Uitspraak
202107839/1/V1.
Datum uitspraak: 7 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 17 november 2021 in zaak nr. NL21.6062 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 23 maart 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 november 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. B. Aydin, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 28 april 2022 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 14 december 2020 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De vreemdeling heeft hiertegen bij de rechtbank een beroepschrift ingediend. Dit beroepschrift heeft de griffier van de rechtbank ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
Overwegingen
1. De vreemdeling, met de Turkse nationaliteit, heeft een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als beperking ‘arbeid als zelfstandige’, als medevennoot bij een klussenbedrijf dat zich richt op stukadoorwerkzaamheden. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen, omdat de stukken die de vreemdeling heeft overgelegd, waaronder een ondernemingsplan, onvoldoende zijn om advies te vragen aan de minister van Economische Zaken en Klimaat over de vraag of die arbeid een wezenlijk Nederlands belang dient.
2. De rechtbank heeft het besluit van 23 maart 2021 vernietigd, omdat de staatssecretaris in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb de vreemdeling in de bezwaarfase niet heeft gehoord. Volgens de rechtbank had de staatssecretaris de vreemdeling moeten horen om met hem te bespreken in welk opzicht het ondernemingsplan nog tekortschoot en om hem duidelijk te maken welke stukken nog zouden moeten volgen. Verder stond met de uitleg van de vreemdeling ter zitting over de onderzoeksmethodiek van zijn concurrentieanalyse, zijn facturen en drie adviezen van de minister waaruit, volgens de vreemdeling, blijkt dat de minister ook op basis van landelijke informatie advies kan uitbrengen, niet vast dat er geen redelijke twijfel over mogelijk was dat wat de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd niet kon leiden tot een andersluidend besluit op bezwaar, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
3. De staatssecretaris klaagt in zijn grieven dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de hoorplicht heeft geschonden. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor de vreemdeling duidelijk moet zijn geweest welke informatie hij bij zijn aanvraag moest overleggen voordat de staatssecretaris de aanvraag aan de minister voorlegt. Verder voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vreemdeling met de stukken die hij in bezwaar heeft overgelegd nog altijd niet heeft voldaan aan het documentatievereiste. Ten slotte heeft de rechtbank, volgens de staatssecretaris, ten onrechte belang gehecht aan de uitleg die de vreemdeling ter zitting in beroep heeft gegeven. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank op basis hiervan ten onrechte geconcludeerd dat er redelijke twijfel over mogelijk was dat wat de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd, kon leiden tot een andersluidend besluit op bezwaar.
3.1. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2557, onder 4.2, ligt horen voor de staatssecretaris in beginsel minder in de rede als een Turkse vreemdeling die in Nederland verblijf wil als zelfstandig ondernemer, niet de in bijlage 8aa, behorend bij artikel 3.20a, vierde lid, van het VV 2000, genoemde stukken heeft overgelegd en ook geen verklaring heeft gegeven waarom hij daarover niet de beschikking kan krijgen. Niettemin moet de staatssecretaris, ook als een vreemdeling de vereiste informatie niet of niet volledig heeft overgelegd, steeds beoordelen of een hoorzitting uitkomst kan bieden om de ontbrekende informatie alsnog boven tafel te krijgen. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als een vreemdeling eenvoudig de ontbrekende informatie op of vlak na een hoorzitting kan geven, een vreemdeling in bezwaar al een mogelijk steekhoudende verklaring heeft gegeven voor het niet kunnen overleggen van bepaalde stukken of als onduidelijkheid bestaat over de waardering van een of meer overgelegde stukken.
3.2. De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor de vreemdeling duidelijk moet zijn geweest welke stukken hij bij aanvang van de nu voorliggende procedure moest overleggen. De staatssecretaris voert hierbij terecht aan dat de vreemdeling al viermaal eerder een aanvraag voor hetzelfde verblijfsdoel heeft ingediend, die de staatssecretaris heeft afgewezen, omdat de vreemdeling niet voldeed aan het documentatievereiste, dan wel op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Verder staat in paragraaf B6/4.5 van de Vc 2000 en bijlage 8aa, behorend bij artikel 3.20a, vierde lid, van het VV 2000, duidelijk welke stukken een vreemdeling moet overleggen. Ook heeft de staatssecretaris in het besluit van 14 december 2020 duidelijk opgesomd welke informatie in het ondernemingsplan ontbreekt, zoals een marktanalyse die is toegespitst op de eigen dienst, berekeningen die ten grondslag liggen aan de omzet- en liquiditeitsprognose, gegevens van de vennoten en de taakverdeling binnen de onderneming. Verder heeft hij in dat besluit elf voorbeelden genoemd van stukken die ontbreken ter onderbouwing van het ondernemingsplan, zoals intentieverklaringen, diploma’s, referenties, BTW-aangiften, bankafschriften van de zakelijke rekening en definitieve jaarrekeningen.
