Uitspraak
202201399/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 26 januari 2022 in zaak nr. 21/2190 in het geding tussen:
[appellante]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het Instituut het verzoek van [appellante] om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het Instituut het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.F. Verheijen, vergezeld door ir. W.A.B. Meiborg, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen, advocaat te Den Haag, vergezeld door ir. P.C. van Staalduinen en J.N. Handgraaf, deskundigen, zijn verschenen.
De Afdeling heeft tijdens de zitting de behandeling van het hoger beroep geschorst in afwachting van aanvullend onderzoek en de reacties van partijen daarop.
[appellante] heeft bij brief van 13 maart 2023 een nader stuk ingediend.
Het Instituut heeft bij brief van 8 december 2023 een rapport van TNO en TU Delft van 13 november 2022 overgelegd en daarop een reactie gegeven.
[appellante] heeft daarop gereageerd bij brief van 1 februari 2024.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. [appellante] is sinds 2002 eigenaar van de woning aan de [locatie] te [woonplaats]. De vrijstaande woning is gebouwd in 1935.
2. [appellante] heeft op 30 juli 2019 een vergoeding van € 11.000,- op grond van de Stuwmeerregeling ontvangen.
3. Op 20 november 2019 heeft [appellante] een aanvraag om vergoeding van mijnbouwschade ingediend bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen.
4. Het Instituut heeft de aanvraag van [appellante] om vergoeding van schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten aan de vloer van de woning en een tuinmuur afgewezen. De afwijzing is gehandhaafd in bezwaar.
5. In hoger beroep is in geschil of het Instituut de aanvragen mocht afwijzen, omdat op de schades het bewijsvermoeden uit art. 6:177a BW niet van toepassing is. Partijen verschillen verder van mening over de oorzaken van de schades.
Procedure in de besluitvormingsfase
6. Op 20 november 2019 heeft [appellante] verzocht om een schadevergoeding en de schade omschreven als een compleet doorgescheurde ondervloer in de serre.
7. Op 20 januari 2020 heeft N. Nieuwenhuis, deskundige bij het bedrijf 10B, de schade aan de vloer van de serre opgenomen. Nieuwenhuis heeft op 24 januari 2020 een advies uitgebracht. Volgens Nieuwenhuis zijn voor schades 5 (scheuren in cementdekvloer) en 6 (scheuren in betonvloer) evident uitsluitend andere oorzaken aanwezig dan mijnbouwactiviteiten.
8. [appellante] heeft op 24 juni 2020 een zienswijze ingediend over het advies en een tegenrapport overgelegd van P.J. Vrieling van Vergnes Expertise (verder: Vergnes). Volgens [appellante] kan niet worden uitgesloten dat schades 5 en 6 zijn veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. Ook wijst [appellante] op een aanvullende schade: scheuren in het metselwerk van een tuinmuur (schade 8).
9. Nieuwenhuis heeft op 14 augustus 2020 een herzien advies opgesteld. Volgens Nieuwenhuis gaat het bij schade 8 om afgebrokkeld voegwerk; dat is niet gerelateerd aan mijnbouwactiviteiten. Hij handhaaft zijn conclusie over schades 5 en 6 en wijst er verder op dat de aardbevingstrillingen op de plaats van de woning niet boven de 2 mm/s (met overschrijdingskans 1%) zijn uitgekomen.
10. Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het Instituut onder verwijzing naar het herzien advies de aanvraag om schadevergoeding afgewezen.
11. [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 augustus 2020. Op 23 maart 2021 heeft [appellante] haar bezwaren mondeling toegelicht. Op de hoorzitting was ook [partij B] van 10BE aanwezig.
12. Op 31 maart 2021 heeft de Commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen (de bezwaaradviescommissie) advies uitgebracht. In het advies is vermeld dat aan schades 5, 6 en 8 evident uitsluitend andere oorzaken dan mijnbouw ten grondslag liggen. De oorzaak voor schade 5 is dat de cementdekvloer minder dan 5 cm dik is en de noodzakelijke sterkte mist en onvoldoende is gehecht aan de ondergrond. De oorzaak voor schade 6 is krimp en het ontbreken van een dilatatie in de betonvloer. Schade 8 is ontstaan door veroudering van slecht uitgevoerd metselwerk.
13. Het Instituut heeft bij besluit van 8 juni 2021 het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van 31 maart 2021. Ook heeft het Instituut gewezen op gewijzigde omstandigheden en een aanvullende motivering aan de afwijzing ten grondslag gelegd. Daarbij is het volgende van belang.
