Uitspraak
202203832/1/R1.
Datum uitspraak: 10 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Domburg, gemeente Veere,
2. [appellant sub 2], wonend te Domburg, gemeente Veere,
3. Stichting Leefbaarheid Kom Domburg, gevestigd te Veere,
4. [appellant sub 4], wonend te Veere,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 mei 2022 in zaak nr. 20/9568 en 20/9570 in het geding tussen:
1. De Stichting en [appellant sub 2],
2. [appellant sub 4]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee recreatieappartementen aan [locatie] in Domburg.
Bij besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 heeft het college het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 juni 2022 herroepen en alsnog de door [appellant sub 1] aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
Bij uitspraak van 6 mei 2022 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 oktober 2022 vernietigd, het door [appellant sub 2] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant sub 4] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
De Stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college, de Stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1], het college, [appellant sub 2] en de Stichting hebben een zienswijze ingediend over de incidentele beroepen.
Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] gegrond verklaard, het besluit van 9 juni 2020 opnieuw herroepen en aan [appellant sub 1] de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
[appellant sub 4], de Stichting en [appellant sub 2] hebben een zienswijze ingediend over het besluit van 11 oktober 2022.
[partij A] en [partij B] hebben bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] en hebben vervolgens ook tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 11 oktober 2022 beroep ingesteld. Die beroepen zijn door de rechtbank doorgestuurd naar de Afdeling ter behandeling.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], de Stichting, [appellant sub 4], [partij A] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2024, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg, [appellant sub 2], [partij A] en de Stichting, bij monde van [gemachtigde A], allen vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, [appellant sub 4], bijgestaan door mr. J. Boogaard, advocaat te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op het perceel staat een voormalige smederij. [appellant sub 1] wil in dit pand twee recreatiewoningen realiseren. Op grond van het bestemmingsplan "Domburg Kom" heeft het perceel de bestemming "Wonen". De realisatie van twee recreatieverblijven is daarmee in strijd.
3. [appellant sub 1] heeft een principeverzoek ingediend bij het college om de twee recreatiewoningen mogelijk te maken. Het college heeft op 19 november 2019 besloten in principe medewerking te verlenen aan een procedure tot afwijking van het bestemmingsplan "Kom Domburg" voor de verbouwing van het pand tot twee recreatieverblijven. Volgens het college kan aan het behoud van het cultuurhistorische waardevolle pand een zwaarder belang worden toegekend dan aan het eventuele nadeel dat twee recreatieverblijven met zich meebrengen voor de leefbaarheid. Bij brief van 9 januari 2020 heeft het college [appellant sub 1] onder verwijzing naar het principebesluit van 19 november 2019 medegedeeld dat hij onder voorwaarden een omgevingsvergunning kan krijgen. De voorwaarden gaan over het ondertekenen van een zogenaamde planschadeovereenkomst en over parkeerplaatsen. Vervolgens heeft [appellant sub 1] een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan voor het realiseren van twee recreatieappartementen.
4. Het college heeft op 9 juni 2022 geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Anders dan in het principebesluit van 19 november 2019 moet volgens het college aan de leefbaarheid een zwaarder belang worden toegekend. Een toevoeging van recreatieappartementen realiseert niet de woonfunctie en doet afbreuk aan de leefbaarheid, zo stelt het college.
5. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant sub 1] heeft het college overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften de gevraagde vergunning op 15 oktober 2020 alsnog verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Volgens het college slaagt het beroep van [appellant sub 1] op het vertrouwensbeginsel. [appellant sub 1] mocht, gelet op het principebesluit van 19 november 2019 en de brief van het college van 9 januari 2020, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college medewerking zou verlenen aan het realiseren van twee recreatieappartementen op het perceel. Er zijn volgens het college sinds het principebesluit geen andere belangen of nieuwe omstandigheden naar voren gekomen, die de weigering van de omgevingsvergunning rechtvaardigen. Het college heeft daaraan onder meer ten grondslag gelegd dat aan het behoud van het waardevolle pand, mede gezien de staat van het pand, een zwaarder gewicht toekomt dan aan de leefbaarheid en dat een onevenredige aantasting van de woon- en leefomgeving niet te verwachten is.