3.3. De vreemdeling heeft in bezwaar diverse stukken overgelegd waaronder inkoop- en verkoopfacturen, de jaarrekening 2019 en gegevens over de omzetbelasting 2020. Maar de vreemdeling heeft niet alle ontbrekende stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan overgelegd. Zo ontbreken nog steeds stukken ter onderbouwing van zijn competenties, BTW-aangiften over het eerste en derde kwartaal van 2020, aangifte en aanslag inkomstenbelasting over het jaar 2020 en de jaarrekening over 2020.
3.4. De vreemdeling heeft ter zitting bij de rechtbank verklaard dat hij voor het opstellen van de concurrentieanalyse gebruik heeft gemaakt van een vergelijkingssite voor bouwbedrijven, omdat veel kleine bouwbedrijven geen financiële documenten deponeren bij de Kamer van Koophandel. Verder heeft hij verklaard dat in de facturen die hij heeft overgelegd, staat waar hij heeft gewerkt en wat de som was van zijn overeenkomsten. Ten slotte heeft hij zich, onder verwijzing naar drie - overigens negatieve - adviezen van de minister in zaken van Turkse zelfstandigen, op het standpunt gesteld dat de minister bij bouwbedrijven een landelijk advies afgeeft en een vreemdeling daarom bij het opstellen van een markt- en concurrentieanalyse kan volstaan met een analyse van de landelijke markt.
3.5. Gelet op de motivering van het besluit van 14 december 2020 en wat de vreemdeling daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, heeft de staatssecretaris in dit geval van het horen mogen afzien. Uit 3.2 volgt dat de staatssecretaris in dat besluit duidelijk heeft opgesomd welke informatie en welke stukken nog ontbreken. De vreemdeling heeft in bezwaar weliswaar stukken overgelegd, maar de staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet alle ontbrekende stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan, waar de staatssecretaris om heeft gevraagd, heeft overgelegd. De vreemdeling heeft geen verklaring gegeven waarom hij niet méér van de gevraagde stukken kan overleggen. De vreemdeling heeft dus nagelaten voor de besluitvorming essentiële informatie over te leggen of uit te leggen waarom die informatie ontbreekt. De Afdeling wijst ter vergelijking op de hiervoor genoemde uitspraak van 6 juli 2023, onder 5.2.
De staatssecretaris klaagt verder terecht dat de rechtbank ten onrechte de pas op de zitting gegeven uitleg van de vreemdeling bij haar beoordeling over het schenden van de hoorplicht heeft betrokken. De staatssecretaris komt immers op basis van wat een vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd tot een standpunt of hij afziet van het horen van een vreemdeling. Verder voert de staatssecretaris terecht aan dat de vreemdeling weliswaar facturen heeft overgelegd, maar hierbij geen bijbehorende overeenkomsten van opdrachten heeft overgelegd waarop staat hoeveel werk de vreemdeling heeft geleverd en welke prijs hij hiervoor heeft gerekend. Uit de facturen die de vreemdeling heeft overgelegd, is dit, anders dan de vreemdeling ter zitting heeft gesteld, ook niet af te leiden. Het is daarom niet mogelijk om de concurrentiepositie van de vreemdeling te beoordelen, zoals de staatssecretaris terecht aanvoert. Dat de vreemdeling op de zitting heeft gesteld dat de minister op basis van landelijke informatie in staat is om een advies uit te brengen, ontslaat de vreemdeling verder niet van de verplichting om te voldoen aan het documentatievereiste. De staatssecretaris voert hierbij terecht aan dat voor zover de rechtbank heeft bedoeld te overwegen dat voor het uitbrengen van advies het niet nodig is dat een vreemdeling een op de regio toegespitste concurrentieanalyse overlegt, de rechtbank een eigen invulling heeft gegeven aan de wijze waarop de minister tot zijn advies komt. Het is immers aan de vreemdeling om te voldoen aan het documentatievereiste voordat de staatssecretaris de aanvraag aan de minister voorlegt. Onderdeel hiervan is dat een vreemdeling een markt- en concurrentieanalyse overlegt die is toegespitst op de regio waarin de vreemdeling werkzaam is. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2058, onder 3.
De grieven slagen.
Conclusie hoger beroep
4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep tegen het besluit van 23 maart 2021. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Het beroep
Juridische beperkingen voor Turkse vreemdelingen
5. De vreemdeling heeft in beroep aangevoerd dat de staatssecretaris er geen rekening mee heeft gehouden dat hij zonder de gevraagde vergunning formeel nog geen arbeid mag verrichten en hij daarom niet de gevraagde stukken over kan leggen.