14. Uit een rapport van TNO & TU Delft van 9 maart 2021 volgt dat dat door diepe bodemdaling als gevolg van gaswinning in het 6 km-gebied buiten de begrenzing van het Groningenveld, geen directe schade aan gebouwen kan zijn ontstaan. Het Instituut heeft daarop op 17 mei 2021 besloten dat het bewijsvermoeden alleen nog van toepassing is als op de locatie van een woning of een ander gebouw een trillingsnelheid is berekend van 2 mm/s (met overschrijdingskans van 1%). Het bewijsvermoeden is niet langer van toepassing op adressen die zich bevinden binnen een grens van 6 km buiten de omtrek van het Groningenveld (en de gasopslag Norg).
15. De woning van [appellante] ligt in het voormalige 6 km gebied ten zuidoosten van het Groningenveld. Op de plaats van de woning van [appellante] zijn geen trillingsnelheden van 2 mm/s (met overschrijdingskans van 1%) opgetreden. Dit betekent volgens het Instituut dat het bewijsvermoeden niet van toepassing is op het adres van [appellante]. Zij moet daarom door middel van bewijsstukken het causaal verband tussen de schade en de mijnbouwactiviteiten zelf aantonen. Daarin is zij niet geslaagd, aldus het Instituut.
Uitspraak van de rechtbank
16. De rechtbank is, samengevat, van oordeel dat het Instituut voor het van toepassing zijn van het wettelijk bewijsvermoeden kan volstaan met het criterium dat de trillingsnelheid ter plaatse van het gebouw waaraan schade is ontstaan hoger was dan 2 mm/s (met 1% overschrijdingskans). De trillingsnelheid mag worden berekend op basis van de methode van Bommer e.a. uit 2019.
17. Het Instituut hoeft voor de toepassing van het bewijsvermoeden uit art. 6:177a van het BW niet langer een grens van 6 km buiten de begrenzing van het Groningenveld te hanteren voor bodembeweging die bestaat uit stijging en zakking van de bodem. Het Instituut heeft onder verwijzing naar het rapport van TNO & TU Delft van 9 maart 2021 voldoende duidelijk gemaakt dat directe effecten van diepe bodemdaling in het 6 km-gebied niet hebben geleid tot schade aan gebouwen. Op de plaats van de woning van [appellante] kan er ook geen schade door indirecte effecten van diepe bodemdaling zijn ontstaan. Dit volgt uit het rapport van Deltares van 30 augustus 2021. De woning ligt buiten de in dat rapport (rood omkaderde) deelgebieden waar wel kans op schade door indirecte effecten van diepe bodemdaling bestaat.
18. De rechtbank volgt niet het betoog van [appellante] dat het door het Instituut gehanteerde wetsinterpreterende bewijsbeleid onvoldoende ruim is om recht te doen aan art. 6:117a, eerste lid, van het BW.
19. De rechtbank is verder van oordeel dat ook het voor mei 2021 toegepaste bewijsbeleid niet tot een schadevergoeding leidt. Het Instituut heeft het bewijsvermoeden voor schades 5,6 en 8 weerlegd. Aan de schades liggen autonome oorzaken ten grondslag en de schades zijn niet veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. [appellante] heeft onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aangedragen over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van de schades.
Betoog van [appellante] in hoger beroep
20. [appellante] betoogt dat het Instituut het wettelijk bewijsvermoeden van toepassing had moeten verklaren op de schades aan haar woning. Voor de toepasselijkheid van het wettelijk bewijsvermoeden is het volgens haar voldoende dat schade naar haar aard veroorzaakt kan zijn door aardbevingen en dat panden zich in de nabijheid van het Groningenveld bevinden. Het Instituut hanteert volgens haar ten onrechte een harde arbitraire contourgrens van 2 mm/s waarbuiten het bewijsvermoeden niet meer van toepassing zou zijn. Volgens [appellante] kan niet worden uitgesloten dat schade door trillingen door aardbevingen ontstaat, ook als de maximale trillingsnelheid lager is dan 2 mm/s met overschrijdingskans van 1%. De kans op schade is immers niet nihil, maar 0,01%. Volgens [appellante] kan het bewijsvermoeden alleen worden weerlegd als het Instituut een uitsluitend andere oorzaak dan mijnbouw aanwijst voor het ontstaan of verergering van schades. Schades moeten achteraf worden beoordeeld. Ten onrechte sluit het Instituut bij voorbaat uit dat schades niet veroorzaakt zijn door bodembeweging als gevolg van gaswinning, aldus [appellante].
