Uitspraak
201904799/1/R3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Zorg Anders B.V., gevestigd te Annen, gemeente Aa en Hunze,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 mei 2019 in zaak nr. 18/2888 in het geding tussen:
Zorg Anders
en
het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2018 heeft het college geweigerd om aan Zorg Anders een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op het perceel Borckerveld 16 te Annen als woonlocatie voor een woongroep van maximaal vijf kinderen.
Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college het door Zorg Anders daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 mei 2019 heeft de rechtbank het door Zorg Anders daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Zorg Anders hoger beroep ingesteld.
Het college, [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [belanghebbende C] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende C], het college en Zorg Anders hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2020, waar Zorg Anders, vertegenwoordigd door mr. T.D. Polak, advocaat te Groningen, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Bolt en ing. J. Kruizenga, zijn verschenen. Ter zitting is tevens [belanghebbende C] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Zorg Anders is een zorgonderneming die kleinschalige zorg aanbiedt aan kinderen die om uiteenlopende redenen niet meer bij hun ouders kunnen wonen.
Op het perceel Borckerveld 16 te Annen staat een vrijstaande woning met zes slaapkamers. Zorg Anders huurt deze woning sinds 1 maart 2017. Zij heeft de woning op 11 maart 2017 in gebruik genomen. In de woning worden maximaal vijf kinderen tussen zes en dertien jaar gehuisvest. De kinderen worden overdag begeleid door twee, soms drie begeleiders en 's nachts door één begeleider. De begeleiders wonen hier niet.
2. Bij brief van 23 juni 2017 heeft Zorg Anders het college gevraagd uitsluitsel te geven over de vraag of het gebruik dat zij van het perceel maakt in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
Bij brief van 26 juni 2017 hebben omwonenden het college gevraagd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning.
Het college heeft Zorg Anders en de omwonenden bij afzonderlijke brieven van 27 september 2017 laten weten dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat het bereid is medewerking te verlenen aan de legalisering van het gebruik. Het heeft Zorg Anders medegedeeld dat het daarvoor nodig is dat zij een omgevingsvergunning aanvraagt.
Op 20 november 2017 heeft Zorg Anders een aanvraag ingediend om het gebruik van het perceel te legaliseren. Het college heeft deze aanvraag bij het hiervoor genoemde besluit van 28 maart 2018 afgewezen.
Zorg Anders kan zich met deze afwijzing niet verenigen. Volgens haar past het gebruik in het bestemmingsplan, dan wel, indien dat niet zo, is het gebruik niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Relevante regelgeving
3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Annen dorp". Op het perceel rust op grond van artikel 3 van Pro de planvoorschriften de bestemming "Woondoeleinden 1".
Artikel 3.1 luidt:
"De voor woondoeleinden 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep of bedrijf;
b. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen; waarbij, ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek", de instandhouding van de bestaande karakteristieke hoofdvorm wordt nagestreefd;
met daaraan ondergeschikt:
c. groenvoorzieningen;
d. speelvoorzieningen;
e. paden;
f. water;
met de daarbijbehorende:
g. tuinen en erven;
h. overige bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde."
Artikel 1 luidt Pro:
In deze regels wordt verstaan onder:
[…];
22. woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;
23. woonhuis:
een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
[…].
Beoordeling van het hoger beroep
4. Zorg Anders heeft ter zitting verklaard dat wat zij in haar hogerberoepschrift heeft aangegeven over het gemeentelijk beleid geen afzonderlijke hogerberoepsgrond is. Volgens haar heeft zij dit aangevoerd om aan te geven hoe zij het handelen van het college ervaart. De Afdeling zal in de uitspraak daarom niet afzonderlijk op dit betoog ingaan, maar het zien als schets van de gang van zaken.
5. Zorg Anders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voert daarover aan dat ook minder traditionele woonvormen in overeenstemming met een woonbestemming kunnen zijn. Volgens Zorg Anders is deze woonvorm ook een huishouden. De kinderen wonen in de woning op het perceel en leven in een vast verband samen. De rechtbank heeft ten onrechte van belang geacht dat er geen begeleider op het perceel is gehuisvest of woont, aldus Zorg Anders.
5.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften Gemeente Aa en Hunze van 16 juli 2018 en rechtspraak van de Afdeling, op het standpunt gesteld dat de zorg die Zorg Anders op het perceel aanbiedt niet als wonen valt aan te merken en daarmee ook niet gelijk te stellen is. Volgens het college wonen de kinderen die op het perceel worden opgevangen, daar niet vrijwillig, maar wonen zij daar in het kader van een verplicht begeleidingstraject. Er is voortdurend begeleiding aanwezig.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1348 verdragen, naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met een woonbestemming indien het gaat om nagenoeg zelfstandige bewoning.