6. De rechtbank overwoog naar aanleiding van het beroep van de Stichting dat het college weliswaar een toezegging heeft gedaan, maar dat deze toezegging niet tot gevolg heeft dat [appellant sub 1] in bezwaar zonder meer een omgevingsvergunning moest krijgen. Er waren volgens de rechtbank ook andere mogelijkheden om aan de belangen van [appellant sub 1] tegemoet te komen, zoals een schadeloosstelling. Uit het advies van de commissie bezwaarschriften en het daarop gebaseerde besluit van 15 oktober 2020 blijkt volgens de rechtbank niet waarom het gewekte vertrouwen moet prevaleren boven het belang van de leefbaarheid en de ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden. De rechtbank heeft daarom het besluit van 15 oktober 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
7. Het college heeft vervolgens op 11 oktober 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. In dat besluit heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 juni 2020 herroepen en aan [appellant sub 1] de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het gewekte vertrouwen moet prevaleren boven het belang van de leefbaarheid en de ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden.
Ingetrokken beroepsgronden
8. [appellant sub 1] heeft op de zitting de beroepsgrond over het instellen van beroep en het machtigen van Van Leeuwen door middel van een rechtsgeldig bestuursbesluit, ingetrokken.
Ontvankelijkheid
9. Artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 1:2 luidt Pro:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.[…].
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
Artikel 8:110, eerste lid, van de Awb luidt:
"Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald."
10. Het betoog van [appellant sub 1] dat [appellant sub 2] en [appellant sub 4] geen incidenteel hoger beroep mochten instellen, faalt. Zowel [appellant sub 2] als [appellant sub 4] waren partij bij de rechtbank en daarom mochten zij hoger beroep en dus ook incidenteel hoger beroep instellen.
11. De Afdeling stelt verder vast dat [appellant sub 4] als buurman van het perceel belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, zodat hij beroep kon instellen tegen het besluit van 15 oktober 2020.
Ontvankelijkheid [appellant sub 2]
12. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens [appellant sub 2] kan hij gevolgen van enige betekenis ondervinden van het bouwplan. Hij woont op korte afstand van het perceel en vreest voor overlast, zodat zijn woon- en leefklimaat zal worden aangetast. [appellant sub 2] beroept zich verder op zijn concurrentiebelang, omdat hij een zogeheten Domburgse zomerwoning bij zijn woning verhuurt aan verblijfsrecreanten.
12.1. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat [appellant sub 2] als privépersoon geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van de twee recreatiewoningen op het perceel en in de onder 3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd, geen aanleiding daar anders over te oordelen.
12.2. Over het door [appellant sub 2] gestelde concurrentiebelang overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518, is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende. Bij concurrenten gaat de Afdeling er in beginsel van uit dat feitelijke gevolgen (zoals omzetverlies) kunnen worden ondervonden indien de concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de activiteit waarover het besluit gaat. Voor de beoordeling van de belanghebbendheid van concurrenten hanteert de Afdeling niet de correctie van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’.
De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2] een concurrent is van [appellant sub 1], omdat hij net als [appellant sub 1] in Veere een woning verhuurt voor recreatief nachtverblijf. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] zijn werkzaam in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied. Het standpunt van het college dat de recreatiewoning van [appellant sub 2] een zogeheten Domburgse zomerwoning is met andere ruimtelijke gevolgen en dat [appellant sub 2] daarom geen concurrent is van [appellant sub 1], deelt de Afdeling niet. Ook een Domburgse zomerwoning wordt verhuurd voor recreatief nachtverblijf. De ruimtelijke gevolgen van dit type recreatiewoning zijn vergelijkbaar met die van de recreatiewoningen op het perceel. De Afdeling stelt verder met het college vast, en wat door [appellant sub 2] niet is weersproken, dat er op Walcheren zeer veel woningen voor recreatief nachtverblijf worden verhuurd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 2] door de toevoeging van twee recreatiewoningen geen feitelijke gevolgen zal ondervinden op de verhuurkansen van zijn zomerwoning. [appellant sub 2] is daarom geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020.
12.3. De conclusie van de overwegingen 12.1 en 12.2 is dat de rechtbank het beroep van [appellant sub 2], zij het op andere gronden, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt daarom niet. Dit houdt in dat de Afdeling niet toekomt aan een bespreking van de door [appellant sub 2] aangevoerde inhoudelijke gronden.
