. Deze toepassing van de hardheidsclausule is in overeenstemming met het afwegingskader. Dat de minister in een aantal gevallen in afwijking van het afwegingskader een subsidie van meer dan € 25.000,00 heeft toegekend, betekent niet dat zij dat op grond van het gelijkheidsbeginsel ook voor BrabantZorg had moeten doen. BrabantZorg heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister in een geval dat vergelijkbaar is met dat van haar subsidie heeft toegekend. De Afdeling volgt het standpunt van de minister dat de gevallen waarin alsnog subsidie is verleend niet vergelijkbaar zijn met de situatie van BrabantZorg, omdat BrabantZorg een grote zorgaanbieder is voor wie het niet wegens ziekte onmogelijk was tijdig een aanvraag in te dienen. Zij heeft immers tijdig een aanvraag ingediend.
8.3. Dit betoog slaagt evenmin.
Evenredigheidsbeginsel
9. BrabantZorg betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het afwijzingsbesluit voldoet volgens haar niet aan de vereisten van noodzakelijkheid en geschiktheid. BrabantZorg benadrukt dat het feit dat zij bij de eerste aanvraag niet alle daarvoor in aanmerking komende zorgprofessionals heeft meegenomen, komt doordat zij zorgvuldig te werk wilde gaan om te voorkomen dat de subsidie voor één zorgprofessional die bij meer zorgaanbieders werkzaam is, door diverse zorgaanbieders zou worden aangevraagd. Zij heeft daarmee juist in het belang van de minister gehandeld. Ook het doel van de Subsidieregeling en het belang van de minister bij een tijdige aanvraag staan volgens haar niet in de weg aan het alsnog toekennen van de gevraagde aanvullende subsidie. Uit de toelichting bij artikel 7 blijkt Pro dat het doel van de indieningstermijn is om de doorlooptijd tot de uitbetaling aan de zorgprofessionals zo kort mogelijk te houden. In dit geval is dat doel niet in het gedrang gekomen, omdat zij zelf de zorgbonussen al op 24 januari 2021 heeft uitbetaald. Ook het algemene doel van de Subsidieregeling, het bedanken van de zorgprofessionals voor hun uitzonderlijke prestatie, staat niet in de weg aan het alsnog verlenen van de gevraagde aanvullende subsidie. Verder kende de Subsidieregeling geen financiële beperkingen, zoals een subsidieplafond, terwijl zij door de afwijzing een financiële schade van € 328.520,00 lijdt, aldus BrabantZorg.
9.1. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat al recht wordt gedaan aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de minister bij het vaststellen van de Subsidieregeling een algemene belangenafweging heeft gemaakt en daarin een hardheidsclausule heeft opgenomen. Die hardheidsclausule wordt door de minister beperkt uitgelegd: deze wordt alleen toegepast als een aanvraag niet tijdig kon worden ingediend door overmacht. Het staat de minister echter niet vrij om een buiten de termijn ingediende aanvraag, waarbij niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de hardheidsclausule, altijd al om die reden af te wijzen. Dat kan onder bepaalde omstandigheden onevenredig zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3314).
Het is aan de minister om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om BrabantZorg geen aanvullende subsidie te verlenen. De bestuursrechter toetst of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan dat besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). In het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden zal worden beoordeeld of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel bij de toetsing moeten worden betrokken. De intensiteit van de toetsing wordt bepaald door onder meer de aard van de uitgeoefende bestuursbevoegdheid, de aard en het gewicht van de met bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het besluit fundamentele rechten van de belanghebbende aantast. Naarmate de aangetaste belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten zal de toetsing intensiever kunnen zijn.
9.2. De minister heeft onder verwijzing naar de toelichting bij artikel 2 van Pro de Subsidieregeling uiteengezet dat het belang bij het vasthouden aan de eis van een tijdige aanvraag niet alleen is gelegen in het beperken van de doorlooptijd tot aan de uitbetaling aan de zorgprofessional, maar ook in het beperken van de uitvoeringslast van het ministerie. Het ministerie heeft een zeer groot aantal aanvragen om subsidie op grond van de Subsidieregeling te beoordelen. Ook brengen te laat ingediende aanvragen met zich dat de minister na sluiting van het aanvraagtijdvak op onvoorziene momenten met (grote) kosten kan worden geconfronteerd. Dat de minister geen subsidieplafond heeft vastgesteld, laat onverlet dat er een bewuste keuze is gemaakt om een aanvraagtijdvak te hanteren zodat na sluiting van het aanvraagtijdvak duidelijk is wat de kosten van de Subsidieregeling zijn. Ook betekent het ontbreken van een subsidieplafond niet dat de minister geen administratief proces heeft ingericht om de Subsidieregeling uit te voeren. Indien zorgaanbieders naar eigen goeddunken een tijdstip voor hun aanvraag kiezen, levert dit hoe dan ook extra kosten op. Dat is een onwenselijke situatie, aldus de minister.
Volgens de minister weegt het belang van BrabantZorg bij het verkrijgen van een aanvullende subsidie minder zwaar dan het belang bij het vasthouden aan de eis van een tijdige aanvraag, die leidde tot het afwijzingsbesluit. Daarbij heeft de minister betekenis toegekend aan het gegeven dat BrabantZorg er zelf voor heeft gekozen om de zorgbonussen uit eigen zak te betalen en daardoor niet in financiële problemen is geraakt.
