Uitspraak
202207134/1/R1.
Datum uitspraak: 19 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Red de Wieringermeer (hierna: de stichting), gevestigd te Slootdorp, gemeente Hollands Kroon,
appellante,
en
de raad van de gemeente Hollands Kroon,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding Agriport A7, deelgebied B1" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Agriport A7 (hierna: Agriport) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting en Agriport hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2024, waar de stichting, vertegenwoordigd door ir. J.G. Meijles en [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door ing. D. Treffers, zijn verschenen. Verder is tijdens de zitting Agriport, vertegenwoordigd door mr. L.C.A.C. Hoogewerf, advocaat te Hoorn, vergezeld van [gemachtigde B] en ir. E.H. Voors, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 16 oktober 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan is vastgesteld met het oog op de uitbreiding van Agriport A7. Het voornemen is op de gronden in het noorden van het plangebied een datacenter te realiseren. Deze gronden hebben een oppervlakte van circa 50 hectare. Dit gedeelte van het plangebied wordt aangeduid als deelgebied B1 en had een agrarische bestemming. De gronden in het zuiden van het plangebied zijn van Microsoft Data Center Netherlands B.V. dan wel Microsoft B.V. Deze gronden hadden al een bedrijfsbestemming en daarop wordt al een datacenter gerealiseerd. Dat gedeelte van het plangebied wordt aangeduid als Venster-West en wordt met het plan grotendeels conserverend bestemd. Verder is er een geluidszone rondom de gronden opgenomen. Agriport is de initiatiefnemer van de ontwikkeling.
3. Een eerder bestemmingplan is bij besluit van 29 juni 2021 vastgesteld, maar het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft op dat besluit een reactieve aanwijzing gegeven. De reactieve aanwijzing ging over deelgebied B1. De door de raad en Agriport ingestelde beroepen tegen de reactieve aanwijzing hebben geleid tot een minnelijke oplossing in de vorm van het gewijzigd vastgesteld plan, dat nu voorligt.
4. De stichting kan zich niet met het plan verenigen. Zij vreest vooral voor de landschappelijke gevolgen en de gevolgen voor de leef- en omgevingskwaliteit.
Ingetrokken beroepsgrond
5. Tijdens de zitting heeft de stichting haar beroepsgrond over de depositie van stikstof op Natura-2000 gebieden ingetrokken.
Toetsingskader bestemmingsplan
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Ontvankelijkheid van het beroep
Tijdigheid beroep
7. Agriport heeft gesteld dat de stichting beroep heeft ingesteld tegen een besluit van 29 juni 2021 en dat de beroepstermijn daarvoor verstreken was. Volgens Agriport moet het beroep daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
7.1. In artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat een beroepschrift ten minste een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht moet bevatten.
7.2. De Afdeling is van oordeel dat uit het beroepschrift valt af te leiden dat het beroep zich richt tegen het besluit van 15 september 2022 en niet tegen een besluit van 29 juni 2021. Als bijlage bij het beroepschrift is ook de publicatie in het Gemeenteblad van het besluit van 15 september 2022 gevoegd. Dat de stichting in haar beroepschrift niet de juiste datum noemt of het exacte besluit vermeldt, betekent niet dat niet duidelijk was dat zij beroep wenste in te stellen tegen het besluit van 15 september 2022. Het beroepschrift is ingediend binnen de beroepstermijn die geldt voor dat besluit. In verband daarmee is de Afdeling van oordeel dat de stichting tijdig beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 15 september 2022.
Belanghebbendheid
8. De raad stelt dat de stichting geen belanghebbende is bij het besluit. Volgens de raad is de doelstelling van de stichting te ruim en is niet gebleken dat de stichting feitelijke werkzaamheden verricht. De raad heeft in dat verband gewezen op de website van de stichting, waaruit volgens de raad blijkt dat de stichting al sinds 2021 geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht.
8.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
8.2. Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.
8.3. De stichting heeft volgens haar statuten tot doel: Het behoud, duurzaam beheer, de bescherming en verbetering van het (agrarisch) cultuurlandschap van de eerste Zuiderzeepolder, de Wieringermeer en haar omgeving, alsmede het ondersteunen van activiteiten om de leefomgeving in stand te houden, te verbeteren of te vergroten, en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.