Ontvankelijkheid Stichting
13. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat het beroep van de Stichting niet-ontvankelijk is. [appellant sub 1] stelt onder verwijzing naar het door hem in beroep ingediende stuk van 15 januari 2021 dat niet is gebleken dat het besluit van 15 oktober 2020 algemene en collectieve belangen raakt die door de Stichting krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden worden behartigd. Volgens [appellant sub 1] zien de werkzaamheden van de Stichting vooral op het voeren van juridische procedures.
13.1. Artikel 1:2, derde lid, van de Awb luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, moet bij de beoordeling of een dergelijke rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verricht, worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de rechtspersoon heeft verricht tot uiterlijk de dag voor het einde van de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet worden aangemerkt als het verrichten van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:373, en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:808.
13.2. Het belang dat de Stichting volgens artikel 3 van Pro haar statuten behartigt, is het behouden van het leef- en woonklimaat in de kom Domburg en dit waar mogelijk verbeteren, onder andere met het oog op de leefbaarheid, het openbaar groen, het verkeer, bebouwing, scholen, gezondheidsvoorzieningen en openbare ruimten. De Stichting tracht volgens haar statuten haar doel onder meer te bereiken door het informeren via een website, het beleggen van bijeenkomsten, het houden van enquêtes, het indienen van zienswijzen, het inspreken bij commissies en raadsvergaderingen, het voeren van juridische procedures en alle andere, legale, activiteiten, die de stichting wenselijk acht om haar doel te bereiken.
Anders dan [appellant sub 1] betoogt, acht de Afdeling deze doelomschrijving niet zodanig ruim, dat het gestelde belang onvoldoende onderscheidend zou zijn. Het geografisch werkterrein van de Stichting beperkt zich verder tot de kom van Domburg en is daarmee voldoende concreet afgebakend.
13.3. De Afdeling is van oordeel dat de Stichting tot het instellen van beroep bij de rechtbank voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht voor de verwezenlijking van haar statutaire doeleinden. Op de website van de Stichting wordt niet alleen verslag gedaan van juridische procedures en daarmee samenhangende activiteiten, maar daaruit blijkt ook dat de Stichting gesprekspartner is van de gemeente en deelneemt aan klankbordgroepen. Verder staan op de website enkele stukken ter voorlichting van de bewoners van Domburg. Dat de Stichting een gesprekspartner is van de gemeente, is door het college op de zitting bevestigd. Op de zitting heeft de Stichting verder nog toegelicht dat zij recent heeft meegewerkt aan een zogenoemd paraplubestemmingsplan op particulier initiatief. Ook is zij actief op het gebied van verkeersontwikkeling en parkeren in het kader van de herinrichting van het centrumgebied. Verder heeft zij ter zitting toegelicht in een vroeg stadium overleg te voeren met de gemeente, juist ter voorkoming van juridische procedures. Onder deze omstandigheden kan, anders dan [appellant sub 1] betoogt, niet worden geoordeeld dat de werkzaamheden van de Stichting uitsluitend zien op het voeren van juridische procedures. Dit betekent dat de rechtbank terecht het belang van de Stichting rechtstreeks betrokken heeft geacht bij het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 waarbij de door [appellant sub 1] aangevraagde omgevingsvergunning alsnog is verleend. De Stichting is daarom belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020.
13.4. De conclusie is dat de rechtbank het beroep van de Stichting terecht ontvankelijk heeft geacht. Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 1] faalt. De Afdeling zal daarom hierna ingaan op onder meer de door de Stichting in hoger beroep aangevoerde beroepsgronden.
Inhoudelijke beoordeling van de (incidenteel) hoger beroepen van [appellant sub 1], de Stichting en [appellant sub 4]
14. Omdat de beroepsgronden van [appellant sub 1], de Stichting en [appellant sub 4] elkaar overlappen, worden in deze uitspraak de beroepsgronden per inhoudelijke beroepsgrond behandeld en niet per partij.
Bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken
15. [appellant sub 4] en de Stichting betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college gebruik had moeten maken van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Het college kan geen bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan ontlenen aan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor (de "kruimelgevallen"-regeling). Zij wijzen erop dat [appellant sub 1] in afwijking van de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd door het dak van het pand te verhogen, waardoor het bouwvolume van het pand is toegenomen. Het college had volgens hen voor alle wijzigingen tezamen nooit een omgevingsvergunning verleend. Volgens de Stichting is het college door de werkwijze van [appellant sub 1] om de tuin geleid, wat maakt dat de besluitvorming onzorgvuldig is, zo stelt de Stichting.