In dit geval vereist de bestemming dat sprake is van een afzonderlijk huishouden. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 oktober 2013 ook heeft overwogen, is voor de vraag of een minder traditionele vorm van bewoning met een huishouden op één lijn kan worden gesteld in ieder geval van belang of de bewoning bestendig is en of een zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners bestaat.
5.3. Hier is geen sprake van zelfstandige bewoning door een gezin. Dat is niet in geschil. Daarom zal de Afdeling eerst beoordelen of de minder traditionele woonvorm waar de aanvraag over gaat, zich verdraagt met een woonbestemming.
5.4. Op basis van de stukken en wat ter zitting is verklaard, gaat de Afdeling uit van het volgende.
In de woning worden maximaal vijf kinderen tussen zes en dertien jaar gehuisvest. De kinderen hebben een cognitieve achterstand en/of sociale beperking. De kinderen worden, als zij niet op school zijn, overdag begeleid door twee, soms drie begeleiders, ook als zij buiten spelen. 's Nachts verblijft er één begeleider in de woning. De begeleiders wonen niet in de woning. Het is de bedoeling de kinderen permanent in de woning te huisvesten tot hun dertiende levensjaar. De kinderen eten en spelen gezamenlijk, gaan naar school en maken huiswerk. Overigens is dit een beschrijving van de feitelijke situatie tot voor kort, want op dit moment is dit gebruik beëindigd. Het is wel het gebruik dat is aangevraagd.
5.5. De kinderen verblijven in en om het woongebouw met begeleiding die de gehele dag wordt geboden. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de leeftijd en de mate van toezicht en begeleiding van de kinderen, niet kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige bewoning die past binnen de bestemming "Woondoeleinden 1". Naar het oordeel van de Afdeling is sprake van bewoning met een overwegend verzorgend karakter.
Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat deze woonvorm zich niet verdraagt met de woonbestemming.
5.6. Nu deze vorm van bewoning niet passend is in de woonbestemming, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of de woonvorm op één lijn is te stellen met een huishouden. Wat Zorg Anders daarover in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
5.7. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
6. Dat betekent dat relevant is of het college door vergunning te verlenen had moeten toestaan dat het gebruik afwijkt van het bestemmingsplan.
7. Zorg Anders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van het perceel het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aantast.
Zij voert daarover aan dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een verkeerstoename. Volgens Zorg Anders heeft het college niet onderzocht dat er sprake is van een verkeerstoename door het gebruik. Bovendien brengt het vervoer van vijf kinderen twee keer per dag niet meer vervoersbewegingen met zich dan dat een in het bestemmingsplan al toegestaan beroep of bedrijf aan huis met zich zou brengen. Zorg Anders wijst er verder op dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een compacte woonwijk, maar van een goed ontsloten woonwijk met vrijstaande huizen met grote tuinen.
Zorg Anders voert daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze woonvoorziening een grotere druk op de woonomgeving kan leggen dan die van de huisvesting van een gezin met vijf kinderen. Zij wijst erop dat de rechtbank uitspraken doet over de beperkingen van de kinderen, terwijl de stukken daarover geen informatie bevatten. Zij wijst er verder op dat de rechtbank ten onrechte een vergelijking heeft gemaakt met een gezin van vijf kinderen, aangezien het bestemmingsplan ieder huishouden toestaat, ook een gezin met tien kinderen. Een gezin met tien kinderen kan minstens zoveel subjectieve overlast of ruimtelijke gevolgen veroorzaken als deze vijf kinderen. Zorg Anders wijst er verder op dat de extra begeleiding wordt ingezet om de kinderen meer persoonlijke begeleiding te bieden, waardoor het toezicht wordt versterkt en de ervaren overlast wordt verminderd.
7.1. Het college heeft in het besluit op bezwaar vastgesteld dat het perceel ligt in een rustige woonwijk. In een woonwijk komen normaal gesproken, afgezien van wijkgebonden voorzieningen en aan het woongebruik ondergeschikte vormen van bedrijvigheid, vrijwel geen andere functies voor. Dit betekent dat in een woonwijk over het algemeen weinig verstoring plaatsvindt door bijvoorbeeld verkeer en overmatig stemgeluid, aldus het college.
