Uitspraak
201900083/1/A1.
Datum uitspraak: 18 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
2. de Stichting Natuurbescherming Zuidoost, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 november 2018 in zaak nr. 17/6655 in het geding tussen:
de stichting
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam (nu het college van burgemeester en wethouders, hierna: het college) aan Amsterdam Open Air B.V. (hierna: Open Air) een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het evenement "Amsterdam Open Air" op 3 en 4 juni 2017 en voor de bijbehorende camping in het Gaasperpark (recreatiegebied Gaasperplas) te Amsterdam Zuidoost.
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 november 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 oktober 2017 vernietigd en bepaald dat het college niet opnieuw op de bezwaren van de stichting hoeft te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en de stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting, het college en Open Air hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.E. de Vries, F.J.A. Gossink en M.W.D. Schoots, en de stichting, vertegenwoordigd door [oprichter], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
Verder is Open Air, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het evenement "Amsterdam Open Air" is een dancefestival dat vanaf 2011 jaarlijks plaatsvindt in het Gaasperpark in Amsterdam in het eerste weekend van juni. Voor het evenement in 2017 heeft het college een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van gronden in afwijking van het bestemmingsplan.
Het gaat hier om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Bij de verlening van deze vergunning heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
2. Uit de vergunning blijkt dat het evenement, inclusief het op- en afbouwen, ten hoogste 14 dagen duurt en dat op het drukste moment van de meest drukke dag maximaal 20.000 bezoekers aanwezig zullen zijn.
Het Gaasperpark in Amsterdam maakt deel uit van het Natuurnetwerk Nederland (voorheen de Ecologische Hoofdstructuur). De stichting stelt dat het evenement onaanvaardbare schade veroorzaakt aan de natuurwaarden in het park. Zij heeft daarom bezwaar gemaakt en beroep ingesteld tegen de verlening van de tijdelijke omgevingsvergunning.
3. In de aangevallen uitspraak is het beroep van de stichting tegen de verlening van deze vergunning gegrond verklaard en is het besluit op bezwaar vernietigd. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende kenbaar zijn.
De overige beroepsgronden van de stichting - die onder meer gaan over de aantasting van natuurwaarden en schade aan de bodem - heeft de rechtbank ongegrond verklaard. Op het moment dat de uitspraak werd gedaan, was het festival al afgelopen. De rechtbank heeft daarom bepaald dat het college niet opnieuw op de bezwaren van de stichting hoeft te beslissen.
4. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het gaat hier om een jaarlijks terugkerend evenement waarvoor steeds een tijdelijke omgevingsvergunning nodig is. Daarom hebben partijen belang bij een uitspraak op de hoger beroepen.
Het hoger beroep van het college
5. Het college betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank de stichting ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Het college voert daarbij aan dat de belangen waarvoor de stichting opkomt niet rechtstreeks door de vergunningverlening worden geraakt. Verder stelt het college dat de stichting geen relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht in de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift (op 15 juni 2017). De activiteiten van de stichting waren in die periode alleen gericht op het voeren of voorbereiden van procedures, zo stelt het college.
Voor geval het eerste betoog niet slaagt, voert het college in de tweede plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende kenbaar zijn. De voorschriften zijn niet in de vergunning zelf opgenomen, maar in de bijlagen bij de vergunning. Volgens het college is dat in dit geval beter voor de leesbaarheid en de handhaafbaarheid van de voorschriften.
5.1. Artikel 8.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Het derde lid luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
5.2. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Dit blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35).
Om te kunnen bepalen of het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening, moet daarom in de eerste plaats worden gekeken naar de doelstelling van de stichting die in de statuten is opgenomen. Daarnaast is van belang of de stichting feitelijke werkzaamheden verricht voor de behartiging van haar doelstelling.
5.3. In artikel 2 van Pro de statuten is bepaald dat de stichting als werkgebied de regio Amsterdam en omstreken heeft, in het bijzonder de gebieden vallend onder het Natuurnetwerk Nederland.
Als doelstelling heeft de stichting onder meer de bescherming van het leefmilieu en natuurgebieden, natuur, fauna en flora in deze regio.