15.1. De Afdeling stelt voorop dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Op de aanvraag is vermeld dat het gaat om een interne verbouwing van een bestaand pand naar twee recreatieappartementen. Dat betekent dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 20, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor bevoegd was om voor dit bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet van toepassing is. De omstandigheid dat [appellant sub 1] in afwijking van die vergunning het dak van de smederij heeft verhoogd en daarmee het bouwvolume heeft vergroot, is een kwestie van handhaving en kan in deze procedure niet aan de orde komen. Gelet op het vorenstaande bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen.
Het betoog faalt.
(Gecorrumpeerde) besluitvorming
16. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er onvoldoende redenen zijn om aan te nemen dat sprake is geweest van gecorrumpeerde besluitvorming. Zij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de voormalige wethouder ook een ander persoonlijk belang kan hebben gehad dan een louter financieel belang bij de beslissing van het college op het principeverzoek van [appellant sub 1], welke beslissing aan het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 ten grondslag ligt. Zij voert verder aan dat uit de stukken van de vergadering van 11 november 2019 niet blijkt dat het college kritisch was over het bouwplan en een zorgvuldige afweging van de belangen heeft gemaakt. Alleen al niet omdat de Stichting niet in de gelegenheid is gesteld haar opvattingen over het principeverzoek in het voorstadium kenbaar te maken. Het college had de Stichting actief moeten benaderen. In dat verband wijst zij erop dat het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel toepassing had moeten geven aan de beleidsregel "Aanpassing van het beleid voor het met een omgevingsvergunning afwijken van bestemmingsplannen" uit 2011. Het is immers niet ondenkbaar dat het toevoegen van recreatief verblijf gepaard gaat met overlast. Een standpunt dat het college ook in andere procedures heeft ingenomen, zo stelt de Stichting.
16.1. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is geweest van gecorrumpeerde besluitvorming. De Afdeling verwijst in de eerste plaats kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 5.4. De Afdeling ziet in wat de Stichting heeft aangevoerd, geen aanleiding daar anders over te oordelen. Daarbij overweegt de Afdeling dat de enkele stelling van de Stichting dat de rechtbank heeft miskend dat de voormalige wethouder ook een ander persoonlijk belang kan hebben gehad dan een louter financieel belang bij de beslissing van het college op het principeverzoek van [appellant sub 1], onvoldoende is voor een ander oordeel. De omstandigheid dat het college in andere procedures wel is uitgegaan van overlast van recreatiewoningen en dat in die procedures dezelfde gemachtigde namens het college aanwezig was als de gemachtigde die namens het college bij de rechtbank aanwezig was, maakt niet dat het college voor dit geval, na afweging van belangen, niet anders kon besluiten. Of het college de belangen deugdelijk heeft gewogen, zal de Afdeling verderop in de uitspraak beoordelen. De Afdeling ziet in wat de Stichting heeft aangevoerd over de beleidsregel uit 2011 geen aanleiding anders te oordelen dan de rechtbank onder 6.2 van haar uitspraak al heeft gedaan. De Afdeling verwijst daar kortheidshalve naar.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel en belangenafweging
Is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden?
17. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] ten onrechte het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 inhoudelijk beoordeeld zonder dat daaraan een door de Stichting aangevoerde concrete beroepsgrond ten grondslag lag. Volgens [appellant sub 1] had de rechtbank niet mogen oordelen dat het betoog van de Stichting dat relevante stukken ontbreken zodat het voor haar niet duidelijk is of het college terecht het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gehonoreerd, slaagt. Bovendien had de Stichting de beschikking over alle relevante stukken zodat het voor de Stichting duidelijk was op grond van welke overwegingen het college had besloten de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog te verlenen.
17.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank niet in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geding is getreden door een inhoudelijk oordeel te geven over het bij [appellant sub 1] gewekte vertrouwen en het alsnog verlenen van de gevraagde vergunning bij besluit van 15 oktober 2020. De Stichting is in haar beroepschrift bij de rechtbank ingegaan op de gewekte verwachtingen en de vraag of in het principebesluit van 19 november 2019 en het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 alle belangen zijn meegewogen, waarbij volgens de Stichting ten onrechte een doorslaggevend belang is toegekend aan het behoud van het pand.