8.4. De termijn voor het instellen van beroep tegen het plan eindigde op 27 oktober 2022. De stichting is opgericht op 10 september 2021 en is ontstaan uit Werkgroep Red de Wieringermeer. De werkgroep beheerde een website. Verder gaf de werkgroep het blad "de Wieringermeerbode" uit. Deze werkzaamheden zijn na oprichting van de stichting Red de Wieringermeer door de stichting voortgezet. Verder heeft de stichting meerdere overleggen gevoerd met onder meer de gemeente Hollands Kroon en ECW Energy. Deze overleggen hangen niet, althans niet direct, samen met het voeren van procedures. De Afdeling is gezien het voorgaande van oordeel dat sprake is van feitelijke werkzaamheden die er blijk van geven dat de stichting haar statutaire doelstelling ook vóór het verstrijken van de beroepstermijn behartigde. Gelet op de doelstelling en feitelijke werkzaamheden zijn de belangen van de stichting rechtstreeks bij het besluit betrokken, zodat zij belanghebbende is bij het bestreden besluit.
Gronden van het beroep
Het Gebiedsplan Wieringermeer
9. De stichting voert aan dat met de uitkomst van het participatieproces voor het Gebiedsplan Wieringermeer niets is gedaan. Uit het participatieproces kwam namelijk naar voren dat er onder bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties weinig draagvlak bestond voor de uitbreiding van Agriport. Gelet op wat naar voren kwam uit dat participatieproces zijn volgens de stichting op 23 april 2020 twee besluiten genomen door de raad: het ene besluit strekte ertoe om het proces van het Gebiedsplan Wieringermeer stop te zetten en het andere om de Omgevingsvisie Hollands Kroon (hierna: de omgevingsvisie) te actualiseren. Op basis van die besluiten zou niet worden doorgegaan met het plan voor de nu in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling, totdat de omgevingsvisie zou zijn geactualiseerd. Niettemin is volgens de stichting, ondanks dat de omgevingsvisie nog niet was geactualiseerd, het plan vastgesteld.
9.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het Gebiedsplan Wieringermeer niet relevant is voor de ontwikkeling. Het voorliggende plan is volgens de raad namelijk vastgesteld op basis van de structuurvisie van de gemeente Hollands Kroon. Ook was er geen besluit van de raad om te stoppen met de planvorming voor de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling.
9.2. Uit het voornoemde besluit van 23 april 2020 volgt dat het concept Gebiedsplan Wieringermeer een nadere uitwerking was van de omgevingsvisie. Met het Gebiedsplan Wieringermeer werd beoogd kaders op te stellen om nieuwe ontwikkelingen een goede plek te geven in het gebied. Uit het raadsvoorstel bij het besluit van 23 april 2020 komt naar voren dat de gemeente voornemens was om in 2021 de omgevingsvisie te actualiseren en de procedure rond het concept Gebiedsplan Wieringermeer te beëindigen.
Op 23 april 2020 is besloten de procedure voor het Gebiedsplan Wieringermeer te beëindigen en de uitkomsten van het participatieproces voor het Gebiedsplan Wieringermeer te betrekken bij de actualisatie van de omgevingsvisie. Anders dan de stichting stelt, volgt uit dat besluit niet dat het voorliggende plan niet zou worden vastgesteld, totdat de omgevingsvisie is geactualiseerd. In het raadsbesluit over het Gebiedsplan Wieringermeer is juist aangegeven dat het college wel ruimte wil geven aan lopende initiatieven, die worden getoetst aan het huidige beleid. Daarin is opgenomen dat als er behoefte is aan nieuwe bedrijfsruimte, het bedrijventerrein
Venster-West kan worden uitgebreid. Uit het voorgaande blijkt niet dat is besloten dat er geen lopende initiatieven aan de raad kunnen worden voorgelegd of een bestemmingsplan daarvoor kan worden vastgesteld.
Het betoog slaagt niet.
Milieueffectrapport
10. De stichting voert aan dat er ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) is gemaakt. Het plan maakt volgens de stichting mogelijk dat op het perceel van ongeveer 55 hectare nooddieselaggregaten met een vermogen van in totaal 858 megawatt (hierna: MW) of meer kunnen worden opgesteld. Daarmee wordt de drempelwaarde van 300 MW, als opgenomen in de bijlage onder C22.1 van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het besluit MER), overschreden.
10.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit op de hiervoor genoemde beroepsgrond.
10.2. Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), waarin de wettelijke regeling van het milieueffectrapport is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. Het belang dat de stichting behartigt betreft onder meer het ondersteunen van activiteiten om in haar werkgebied de leefomgeving in stand te houden, te verbeteren of te vergroten. In dit kader kan de stichting zich erop beroepen dat ten onrechte geen MER is opgesteld. Het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, staat daarom niet in de weg aan het eventueel vernietigen van het bestreden besluit op deze beroepsgrond.