Het college heeft er in het besluit op gewezen dat buurtbewoners hebben gezegd dat naast de kinderen die op het perceel wonen, ook andere kinderen worden opgevangen. Beide groepen kinderen hebben veel sociale problematiek. Zij volgen speciaal onderwijs en daardoor rijden er verschillende taxibusjes door de straat. Dit heeft, aldus het college, tot gevolg dat er sprake is van een toename in verkeersdrukte die niet zonder meer passend is in de rustige woonwijk. Het college heeft daarbij opgemerkt dat het beseft dat een taxibusje een normaal verschijnsel is in een woonwijk, maar dat in dit geval sprake is van een grote concentratie bij één perceel.
Het college heeft er verder op gewezen dat buurtbewoners verschillende keren hebben benoemd dat er bij de kinderen sprake is van agressief gedrag, waarbij veel wordt geschreeuwd. De agressie leidt tot vandalisme. De bewoners ervaren angst in de buurt en de begeleiding is niet in staat gebleken om de kinderen op zo'n manier te begeleiden dat geen of weinig overlast optreedt. Verder is er gebleken dat de communicatie tussen Zorg Anders en de buurtbewoners verstoord is geraakt.
Het college heeft geconcludeerd dat de bedrijfsvoering van Zorg Anders een te grote ingreep vormt in de ruimtelijke structuur. Volgens het college vergt een goede ruimtelijke ordening een balans tussen de bedrijfsvoering en de reguliere woonomgeving, waarbij de woonbestemming primair is ten opzichte van andere bestemmingen. Deze balans is er in dit geval niet. Het gebruik doet afbreuk aan de kwaliteit van de woonomgeving en leidt daardoor niet tot een goed woon- en leefklimaat.
7.2. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank heeft overwogen dat hinder die het gevolg is van onrechtmatig gedrag en onrechtmatig handelen, bij de besluitvorming buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat dat een aspect van openbare orde is. Dat is, kortom, juist niet het gebruik waarover de aanvraag gaat. Dat, naar omwonenden stellen, meer kinderen en ook kinderen ouder dan dertien jaar op het perceel verblijven en er niet in adequaat toezicht wordt voorzien, heeft de rechtbank daarom niet betrokken bij de beoordeling van het beroep. De rechtbank heeft verder overwogen dat ook subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde bij een bepaald gebruik, geen rol kunnen spelen in de besluitvorming.
Hiertegen is geen hoger beroep ingesteld, zodat de Afdeling van de juistheid hiervan uitgaat.
7.3. Het college heeft bij de besluitvorming betrokken dat er een toename in verkeersdrukte zou zijn die niet zonder meer passend is in de rustige woonwijk. Het college heeft echter, zoals het ter zitting heeft erkend, geen onderzoek verricht naar het aantal verkeersbewegingen dat het aangevraagde gebruik met zich brengt. Het heeft bij de beoordeling ook niet betrokken dat op het perceel een beroep of bedrijf aan huis is toegestaan, wat ook verkeersbewegingen, van personenauto's of busjes, kan meebrengen. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbij gegaan.
7.4. Het college heeft ook het gedrag van de kinderen en de effecten daarvan op de omgeving betrokken bij de besluitvorming. Zoals de rechtbank heeft overwogen, zal als gevolg van de beperkingen van de kinderen die op het perceel verblijven, mogelijk eerder dan bij andere kinderen sprake zijn van enig ongericht, onbeheerst en/of ongeremd gedrag. Het toezicht en de begeleiding van de kinderen kan als gevolg daarvan intensief zijn. Dit kan van invloed zijn op de belasting van het woon- en leefklimaat. Het college kan dit daarom bij de besluitvorming of het van het bestemmingsplan wil afwijken betrekken. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat het college ook hiernaar geen onderzoek heeft gedaan. De Afdeling leidt uit het besluit af dat het college alleen is uitgegaan van wat omwonenden daarover hebben gesteld.
7.5. Gelet hierop en gelet op wat de rechtbank heeft overwogen over de andere aspecten die het college aan zijn standpunt ten grondslag heeft gelegd, is naar het oordeel van de Afdeling het besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onzorgvuldig voorbereid.
Het betoog slaagt.
8. Zorg Anders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij aan de aan haar gerichte brief van 27 september 2017 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het gebruik van het perceel gelegaliseerd zou worden. Zij voert daarover aan dat het voor haar niet duidelijk was dat besluitvorming over legalisering pas zou plaatsvinden in het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning. Op het college rustte volgens Zorg Anders in ieder geval een zwaardere motiveringsplicht als het ondanks de toezegging in het principebesluit alsnog de aanvraag wilde afwijzen.