Het betoog faalt.
Is er een toezegging?
18. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een toezegging dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. De Stichting voert aan dat het college met de gebruikte terminologie "in beginsel/ in principe" heeft willen uitdrukken dat aan het daadwerkelijk verlenen van de omgevingsvergunning nog belangen van derden in de weg zouden kunnen staan en dat het college om die reden alsnog kan besluiten de gevraagde vergunning niet te verlenen.
18.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college aan [appellant sub 1] een toezegging heeft gedaan. Gelet op het principebesluit van 19 november 2019 in samenhang gelezen met de brief van het college van 9 januari 2020, mocht [appellant sub 1] de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college aan hem een omgevingsvergunning zou verlenen voor het realiseren van twee recreatieappartementen op het perceel. Weliswaar volgt uit het principebesluit van 19 november 2019 dat het college in beginsel instemt met de gevraagde functiewijziging, maar in de brief van het college van 9 januari 2020 staat dat [appellant sub 1] onder voorwaarden een omgevingsvergunning kan krijgen. Die voorwaarden zijn niet van dien aard dat daaruit moet worden afgeleid dat de vergunning niet zou kunnen worden verleend. Daarbij komt dat aan de voorwaarde over parkeren is voldaan. Zie ter vergelijking de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:953, onder 4.2, 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2385, onder 8.4.
Het betoog van de Stichting faalt.
Zijn er andere belangen die zwaarder wegen dan de gewekte verwachtingen?
19. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 niet blijkt waarom het college het bij hem gewekte vertrouwen zwaarder heeft laten wegen dan de leefbaarheid en de ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden. Volgens [appellant sub 1] blijkt uit dat besluit duidelijk dat de reden om de gevraagde vergunning alsnog te verlenen niet slechts is gelegen in een volgens het college geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, maar ook is gebaseerd op een inhoudelijke afweging van de belangen. Hij wijst erop dat uit het besluit van 15 oktober 2020 volgt dat volgens het college het pand ongeschikt is voor permanente bewoning, het cultuurhistorisch waardevolle pand zoveel mogelijk in originele staat behouden moet blijven en de vergunningverlening niet of nauwelijks leidt tot aantasting van de leefbaarheid van Domburg of een ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden tot gevolg heeft. Volgens [appellant sub 1] is het belang van voorkoming van aantasting van de leefbaarheid van de bebouwde kom van Domburg door het college dan ook meegewogen in de besluitvorming en staat dat niet aan vergunningverlening in de weg. Uit het besluit van 15 oktober 2020 blijkt volgens [appellant sub 1] dat onder deze omstandigheden het bij hem gewekte vertrouwen dat een vergunning zou worden verleend zwaarder woog dan het belang van de leefbaarheid en het voorkomen van ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden. Daarbij komt dat er volgens [appellant sub 1] geen belangen van derden zijn die aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staan. [appellant sub 1] wijst erop dat ook als er bij hem nooit enig vertrouwen zou zijn gewekt, het college onder de gegeven omstandigheden mocht besluiten de gevraagde vergunning alsnog te verlenen.
19.1. Als er gerechtvaardigde verwachtingen zijn, behoeft daaraan niet altijd te worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen.
Of er andere belangen zijn die zwaarder wegen waardoor de bij [appellant sub 1] gewekte verwachtingen niet kunnen worden gehonoreerd, zal de Afdeling hieronder beoordelen. Bij haar oordeel zal de Afdeling betrekken wat [appellant sub 4] en de Stichting over de door het college gemaakte belangenafweging naar voren hebben gebracht. [appellant sub 4] heeft kort weergegeven onder meer aangevoerd dat de cultuurhistorische waarde van het pand op het perceel en de leefbaarheid van de omgeving van groot belang zijn. In het kader van de leefbaarheid heeft hij onder meer gewezen op de parkeeroverlast als gevolg van de recreatiewoningen. Verder kan volgens hem het pand als burgerwoning worden gebruikt. De Stichting heeft, kort weergegeven, onder meer aangevoerd dat het belang van de leefbaarheid en de beteugeling van de groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden en het behoud van het cultuurhistorische waardevolle pand zwaarder wegen dan de belangen van [appellant sub 1]. De Stichting wijst erop dat het college gehouden was om het Hoofdlijnenprogramma 2020-2022 en de uitkomsten van het onderzoek naar het toerisme en leefbaarheid bij haar besluitvorming te betrekken. Het pand kan ook volgens de Stichting nog voor burgerwoning, ondanks de beperkte buitenruimte, of zelfs voor een bedrijf worden gebruikt. Bovendien had het college volgens de Stichting in het kader van de gewekte verwachtingen bij de belangenafweging de door [appellant sub 1] geleden schade moeten betrekken, zodat het college in heroverweging vast had kunnen houden aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen.