5.1. Weliswaar mag de vreemdeling pas legaal arbeid verrichten als hij in het bezit is van de gevraagde vergunning, maar dit laat onverlet dat de staatssecretaris van de vreemdeling mag verwachten dat hij de voor zijn aanvraag noodzakelijke informatie, bedoeld in paragraaf B6/4.5 van de Vc 2000, overlegt als hij daarover redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar eerdergenoemde uitspraak van 23 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1326, onder 4. Deze paragraaf gaat immers juist over Turkse vreemdelingen die nog geen arbeid in Nederland mogen verrichten. Bovendien valt uit de stukken die de vreemdeling heeft overgelegd, af te leiden dat hij al is begonnen met het verrichten van arbeid. De vreemdeling heeft geen steekhoudende verklaring gegeven waarom hij de gevraagde stukken niet over kan leggen.
De beroepsgrond faalt.
Documentatievereiste
6. De vreemdeling heeft verder tevergeefs betoogd dat hij voldoende informatie heeft overgelegd en de staatssecretaris zijn aanvraag voor advies aan de minister had moeten voorleggen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1326, onder 4, mag de staatssecretaris verlangen dat een vreemdeling de vereiste stukken overlegt, zoals een ondernemingsplan met een markt- en concurrentieanalyse toegespitst op de eigen dienst, als hij daarover redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
6.1. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 14 december 2020 terecht op het standpunt gesteld dat in het door de vreemdeling overgelegde ondernemingsplan een op de eigen dienst toegespitste markt- en concurrentieanalyse ontbreekt. Zo heeft de staatssecretaris terecht erop gewezen dat de vreemdeling in zijn ondernemingsplan geen informatie heeft opgenomen over zijn prijsbeleid en niet is te verifiëren of de marktanalyse is toegespitst op de regio waarin de vreemdeling werkzaam is. Ook heeft de staatssecretaris terecht in aanmerking genomen dat de concurrentieanalyse geen inzicht geeft in de behoefte aan de activiteiten van de onderneming, omdat de vreemdeling weliswaar vijf concurrenten heeft vermeld, maar niet heeft vermeld waar de kansen en risico’s van de onderneming van de vreemdeling liggen ten opzichte van die vijf ondernemingen. De staatssecretaris heeft er hierbij terecht op gewezen dat niet duidelijk is waarom de vreemdeling zijn onderneming juist met deze vijf ondernemingen heeft vergeleken, omdat de doelgroep van die ondernemingen niet overeenkomt met die van de onderneming van de vreemdeling. Verder heeft de staatssecretaris terecht van belang geacht dat de vreemdeling onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn opleiding en werkervaring. De staatssecretaris heeft hierbij in het besluit van 23 maart 2021 terecht erop gewezen dat de vreemdeling geen arbeidsovereenkomsten of referenties heeft overgelegd en dat de vreemdeling in bijlage II van zijn ondernemingsplan niets heeft opgenomen over zijn opleidingsniveau. De Afdeling stelt ten slotte vast dat de staatssecretaris niet aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd dat een Nuffic-waardering ontbreekt. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris de aanvraag van de vreemdeling dan ook terecht niet voor advies aan de minister voorgelegd.
De beroepsgrond faalt.
Gelijkheidsbeginsel
7. De vreemdeling heeft in beroep verder tevergeefs een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar uitspraken van de rechtbank Den Haag, twee van zittingsplaats Haarlem, negen van zittingsplaats Amsterdam, en naar adviezen van de minister in vier andere zaken. Met die enkele verwijzing heeft hij niet duidelijk gemaakt op welke relevante punten zijn zaak vergelijkbaar is met die andere zaken; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2603, onder 7. Verder heeft de vreemdeling met de vier adviezen van de minister in zaken van andere Turkse vreemdelingen geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. In die adviezen staat dat in de afbouwsector nog voldoende vraag is naar minder gespecialiseerde arbeidskrachten en dat het aannemelijk is dat toelating van die betrokkenen in die zaken geen negatief effect heeft op de huidige werkgelegenheidssituatie. Weliswaar valt de vreemdeling als stukadoor onder de afbouwsector, maar dit ontslaat hem niet van de verplichting om te voldoen aan het documentatievereiste, zoals ook de staatssecretaris terecht heeft vermeld in het besluit van 23 maart 2021. Verder heeft de vreemdeling met die verwijzing niet duidelijk gemaakt op welke relevante punten zijn zaak vergelijkbaar is met die andere zaken.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie beroep
8. Het beroep is ongegrond. De staatssecretaris heeft het besluit van 28 april 2022 genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, wordt ook het besluit van 28 april 2022 vernietigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 17 november 2021 in zaak nr. NL21.6062;
III. verklaart het beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van 28 april 2022, V-[...].
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2024
382-977