8.1. In het besluit op bezwaar staat dat het college ten tijde van het principebesluit (lees: de brief van 27 september 2017) de inschatting heeft gemaakt dat de ruimtelijke invloed van het gebruik gering zou zijn. Ook staat er dat het met name door de geluiden die het heeft ontvangen van de buurtbewoners, tot veranderd inzicht is gekomen.
8.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
8.3. De brief van 27 september 2017 aan Zorg Anders is een in reactie op het handhavingsverzoek van omwonenden uitgebracht voornemen van het college. In die brief staat dat het gebruik dat (op dat moment al feitelijk) van het perceel wordt gemaakt in strijd is met het bestemmingsplan. De overtreding kan ongedaan worden gemaakt door het gebruik te beëindigen of de vereiste omgevingsvergunning te verkrijgen. Verder staat in de brief dat de uitkomst van de collegevergadering is dat het college bereid is medewerking te verlenen aan de huisvesting van ten hoogste vijf kinderen met een lichtverstandelijke beperking op het perceel als aan de vijf in de brief geformuleerde voorwaarden wordt voldaan. Vermeld is dat, voor zover het college bekend is, aan die voorwaarden wordt voldaan, zodat het bereid is het gebruik te legaliseren. Zorg Anders wordt er in de brief op gewezen een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
8.4. De Afdeling is van oordeel dat Zorg Anders aannemelijk heeft gemaakt dat in de brief van 27 september 2017 door het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college bereid was het door haar gewenste gebruik van het perceel mogelijk te maken door van het bestemmingsplan af te wijken. Deze uitlatingen zijn aan te merken als een toezegging de vergunning in beginsel te verlenen, tenzij nadien relevante nieuwe feiten bekend zouden worden of zich nieuwe omstandigheden zouden voordoen. In de brief van 27 september 2017 staat dat het college onder voorwaarden bereid is medewerking te verlenen aan het huisvesten van ten hoogste vijf kinderen met een lichtverstandelijke beperking op het perceel. Op zichzelf kan een clausule over te vervullen voorwaarden afbreuk doen aan de hardheid van de toezegging. De omstandigheid dat in de brief niet zonder voorbehoud staat dat aan de voorwaarden wordt voldaan, vindt de Afdeling echter in dit geval geen reden om de toezegging beperkt op te vatten in die zin dat Zorg Anders aan die toezegging geen verwachtingen mocht ontlenen, omdat het college op het moment van het doen van de toezegging op de hoogte was van het gebruik dat Zorg Anders van het perceel maakte en van de bezwaren die daartegen bij omwonenden bestonden. Het perceel werd immers al door Zorg Anders gebruikt en in de brief van Zorg Anders van 23 juni 2017 waren de activiteiten op het perceel beschreven. Ook in het handhavingsverzoek van omwonenden van 26 juni 2017 stond welk gebruik van het perceel werd gemaakt. Het gebruik is na de brief van 27 september 2017 niet gewijzigd.
8.5. Dit betekent dat het college bij Zorg Anders het vertrouwen heeft gewekt dat het in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor het aangevraagde gebruik zou verlenen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent evenwel niet dat die altijd moeten worden nagekomen. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Het college heeft deze belangenafweging evenwel niet gemaakt en ook niet duidelijk gemaakt waaruit de door het college geclaimde "gewijzigde inzichten" bestaan. Dat betekent dat het besluit is genomen in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Zorg Anders gegrond verklaren en het besluit van 5 september 2018 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb.
10. Het voorgaande betekent dat het college bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar opnieuw moet beoordelen of het van het bestemmingsplan wil afwijken om het door Zorg Anders gewenste gebruik mogelijk te maken. Het college dient na zorgvuldig onderzoek van de gevolgen van de aangevraagde activiteit aan de hand van een afweging van alle relevante belangen te beoordelen of het gebruik van het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het dient vervolgens te beoordelen of het al dan niet aan het bij Zorg Anders gewekte vertrouwen de consequentie wil verbinden dat het de gevraagde omgevingsvergunning verleent. Indien naar het oordeel van het college zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het bij Zorg Anders gewekte vertrouwen en het college besluit de verleende omgevingsvergunning weer te weigeren, moet het college onderzoeken, of en zo ja in hoeverre aan Zorg Anders enige vorm van vergoeding van schade moet worden geboden die zij heeft geleden doordat zij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de hiervoor beschreven, aan het college toe te rekeningen uitlatingen.
11. Het college dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 mei 2019 in zaak nr. 18/2888;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze van 5 september 2018, kenmerk no. 201322;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze tot vergoeding van bij Zorg Anders B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: eenentwintighonderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze aan Zorg Anders B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
473.