19.2. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat uit het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020, waarvan het advies van de commissie bezwaarschriften onderdeel uitmaakt, niet blijkt waarom het gewekte vertrouwen moet prevaleren boven het belang van de leefbaarheid en de ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat uit het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 blijkt dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden om te beoordelen of aan het honoreren van het gerechtvaardigd vertrouwen van [appellant sub 1] zwaarder wegende belangen in de weg staan. Verder is de Afdeling van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat de bij [appellant sub 1] gewekte verwachtingen en het behoud van het cultuurhistorisch waardevolle pand zwaarder wegen dan het belang van de leefbaarheid van de kern Domburg en het tegengaan van de ongewenste groei van recreatieve overnachtingsmogelijkheden. Het college heeft bevestigd dat de wens is om de druk op de leefbaarheid te beperken door recreatieve verhuur terug te dringen. Dit volgt onder meer uit het door de Stichting genoemde Hoofdlijnenprogramma 2020-2022 en het onderzoek "Leefbaarheid en Toerisme" van december 2019. Nog daargelaten de juridische status van deze stukken ten tijde van het nemen van het besluit van 15 oktober 2020, uit deze stukken volgt niet dat het college in een concreet geval als het onderhavige geen medewerking mag verlenen aan de bouw van recreatieappartementen. Het college heeft daarbij mogen betrekken, zoals ook volgt uit het advies aan het college dat aan het principebesluit van 19 november 2019 ten grondslag ligt, dat de invloed van de recreatieappartementen op de leefomgeving zeer beperkt is. Het gaat om twee betrekkelijk kleine recreatieappartementen, die elk geschikt zijn voor twee personen, in bestaande bebouwing. Het college heeft zich, gelet op deze beperkte ontwikkeling, op het standpunt mogen stellen dat aantasting van de woon- en leefomgeving van de bewoners van omliggende percelen niet te verwachten is. De door [appellant sub 4] gestelde vrees voor aantasting van de leefbaarheid door parkeeroverlast, leidt niet tot een ander oordeel. Aan de omgevingsvergunning zijn de voorschriften verbonden dat voor elke recreatiewoning een parkeerplaats beschikbaar is voor de huurders van de recreatiewoning en dat het niet is toegestaan de woningen voor recreatief nachtverblijf aan te bieden, als de parkeerplaatsen niet meer voor de recreatiewoningen beschikbaar zijn. [appellant sub 1] heeft huurovereenkomsten gesloten voor de parkeerplaatsen. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 4] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de parkeerplaatsen door anderen in gebruik zullen worden genomen. Ook ziet de Afdeling in de afstand tussen de twee parkeerplaatsen en de recreatiewoningen geen grond voor het oordeel dat de twee parkeerplaatsen niet zullen worden gebruikt door de huurders van de recreatiewoningen.
Het college heeft verder van belang mogen achten dat het pand door de raad van de gemeente is aangewezen als waardevol pand en dat met het bouwplan de cultuurhistorische waarde van het pand behouden blijft. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan, zoals dat is aangevraagd, het uiterlijk aanzien van het pand aantast. Het college heeft verder van belang mogen achten dat het pand al sinds 1985 leeg staat en in verval raakte, zodat ook om die reden meewerken aan een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, zoals door [appellant sub 1] aangevraagd, in de rede ligt. De omstandigheid dat [appellant sub 1] volgens [appellant sub 4] in afwijking van de omgevingsvergunning en de daarbij behorende aanvraag heeft gebouwd en dat dat gevolgen heeft voor het uiterlijk aanzien van het pand als ook voor de brandveiligheid ervan, is een kwestie van handhaving en ligt niet in deze procedure voor. Dat geldt ook voor het betoog van [appellant sub 4] dat er een airco-installatie is geplaatst die niet is aangevraagd en waardoor geluidsoverlast bestaat.