9.3. De Afdeling stelt voorop dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat met het stellen van een termijn voor het indienen van een aanvraag meerdere legitieme doelen worden gediend. Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat aanvragen binnen die termijn, in dit geval uiterlijk op 10 november 2020, moeten zijn ingediend om voor subsidie in aanmerking te komen. De Afdeling is echter van oordeel dat het in dit specifieke en uitzonderlijke geval onevenredig is om de aanvraag van BrabantZorg om aanvullende subsidie geheel af te wijzen.
9.3.1. De Afdeling is van oordeel dat het afwijzingsbesluit op zichzelf geschikt is om de doelen te bereiken die met de eis van een tijdige aanvraag worden gediend, maar dat de afwijzing in dit geval niet noodzakelijk en niet evenwichtig is.
9.3.2. BrabantZorg voert met juistheid aan dat de afwijzing niet noodzakelijk is om het doel te bereiken dat de doorlooptijd tot de uitbetaling aan de zorgprofessionals zo kort mogelijk wordt gehouden. BrabantZorg heeft de bonussen immers al op 24 januari 2021 uitbetaald en niet gewacht op de beslissing op haar aanvraag om aanvullende subsidie.
Het argument van de minister dat de afwijzing noodzakelijk is om extra uitvoeringslasten te voorkomen, gaat in dit geval ook niet op. De werkwijze van BrabantZorg heeft voor een beperkt aantal medewerkers en derden weliswaar geleid tot een overschrijding van de aanvraagtermijn van artikel 7 van Pro de Subsidieregeling, maar de aanvraag om aanvullende subsidie is wel ingediend vóór de uiterste datum die de minister in het afwegingskader noemt en waarop het administratief proces dus was ingericht, te weten 1 februari 2021. Omdat de aanvraag vóór 1 februari 2021 is ingediend, gaat ook het argument van de minister genoemd op de zitting bij de Afdeling dat het "einde zoek zou zijn" als aan BrabantZorg subsidie wordt toegekend, niet op. De minister heeft bovendien desgevraagd te kennen gegeven dat bij hem geen ander geval bekend is dat vergelijkbaar is met dat van BrabantZorg.
9.3.3. Verder is de Afdeling van oordeel dat het afwijzingsbesluit onevenwichtig is. In dit geval moet aan het financiële belang van BrabantZorg een zwaarder gewicht worden toegekend dan aan het algemene belang dat de minister dient. Daarbij is van betekenis dat een toegekende subsidie niet ten goede komt van BrabantZorg zelf, maar van de zorgprofessionals. Het algemene doel van de Subsidieregeling, te weten het door middel van een bonus uitspreken van waardering voor zorgprofessionals die tijdens de coronapandemie een uitzonderlijke prestatie hebben geleverd, staat daarom niet in de weg aan het toekennen van de gevraagde subsidie. Daarbij komt dat, zoals de minister heeft erkend en waarvoor hij zijn waardering heeft uitgesproken, BrabantZorg heeft gehandeld in het belang van de minister door zorgvuldig uit te zoeken welke medewerkers en derden in aanmerking kwamen voor een bonus, in plaats van direct voor alle medewerkers en derden bonussen aan te vragen. Verder kende de Subsidieregeling geen subsidieplafond. Op de zitting heeft de minister desgevraagd verklaard dat er wel een bepaald budget was vastgesteld en dat dit budget al is overschreden, maar dat dit op zichzelf geen reden vormt om subsidie te weigeren.
9.4. Het betoog dat de afwijzing van de aanvraag om aanvullende subsidie in dit geval in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, slaagt.
9.5. De Afdeling dient het geschil, zoals artikel 8:41a van de Awb voorschrijft, zoveel mogelijk definitief te beslechten en is van oordeel dat een evenredige uitkomst van deze zaak is dat de minister 50% van de door BrabantZorg aangevraagde subsidie voor 341 medewerkers en 8 derden toekent. Het toekennen van de volledige aangevraagde aanvullende subsidie zou in dit geval ook niet evenwichtig zijn, omdat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat BrabantZorg, zoals hierboven onder 7.1 is overwogen, niet in een situatie van overmacht verkeerde en haar een zeker verwijt kan worden gemaakt voor het te laat indienen van de aanvraag.
Eindoordeel
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 juni 2021 gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
11. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling zal het besluit van 7 april 2021 herroepen en bepalen dat de minister 50% van de door BrabantZorg aangevraagde subsidie voor 341 medewerkers en 8 derden toekent. De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 juni 2021.
12. De minister moet de proceskosten van BrabantZorg vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 21 juli 2022 in zaak nr. 21/1757;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister voor Medische Zorg van 14 juni 2021, kenmerk DWJZ-2021000607;
V. herroept het besluit van de minister voor Medische Zorg van 7 april 2021, kenmerk COBONUS2009880;
VI. bepaalt dat de minister voor Langdurige Zorg en Sport 50% van de door Stichting BrabantZorg op 27 januari 2021 aangevraagde subsidie voor 341 medewerkers en 8 derden toekent;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 juni 2021;
VIII. veroordeelt de minister voor Langdurige Zorg en Sport tot vergoeding van bij Stichting BrabantZorg in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt de minister voor Langdurige Zorg en Sport tot vergoeding van bij Stichting BrabantZorg in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 624,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat de minister voor Langdurige Zorg en Sport aan Stichting BrabantZorg het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
611