21. Het Instituut had ook het criterium van 6 km buiten de begrenzing van het Groningenveld met uitzondering van de 12 deelgebieden niet mogen loslaten naar aanleiding van de onderzoeken van TNO & TU Delft en Deltares. Volgens [appellante] kan ook in het hele gebied niet worden uitgesloten dat directe en indirecte effecten van bodemdaling tot schade leiden.
22. [appellante] wijst ter ondersteuning van haar betoog op het tegenadvies ‘Het effectgebied van trillingen door geïnduceerde aardbevingen in Emmen en Groningen’ van ir. W.A.B. Meiborg van 1 februari 2022, op uitspraken van de Arbiter Aardbevingsschade en het advies van het Panel van Deskundigen van 22 januari 2019 (verder: het paneladvies). Tijdens de zitting heeft [appellante] ook gewezen op de peer review van Movares van 2 november 2022 van de door TNO en TU Delft en Deltares uitgevoerde onderzoeken. Movares komt tot de conclusie dat het onderzoek van de TNO en TU Delft over de directe effecten van bodemdaling te veel onzekerheden bevat waardoor niet kan worden uitgesloten dat deze effecten tot schades zouden kunnen hebben geleid.
23. Tot slot betwist [appellante] de door het Instituut gestelde autonome oorzaken van de schade onder verwijzing naar het tegenrapport van Vergnes.
Bewijsvermoeden en toepassingsgebied
24. Het bewijsvermoeden van artikel 6:177a, eerste lid, BW is van toepassing binnen het effectgebied. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
25. Het Instituut weerlegt het bewijsvermoeden met succes als het aan de hand van een advies aantoont dat de schadeoorzaak aantoonbaar uitsluitend een andere is dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk. In dat geval wordt voldoende aannemelijk gemaakt dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten.
26. De wetgever heeft er destijds bewust voor gekozen om, mede gelet op voortschrijdende wetenschappelijke inzichten, de geografische afbakening van het gebied waarbinnen het wettelijk bewijsvermoeden van toepassing is niet bij wettelijke regeling vast te stellen (Kamerstukken II 2015/16, 34 390, nr. 21). Het was wel de bedoeling dat het gebied veilig en ruim zou worden afgebakend (Handelingen Tweede Kamer 6 juli 2016, nr. 105-5-18).
27. Het Instituut heeft zich voor de grenzen van het effectgebied waarbinnen het bewijsvermoeden geldt, gebaseerd op het advies van het panel van deskundigen van 22 januari 2019. Dit panel adviseerde bij het bepalen van de geografische reikwijdte van mogelijke schade-effecten door de gaswinning twee uitgangspunten te hanteren:
(1) een grens van 6 kilometer buiten de omtrek van het Groningenveld en de gasopslag Norg, in verband met de mogelijke effecten van bodemdaling en -stijging, en
(2) een minimale trilling van 2 mm/s als gevolg van een beving met epicentrum gelegen in het Groningenveld, waarbij tot op heden de impact van de zwaarste beving tot nu toe (de aardbeving van Huizinge van 16 augustus 2012) bepalend is.
28. Het panel baseerde zich voor het 6 km-criterium op onderzoek van de TU Delft uit 2018 waaruit volgde dat diepe bodemdaling onder uitzonderlijke omstandigheden op indirecte wijze tot schade aan een gebouw kon leiden. Het panel heeft daarom deze mogelijkheid in zijn advies meegenomen. Daarbij is er vanuit gegaan dat als schade door diepe bodemdaling optreedt, dit niet mogelijk is buiten de straal van 6 km.
29. Het Instituut heeft het advies gevolgd. Het Instituut heeft hierbij mede van belang geacht dat het 6 km-gebied in de praktijk een grote overlap vertoonde met het gebied dat door het 2 mm/s-criterium wordt bepaald.