De omstandigheid dat volgens [appellant sub 4] en de Stichting het pand overeenkomstig de bestemming voor permanente bewoning kan worden gebruikt of op andere wijze dan voor recreatief nachtverblijf, neemt niet weg dat het college op grond van artikel 2.12 van de Wabo bevoegd is in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Onder de hiervoor geschetste omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het gebruik van het pand als recreatiewoningen in strijd had moeten achten met de goede ruimtelijke ordening en dat geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. De door [appellant sub 4] en de Stichting gestelde omstandigheid dat de druk op de woningmarkt groot is, maakt het vorenstaande niet anders. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat er door de jarenlange leegstand van het pand, waarin sinds het de bestemming wonen kreeg nooit een woning is gerealiseerd, feitelijk geen woning aan de woningvoorraad wordt onttrokken. Het betoog van [appellant sub 4] dat de toevoeging van twee recreatiewoningen een ongewenste precedentwerking heeft, volgt de Afdeling ook niet. Het college wijst erop dat er weinig tot geen leegstaande panden met een cultuurhistorische waarde op beeldbepalende plaatsen zijn. Het college heeft zich op grond van de hiervoor geschetste omstandigheden op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan een op zichzelf staande ontwikkeling is die niet zal leiden tot verdere groei van het aantal recreatieve verblijfseenheden.
Omdat geen andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, bestond er voor het college geen verplichting om de geleden schade te vergoeden. Dit betekent, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat het college niet hoeft te motiveren of het aan de belangen van [appellant sub 1] tegemoet kan komen door hem een schadevergoeding toe te kennen.
19.3. Uit overweging 19.2 volgt dat het betoog van [appellant sub 1] slaagt. De betogen van [appellant sub 4] en de Stichting slagen niet.
Conclusie (incidenteel) hoger beroepen
20. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De incidenteel hoger beroepen van [appellant sub 4] en de Stichting zijn ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van de Stichting gegrond heeft verklaard, het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 heeft vernietigd, het college heeft veroordeeld in de proceskosten van de Stichting en de opdracht aan het college heeft gegeven tot vergoeding van het griffierecht van de Stichting in beroep. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gezien wat hiervoor onder 19.2 is overwogen, het beroep van de Stichting ongegrond verklaren. Dit betekent dat de op 15 oktober 2020 aan [appellant sub 1] verleende omgevingsvergunning in stand blijft.
Het besluit van 11 oktober 2022
21. Het college heeft op 11 oktober 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. In dat besluit heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 juni 2020 herroepen en aan [appellant sub 1] de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Dit besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
22. Uit het voorgaande volgt dat aan het besluit van 11 oktober 2022, dat ter uitvoering van de vernietigde uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Dit betekent dat aan een bespreking van de gronden tegen het besluit van 11 oktober 2022 niet wordt toegekomen.
Het beroep van [partij A] tegen het (uitblijven van het) besluit van 11 oktober 2022 is niet-ontvankelijk. Daarbij overweegt de Afdeling dat door [partij A] tegen het besluit op bezwaar van 15 oktober 2020 geen beroep is ingesteld. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan [partij A] alleen beroep instellen tegen het besluit van 11 oktober 2022 als hij door dat besluit in een nadeliger positie verkeert of als zich gewijzigde feiten of omstandigheden hebben voorgedaan waardoor [partij A] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 15 oktober 2020. Daarvan is niet gebleken. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4416, onder 8.
Slotoverwegingen
23. Het college moet de door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten vergoeden. Het college hoeft de proceskosten van [appellant sub 2], [appellant sub 4] of de Stichting niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 4] ongegrond;
III. verklaart het hoger beroep van de Stichting Leefbaarheid Kom Domburg ongegrond;
IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
V. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze ziet op de gegrondverklaring van het beroep van de Stichting Leefbaarheid Kom Domburg, de vernietiging van het besluit van 15 oktober 2020, de veroordeling van het college van burgemeester en wethouders van Veere in de proceskosten van de Stichting en de opdracht aan het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van het griffierecht van de Stichting;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VII. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 11 oktober 2022;
VIII. verklaart het beroep van [partij A] en [partij B]tegen het (uitblijven van het) besluit van 11 oktober 2022 niet-ontvankelijk;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.375,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere het door [appellant sub 1] voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 274,00.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
374