Daarnaast is in artikel 2 als Pro doelstelling genoemd de behartiging en bevordering van de waarden van de Amsterdamse natuurgebieden en parken, met bijzondere aandacht voor het Natuurnetwerk Nederland in Amsterdam Zuidoost, met name het Gaasperplaspark (Gaasperpark), de zuidoever van de Gaasperplas, de Gaasperzoom, De Hoge Dijk met Klarenbeek en de Riethoek.
Uit artikel 2 van Pro de statuten blijkt verder dat de stichting haar doelstelling onder meer wil bereiken door actievoeren en verzet tegen bouwplannen en horecaplannen, uitbreiding van commerciële voorzieningen door de gemeente Amsterdam, recreatieschap Groengebied Amstelland en de provincie, en door het verzet tegen grootschalige muziekfestivals die de natuur, flora en fauna en de natuurbeleving in het gebied wreed verstoren. Indien nodig zullen ook juridische stappen ondernomen worden om het behoud van het Natuurnetwerk Nederland, van de natuur, de fauna en flora in de regio te verdedigen en te verzekeren, zo is bepaald in artikel 2.
5.4. De op 12 mei 2017 verleende vergunning maakt een evenement mogelijk in het Gaasperpark. Dit park ligt in het werkgebied van de stichting dat in de statutaire doelomschrijving is vermeld.
De doelstellingen van de stichting voor dit gebied zijn gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het standpunt van het college dat de doelstellingen van de stichting zo ruim zijn, dat de stichting alleen daarom al geen belanghebbende is, deelt de Afdeling niet. De doelstellingen gelden voor een concreet afgebakend werkgebied en zijn niet te algemeen geformuleerd. Bij de beoordeling van de belanghebbendheid gaat het echter niet alleen om de doelstellingen uit de statuten, maar zijn - zoals aan het eind van overweging 5.2 is vermeld - ook de feitelijke werkzaamheden van belang. De statuten en de feitelijke werkzaamheden moeten in onderlinge samenhang worden beoordeeld.
Bij de feitelijke werkzaamheden moet acht worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar (zie onder meer de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431).
Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Een andere uitleg zou betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon, in een geval als hier aan de orde, in zoverre voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen pleegt aan te wenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis). Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911.
5.5. De stichting is op 2 februari 2016 opgericht. In de uitspraken van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4292, en 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1139, die gaan over omgevingsvergunningen voor eerdere evenementen in het Gaasperpark, heeft de Afdeling geoordeeld dat de stichting in de periode vanaf haar oprichting tot aan de eerste twee weken van 2017 geen relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht ter behartiging van algemene belangen. De Afdeling heeft zich daarbij gebaseerd op de stukken met gegevens over de feitelijke werkzaamheden die de stichting heeft toegezonden. In beide uitspraken is uit die stukken afgeleid dat de stichting zich in de relevante periode met name heeft toegelegd op het voeren van juridische procedures en op het verrichten van activiteiten die daarmee verband houden, zoals het inzamelen van informatie ter voorbereiding van procedures. In de uitspraak van 10 april 2019 is daarbij overwogen dat de stichting is opgericht door [oprichter] en dat niet is gebleken van door anderen dan [oprichter] zelf onder de vlag van de stichting verrichte activiteiten. Verder heeft de Afdeling daarbij gewezen op de website van de stichting waaruit blijkt dat, voor zover de stichting om financiële bijdragen van derden verzoekt, deze bijdragen zijn bedoeld om rechtszaken aan te spannen tegen verleende omgevingsvergunningen voor festivals. Het onderhouden van een website en weblog en de omstandigheid dat de stichting in november 2016 heeft ingesproken over het evenementenbeleid, heeft de Afdeling in verhouding tot de activiteiten die worden verricht voor het in rechte opkomen tegen besluiten onvoldoende geacht om aan te kunnen nemen dat de stichting in de periode vanaf 2016 tot en met de eerste twee weken van 2017 relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht ter behartiging van haar doelstelling. De Afdeling is in de hiervoor genoemde uitspraken dan ook tot de conclusie gekomen dat de stichting geen belanghebbende was bij de verlening van omgevingsvergunningen voor eerdere evenementen in het Gaasperpark.