30. In de loop van 2020 heeft het Instituut geconstateerd dat het 6 km-criterium principiële vragen opriep en dat - bij gebrek aan definitieve antwoorden op deze vragen - er een onwerkbare situatie ontstond. De door het Instituut ingeschakelde onafhankelijke deskundigen moesten ook schade beoordelen aan woningen waar - kort gezegd - geen trillingen door aardbevingen waren opgetreden, maar die wel lagen binnen de 6 km-contour van het Groningenveld of de gasopslag Norg. Dit was dus het deel van het effectgebied waar de twee criteria elkaar niet overlapten. De onafhankelijke deskundigen zagen in deze dossiers in overwegende mate geen aanleiding voor enige schadevergoeding, omdat voor de aanwezige schades een autonome oorzaak bestond en verder niet viel in te zien hoe bodembeweging door mijnbouwactiviteiten op die locatie tot schade kon hebben geleid of die zou kunnen hebben verergerd.
31. Het Instituut heeft daarom in september 2020 besloten om de schadeafhandeling in twee gebieden in het zuidoosten van Groningen en het noordwesten van Drenthe waar deze combinatie van omstandigheden speelde, stil te leggen en nader advies te vragen over de mogelijkheid van schade door directe of indirecte effecten van diepe bodemdaling in de gebieden waar trillingen door aardbevingen niet tot schade hebben kunnen leiden.
32. Omdat het bij directe en indirecte effecten van diepe bodemdaling om twee verschillende schademechanismen gaat, heeft het Instituut om twee adviezen gevraagd.
33. Op 9 maart 2021 hebben TNO en de TU Delft een rapport uitgebracht over de directe effecten van diepe bodemdaling en -stijging. Diepe bodemdaling treedt op door het legen van een gasveld op ongeveer 3 km diepte, dat leidt tot daling van het maaiveld. In het gebied van de gasopslag Norg treedt ook bodemstijging op wanneer de opslag wordt gevuld. De conclusie van het onderzoek is dat de directe effecten van diepe bodemdaling in het Groningenveld niet leiden of hebben geleid tot schade aan gebouwen (zie p.11 van het advies). Deze bodembeweging leidt wel tot verandering van de hoogte van het maaiveld, maar dat gaat zo geleidelijk dat gebouwen daar geen directe schade van ondervinden.
34. Deltares heeft onderzoek gedaan naar de indirecte effecten van diepe bodemdaling en -stijging bij het Groningen gasveld en gasopslag Norg. Het gaat bij indirecte effecten om wijzigingen in de waterstand van oppervlaktewateren en in de grondwaterstand als gevolg van diepe bodemdaling. In het rapport van 30 augustus 2021 komt Deltares tot de conclusie dat indirecte effecten uitgesloten kunnen worden voor het overgrote deel van de twee gebieden die onderdeel zijn van de 6 km-contour, maar waar geen trillingen met een snelheid van 2 mm/s (met een 1% overschrijdingskans) zijn geweest. Dit is alleen anders voor 12 specifieke deelgebieden waar diepe bodemdaling- en stijging invloed heeft op het grond- en oppervlaktewatersysteem.
35. Het Instituut heeft vervolgens vastgesteld dat uit de onderzoeken van TNO & TU Delft en Deltares blijkt dat er in het overgrote deel van de twee gebieden waar de schadeafhandeling was stilgelegd, geen (in)directe schade kon zijn ontstaan door diepe bodemdaling. Omdat in deze gebieden ook geen trillingen zijn opgetreden door aardbevingen die kunnen hebben geleid tot schade aan gebouwen, was er in die gebieden geen door mijnbouw veroorzaakt schademechanisme aanwezig.
Het Instituut heeft daarop geconcludeerd dat de schade die in deze gebieden aan de gebouwen aanwezig was, redelijkerwijs niet door mijnbouw zou kunnen zijn ontstaan als bedoeld in artikel 6:177a BW. Dit leidde tot de conclusie dat het bewijsvermoeden niet van toepassing was op deze schade.
36. Het Instituut besloot daarom vanaf 17 mei 2021 het beleid aan te passen. Vanaf die dag was het bewijsvermoeden alleen van toepassing in het effectgebied dat alleen nog wordt bepaald door het 2 mm/s-criterium. Dit betekent dat in elk individueel geval moet worden vastgesteld of een gebouw of werk ligt op een plek waar de trillingsterkte voldoet aan de grenswaarde van 2 mm/s (met 1% overschrijdingskans) van één of meerdere bevingen. Er geldt een uitzondering voor de 12 deelgebieden, waarin indirecte effecten van bodemdaling tot schade kunnen leiden.
37. Op 2 november 2022 heeft ingenieursbureau Movares in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat een peer review van de onderzoeken van TNO & TU Delft en Deltares uitgevoerd. Movares komt tot de conclusie dat de onderzoeken goed zijn uitgevoerd en geen evidente fouten bevatten. Maar er is in het onderzoek van TNO en TU Delft onvoldoende rekening gehouden met onzekerheden in de gebruikte data en berekeningen betreffende directe effecten van diepe bodemdaling en -stijging. Die onzekerheden leiden ertoe dat de kans op schade door diepe bodemdaling en -stijging op specifieke plekken mogelijk wordt onderschat.
38. Het Instituut heeft daarop TNO en TU Delft gevraagd om een reactie op de peer review van Movares op hun rapport over de directe effecten van diepe bodemdaling.
39. De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat heeft aanleiding gezien via een wetswijziging het toepassingsgebied voor het bewijsvermoeden nader geografisch te specificeren en daarmee duidelijkheid te geven over het gebied waar het bewijsvermoeden van toepassing is. De tijdelijke stopzetting van de schadeafhandeling en het niet langer hanteren van het 6 km-criterium hebben tot nadelige effecten voor de voorspelbaarheid van het beleid geleid voor bewoners ten zuidoosten van het Groningenveld en de omgeving van de gasopslag bij Norg. Daarbij speelde ook een rol dat de staatssecretaris het onwenselijk vond dat deze bewoners geen beroep meer konden doen op toepassing van het bewijsvermoeden, daar waar dat voorheen wel mogelijk was. Zie de brief van de staatssecretaris van 29 november 2022 (Tweede Kamer, 2022-2023, 33 529, nr. 1087) en de nota van toelichting bij het Besluit van 26 oktober 2023, tot wijziging van het Besluit Tijdelijke wet Groningen in verband met het aanwijzen van het gebied waarbinnen het bewijsvermoeden geldt (Stb. 2023, 389).
40. Het Besluit van 26 oktober 2023 is op 1 januari 2024 in werking getreden (Stb. 2023, 513). Art. 10oa luidt als volgt:
Het vermoeden, bedoeld in artikel 177a, eerste lid, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek geldt in ieder geval in het gebied dat valt:
a. binnen de reikwijdte van de beweging van de bodem als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg of de gasopslag bij Grijpskerk waar een minimale trilling van 2 millimeter per seconde met een overschrijdingskans van 1 procent is berekend; of
b. binnen 6 kilometer van de grens van het Groningenveld of gasopslag bij Norg of de gasopslag bij Grijpskerk.
Het geschil in hoger beroep
41. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning van [appellante] ten tijde van het besluit van 8 juni 2021 op basis van het toen geldende beleid buiten het effectgebied lag, waarbinnen het bewijsvermoeden van toepassing is. Het Instituut heeft aan de hand van het empirische model van Bommer (2019) de maximale trilling bij de woning berekend op 1,72 mm/s (met 1% overschrijdingskans). Dat was tijdens de beving van Huizinge op 16 augustus 2012. Daarmee is de vereiste minimumwaarde van 2 mm/s niet bereikt. De woning lag binnen 6 km van de grens van het Groningenveld (het gebied in het zuidoosten van Groningen), maar het 6 km-criterium was niet langer van toepassing. De woning lag niet in een van de 12 deelgebieden, waarin het bewijsvermoeden van toepassing is wegens de kans op schade door indirecte effecten van bodemdaling.
42. In geschil is of het Instituut bij besluit van 8 juni 2021 de aanvraag van [appellante] mocht afwijzen, omdat op de schades het bewijsvermoeden uit art. 6:177a BW niet van toepassing was. Volgens [appellante] hanteert het Instituut ten onrechte de grenswaarde van 2 mm/s (1% overschrijdingskans). Ook mocht het Instituut volgens haar niet het 6 km-criterium afschaffen voor het bepalen van de grenzen waarbinnen het bewijsvermoeden van toepassing is.
Beoordeling door de Afdeling
Grenswaarden voor de afbakening van het effectgebied
43. Het Instituut hanteert voor de grenzen van het effectgebied trillingsnelheden van 2 mm/s (met 1% overschrijdingskans).
44. [appellante] betoogt onder verwijzing naar het tegenadvies van Meiborg dat het Instituut het effectgebied niet had mogen afbakenen op 2 mm/s met overschrijdingskans van 1%, omdat de kans op schade ook bij trillingsnelheden onder die grenswaarde niet nihil is, maar 0,01%. [appellante] meent dat nooit uitgesloten zou kunnen worden dat schades zijn ontstaan door mijnbouwactiviteiten. Voor de toepassing van het bewijsvermoeden moet de aard van de schade in combinatie met de ligging in de nabijheid van het aardbevingsgebied voldoende zijn.