5.6. In de zaak die nu voorligt, is het bezwaarschrift ingediend op 15 juni 2017. Daarom moet hier worden beoordeeld of in de periode tussen half januari 2017 en half juni 2017 een relevante wijziging van de feitelijke werkzaamheden van de stichting heeft plaatsgevonden.
Volgens de stichting is dit inderdaad het geval. Zij wijst daarbij op de door haar overgelegde stukken die inzicht geven in haar feitelijke werkzaamheden.
5.7. De stukken waarop de stichting doelt, zijn de stukken die zij heeft ingediend in de bovengenoemde procedures over de eerdere evenementen. Deze stukken gaan grotendeels over werkzaamheden die de stichting in 2016 heeft verricht. De Afdeling heeft die werkzaamheden al meegewogen bij de beoordeling van de belanghebbendheid in de twee bovengenoemde uitspraken en heeft daarbij geoordeeld dat het geen relevante feitelijke werkzaamheden betreft.
Verder gaan de door de stichting bedoelde stukken over werkzaamheden die zij in de tweede helft van 2017 of in 2018 heeft verricht. Daaraan komt geen betekenis toe bij de beoordeling die nu voorligt (zie de eerdergenoemde uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431).
Voor zover het gaat om de periode tussen half januari 2017 en half juni 2017, kan uit de door de stichting bedoelde stukken niet worden afgeleid dat haar feitelijke werkzaamheden in die periode in relevante zin zijn gewijzigd ten opzichte van de eerder door de Afdeling beoordeelde periode. Ook ter zitting heeft de stichting dit niet aannemelijk gemaakt.
5.8. De Afdeling is daarom van oordeel dat geen sprake is van een rechtstreeks bij het besluit van 12 mei 2017 betrokken algemeen belang dat de stichting krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Dit betekent dat de stichting geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij dat besluit. Hieruit volgt dat de stichting geen bezwaar mocht maken tegen de verlening van een tijdelijke omgevingsvergunning voor het evenement "Amsterdam Open Air" en dat het college in het besluit van 5 oktober 2017 niet inhoudelijk op de bezwaren van de stichting had mogen ingaan.
De rechtbank heeft dit niet onderkend. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank dan ook ten onrechte inhoudelijk ingegaan op de beroepsgronden van de stichting tegen het besluit van 5 oktober 2017, waarbij het college de bezwaren tegen de vergunningverlening ongegrond heeft verklaard.
5.9. Uit het voorgaande volgt dat het eerste betoog van het college slaagt. De rest van het betoog van het college hoeft daarom niet meer te worden besproken.
Incidenteel hoger beroep van de stichting
6. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld naar aanleiding van het hoger beroep van het college. Het incidenteel hoger beroep richt zich tegen de onderdelen van de aangevallen uitspraak waarin de beroepsgronden over onder meer de aantasting van natuurwaarden en het optreden van schade aan de bodem ongegrond zijn verklaard.
6.1. Zoals hiervoor onder 5.8 is overwogen, is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte inhoudelijk ingegaan op de beroepsgronden van de stichting tegen het besluit van 5 oktober 2017. De rechtbank heeft daarbij niet onderkend dat de stichting geen bezwaar mocht maken tegen de vergunningverlening en dat het college in het besluit van 5 oktober 2017 niet inhoudelijk op de bezwaren van de stichting had mogen ingaan.
6.2. Gelet op het voorgaande wordt ook het hoger beroep van de stichting gegrond verklaard.
Conclusie en slotoverwegingen
7. Het hoger beroep van het college is gegrond. Ook het incidenteel hoger beroep van de stichting is gegrond.
De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling zelf voorziend het besluit van 5 oktober 2017 vernietigen, het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 12 mei 2017 niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 oktober 2017.
8. Het college moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van de stichting worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de Stichting Natuurbescherming Zuidoost gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 november 2018 in zaak nr. 17/6655;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 5 oktober 2017;
V. verklaart het bezwaar van de Stichting Natuurbescherming Zuidoost tegen het besluit van 12 mei 2017 niet-ontvankelijk;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 oktober 2017;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van de bij de Stichting Natuurbescherming Zuidoost in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.079,70 (zegge: duizendnegenenzeventig euro en zeventig cent), waarvan een bedrag van € 1.050,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Borman w.g. Breunese-van Goor
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
208.