45. Het Instituut heeft daartegenover gesteld dat de grens waarbinnen gezegd moet worden dat een schade redelijkerwijs mijnbouwschade zou kunnen zijn, overeenkomstig het paneladvies is bepaald aan de hand van de grenswaarde van 2 mm/s met 1% overschrijdingskans.
46. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut voor het effectgebied waar het bewijsvermoeden van toepassing is, de grens van een trillingsnelheid van 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1% mag hanteren. Door het gebruik van een grenswaarde van 2 mm/s (hetgeen veiligheidshalve is gelijkgesteld aan een schadekans van 1%) én een overschrijdingskans van 1%, is de uiteindelijke schadekans 0,01%. Dat betekent dat bij trillingen onder de 2 mm/s met een kans van 1% dat in werkelijkheid hogere trillingen zijn opgetreden, de kans op het ontstaan van fysieke schade kleiner is dan 1 op de 10.000. Buiten dit gebied bestaat er dus redelijkerwijs geen kans op mijnbouwschade.
47. Gezien de tekst van art. 6:177a BW is het bewijsvermoeden niet alleen niet van toepassing als wetenschappelijk onomstotelijk uitgesloten kan worden dat enige schade is ontstaan; de schade moet immers 'redelijkerwijs' mijnbouwschade kunnen zijn. Met het gebruik van een schadekans van 0,01% heeft het Instituut een ruime uitleg gegeven aan art. 6:177a BW; deze schadekans is zo klein dat volgens het panel van deskundigen niet meer kan worden gezegd dat eventuele schade redelijkerwijs het gevolg zou kunnen zijn van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk voor de gaswinning. Het criterium van een minimale trilling van 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1% voor de afbakening van effectgebied is inmiddels neergelegd in art. 10oa van het Besluit van 26 oktober 2023.
48. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellante] - onder verwijzing naar het tegenadvies van Meiborg - dat het Instituut bij de afbakening van het effectgebied ten onrechte niet heeft gerekend met de oorspronkelijke, in het paneladvies gehanteerde snelheid van 0,44 mm/s (50%), maar met de aangepaste trillingsnelheid van 0,52 mm/s (50%) als equivalente waarde van de minimale trilling van 2 mm/s (1%). De Afdeling is hierop al ingegaan in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2132 en ziet geen aanleiding voor een ander oordeel.
49. Het betoog slaagt niet.
Indirecte effecten diepe bodemdaling
50. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellante] dat de rechtbank het rapport van Deltares van 30 augustus 2021 niet had mogen betrekken bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 8 juni 2021, omdat het onderzoek van na die beslissing dateert. Volgens de deskundige van [appellante], Meiborg, moet in ieder individueel geval de mogelijkheid van schade aan gebouwen door veranderingen in de grondwaterstanden door diepe bodemdaling worden bekeken. Het Instituut heeft daarop het rapport van Deltares ingebracht. [appellante] is in de gelegenheid geweest hierop te reageren en heeft dat ook gedaan door een advies van Meiborg van 30 november 2021 in te brengen.
51. [appellante] betoogt - mede onder verwijzing naar een advies van Meiborg van 1 februari 2022 - dat het Instituut niet van het onderzoek van Deltares mocht uitgaan, waaruit volgt dat alleen in de 12 deelgebieden indirecte effecten van bodemdaling tot schade kunnen leiden. [appellante] stelt dat Deltares niet heeft onderkend dat een grondwaterstandsdaling van minder dan 5 cm in combinatie met een lichte beving kan leiden tot schade. [appellante] wijst in dit verband ook op eerder onderzoek van de TU Delft van 11 juli 2018 naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen en op een uitspraak van de Arbiter Bodembeweging van 4 oktober 2019.
52. De Afdeling volgt dit betoog niet. Zoals ook de rechtbank al heeft geoordeeld, heeft Deltares zich voor de gehanteerde grondwaterstanden aangesloten bij de strengste grenswaarde die is opgenomen in het door Meiborg genoemde rapport van de TU Delft van 11 juli 2018. Meiborg heeft in hoger beroep geen rapporten genoemd die strengere grenzen hanteren dan door Deltares in het rapport van 30 augustus 2021 is gedaan.
53. Daarbij komt dat het Instituut op grond van het advies van Deltares voor bepaalde situaties afhankelijk van het soort schademechanisme al een grenswaarde van 2 cm hanteert. De grenswaarde van 5 cm is voor bepaalde situaties dus niet doorslaggevend. Deltares hanteert conservatieve en daarmee veilige normen om uit te sluiten of er schade kan zijn ontstaan of juist niet. Daar staat tegenover dat Meiborg niet heeft onderbouwd dat een wijziging van de grondwaterstand onder de grenswaarden die het Instituut op basis van het advies van Deltares hanteert, daadwerkelijk zou leiden tot een grotere gevoeligheid van het pand. Het betoog van Meiborg ontbeert daarmee feitelijke grondslag.
54. Het betoog slaagt niet.
Directe effecten van diepe bodemdaling
55. De Afdeling heeft tijdens de zitting de behandeling van het hoger beroep geschorst in afwachting van het aanvullend onderzoek van TNO & TU Delft naar de directe effecten van diepe bodemdaling en de reactie van het Instituut en [appellante] daarop.
56. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellante] dat het Instituut niet in de gelegenheid had mogen worden gesteld het aanvullend onderzoek af te wachten en met een reactie daarop te komen. Het geschil tussen partijen gaat onder meer over de afbakening van het effectgebied, waarbij het onderzoek van TNO & TU Delft uit 2021 over schade aan gebouwen door diepe bodemdaling- en stijging een doorslaggevende rol heeft gespeeld in de wijziging van het bewijsbeleid. Ter discussie stond of het Instituut wegens voortschrijdend inzicht op basis van wetenschappelijk onderzoek zijn beleid inzake de omvang van het effectgebied waarbinnen het bewijsvermoeden van toepassing is, mocht aanpassen. In de peer review zijn enkele vraagtekens geplaatst bij dat onderzoek. Naar aanleiding hiervan lag het in de rede dat het Instituut met een reactie zou komen en daarvoor het aanvullend onderzoek van TNO & TU Delft wilde afwachten.
Daarbij komt dat [appellante] tijdens de zitting in hoger beroep ter ondersteuning van haar betoog dat het Instituut zich niet mag baseren op het onderzoek van TNO & TU Delft uit 2021 heeft gewezen op de peer review. Er is geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellante] betoogt, de bevindingen van Movares waarop zij zich beroept wel een rol moeten spelen bij de beoordeling en aanvullend onderzoek, maar dat het Instituut daarop niet mag reageren. Het Instituut is daarvoor afhankelijk van specialistische kennis en is daarom in de gelegenheid gesteld het aanvullende onderzoek van TNO & TU Delft in te brengen.
57. Het betoog slaagt in zoverre niet.
58. TNO & TU Delft hebben op 13 november 2023 het rapport Response to the review comments. Summarizing report on additional studies into the direct effects of deep subsidence uitgebracht. Zij hebben buiten de cirkel van Huizinge in twee gebieden aanvullend onderzoek gedaan, zowel ten zuidwesten van de gasopslag Norg als ten zuidoosten van het Groningenveld (het gebied waar de woning van [appellante] zich bevindt). De conclusie is dat diepe bodemdaling in deze gebieden niet direct leidt of heeft geleid tot schade aan gebouwen. De kans dat in deze gebieden schade door directe effecten van diepe bodemdaling optreedt, is zeer klein.
59. Volgens het Instituut volgt uit het rapport van 13 november 2023 dat er geen aanleiding is het gebied waarbinnen het bewijsvermoeden van toepassing is aan te passen. Het rapport bevestigt dat het bewijsvermoeden niet van toepassing is op schade aan de woning van [appellante]. De woning ligt op een locatie waar de kans op schade volgens TNO & TU Delft door directe effecten van bodemdaling veel kleiner is dan 1:10.000. In dit gebied wordt minder dan één woning verwacht met schade als gevolg van directe effecten van diepe bodemdaling (zie p.12 van het rapport). Daarmee bestaat er volgens het Instituut geen rechtvaardiging voor toepassing van het bewijsvermoeden wegens de directe effecten van diepe bodemdaling die daar zijn opgetreden. Omdat op de plaats van de woning trillingsnelheden zijn opgetreden van minder dan 2 mm/s met een overschrijdingskans van 1% en indirecte effecten van diepe bodemdaling zijn uitgesloten, is er geen relevant schademechanisme. De kans dat fysieke mijnbouwschade aan de woning van [appellante] is ontstaan door mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld en de gasopslag Norg is verwaarloosbaar klein. De schade die feitelijk aanwezig is kan daarom redelijkerwijs ook geen mijnbouwschade zijn als bedoeld in art. 6:177a BW, zodat het bewijsvermoeden daarop niet van toepassing is.
60. [appellante] heeft daar tegenover gesteld dat het aanvullend rapport van TNO & TU Delft geen tegenwicht biedt aan de bevindingen van Meiborg in het tegenadvies. Het bewijsvermoeden moet worden toegepast, aldus [appellante].
61. De Afdeling stelt vast dat achteraf, doordat het Instituut het rapport van TNO & TU Delft van 13 november 2023 en daarmee de reactie op de peer review wilde afwachten, is komen vast te staan dat er ten tijde van het besluit van 8 juni 2021 onvoldoende zekerheid was over de juistheid van de wijziging van het beleid door het 6 km-criterium niet langer te hanteren voor afbakening van het gebied waarin het bewijsvermoeden van toepassing was. Het besluit van 8 juni 2021 is in zoverre in strijd met het motiveringsbeginsel.
62. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Daarbij is van belang dat het Instituut aan het besluit van 8 juni 2021 primair ten grondslag heeft gelegd dat een voldoende mate van zekerheid is verkregen dat aan de schades 5, 6 en 8 uitsluitend andere oorzaken dan mijnbouwactiviteiten ten grondslag liggen. Het Instituut heeft er in het nader advies van 2 december 2021 van N. Handgraaf van 10BE aanvullend op gewezen dat ook op grond van de toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader van 1 juli 2021 het bewijsvermoeden van art. 6:177a, eerste lid, van het BW is weerlegd. Voor een vergoeding van de schade bestaat volgens het Instituut dan ook geen grond.
De rechtbank heeft, met name onder 8.7 van haar uitspraak, terecht geoordeeld dat het Instituut die zelfstandige afwijzingsgrond aan het besluit van 8 juni 2021 ten grondslag mocht leggen en het beroep ook in zoverre terecht ongegrond verklaard.
63. [appellante] heeft namelijk ook in hoger beroep te weinig gesteld en onvoldoende concrete aanknopingspunten aangedragen over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van de schade, om tot een ander oordeel te komen. [appellante] betoogt dat de kans op schade nooit nihil is. Ook verzet zij zich tegen toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader door het Instituut. De Afdeling is onder 46 en verder al ingegaan op het betoog van [appellante] dat nooit uitgesloten zou kunnen worden dat schades zijn ontstaan door mijnbouwactiviteiten. In de procedures die hebben geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, onder 75 t/m 88 en tot de uitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2232, onder 125, is al geoordeeld dat het aanvaardbaar is dat het Instituut het geactualiseerde beoordelingskader van 1 juli 2021 toepast. [appellante] heeft verder geen argumenten aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank dat [appellante] onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel heeft aangedragen over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van schade, onjuist is. De enkele verwijzing naar het in beroep overgelegde tegenadvies van Vergnes is onvoldoende. [appellante] heeft, hoewel zij daartoe in hoger beroep in de gelegenheid is gesteld, geen reactie gegeven op het advies van Handgraaf waarin de autonome oorzaken van de schades zijn vermeld en de bevindingen van Vergnes zijn bestreden.
64. Nu de bevindingen over de autonome oorzaken van schades 5, 6 en 8 niet leiden tot het toekennen van een schadevergoeding, die een zelfstandige afwijzingsgrond voor die schades vormen, is [appellante] niet benadeeld door het motiveringsgebrek ten aanzien van de op toepassing van het bewijsvermoeden gebaseerde afwijzingsgrond in het bestreden besluit. De Afdeling komt met toepassing art. 6:22 van Pro de Awb tot de conclusie dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien met betrekking tot deze schades het bestreden besluit te vernietigen. Wel is er vanwege het motiveringsgebrek ook voor de procedure in hoger beroep aanleiding voor een proceskostenveroordeling van het Instituut.
65. Het betoog slaagt niet
Conclusie
66. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van gronden. Het Instituut wordt op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het Instituut Mijnbouwschade Groningen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.232,-, waarvan € 1.750,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 1.482,- aan kosten van een deskundige.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
299