10.3. Artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels, luidt: "De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor: datacenters, al dan niet zijnde geluidszoneringplichtige inrichtingen en met de daaraan ondersteunende en noodzakelijke installaties ten behoeve van de koelwater-, elektriciteit- en energievoorziening met inachtname van het bepaalde in artikel 9.1.2 en zover deze vallen binnen milieucategorie 1 tot en met 3.2 en voor zover voor een thermische centrale of andere verbrandingsinstallatie een vermogen van 300 megawatt niet wordt overschreden;"
10.4. Het plan maakt het realiseren van één of meer datacenters met de daarbij behorende installaties mogelijk. Verder maakt het plan de oprichting van verbrandingsinstallaties in de vorm van nooddieselaggregaten ten behoeve van en als onderdeel van die datacenters mogelijk. Uit artikel 3.1 van de planregels volgt namelijk dat ondersteunend aan datacenters, verbrandingsinstallaties ten behoeve van de elektriciteit- en energievoorziening zijn toegestaan.
Tijdens de behandeling van het beroep is naar voren gekomen dat de raad met artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels heeft beoogd uit te sluiten dat per datacenter, de daarbij behorende verbrandingsinstallaties tezamen een vermogen van 300 MW overschrijden.
De Afdeling stelt vooreerst vast dat de planregel, gelet op de formulering daarvan, niet uitsluit dat er een verbrandingsinstallatie met een vermogen van precies 300 MW wordt gerealiseerd. Dat is niet de bedoeling van de raad geweest. De Afdeling overweegt verder dat de zinsnede "voor zover voor een thermische centrale of andere verbrandingsinstallatie een vermogen van 300 megawatt niet wordt overschreden" zo kan worden opgevat dat een enkel noodaggregaat een vermogen van 300 MW niet mag overschrijden. Daarmee sluit de planregel naar het oordeel van de Afdeling, anders dan door de raad beoogd, niet zonder meer uit dat er per datacenter meerdere aggregaten worden gerealiseerd die samen wel een vermogen van 300 MW of meer hebben.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad met de planregel niet heeft geregeld wat hij wilde regelen. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt. De Afdeling zal onder de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
Luchtkwaliteit
11. De stichting voert aan dat de gemaakte berekeningen van de luchtkwaliteit voor de emissies van stikstof en fijnstof niet representatief zijn voor het bepalen van een zogenoemde "worst-case" situatie. In het onderzoek naar luchtkwaliteit is voor de berekeningen van de totale emissie van noodstroomaggregaten die in deelgebied B1 geïnstalleerd kunnen worden, namelijk gebruikgemaakt van de laagste emissiewaarden per tijdseenheid voor stikstof en fijnstof en niet van de hoogste waardes uit het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit" van 3 mei 2016, opgesteld door DGMR (hierna: het DGMR-rapport). Volgens de stichting blijkt uit het DGMR-rapport dat er ook hogere emissies zijn gerapporteerd en is door de raad niet onderbouwd waarom niet van de hogere emissies is uitgegaan. Verder brengt de stichting naar voren dat in het aan het plan ten grondslag gelegde stikstofonderzoek is uitgegaan van 8 draaiuren per jaar per aggregaat, terwijl in het luchtkwaliteitsonderzoek staat dat is uitgegaan van 23 draaiuren per jaar.
11.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit op de hiervoor genoemde beroepsgrond.
11.2. De Afdeling is van oordeel dat de stichting, gezien haar doelstelling en feitelijke werkzaamheden, kan aanvoeren dat de gevolgen van de emissies van stikstof en fijnstof voor de luchtkwaliteit niet voldoende zijn beoordeeld. Het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, staat daarom niet in de weg aan het eventueel vernietigen van het bestreden besluit op deze beroepsgrond. De Afdeling verwijst naar de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.82 en 10.83.
11.3. Bij het voorbereiden van het plan is door Witteveen en Bos onderzoek gedaan naar de gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit. De resultaten hiervan zijn vastgelegd in de notities
"Actualisatie milieuonderzoeken Agriport deelgebied B - oplegnotitie" van 19 februari 2018 en
"Actualisatie milieuonderzoeken Agriport deelgebied B - oplegnotitie" van 1 mei 2020 (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek). In het luchtkwaliteitsonderzoek wordt geconcludeerd dat de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie op geen van de toetsingslocaties wordt overschreden.
11.4. De Afdeling stelt voorop dat de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden moet worden onderzocht. Voor de vraag of het geactualiseerde luchtkwaliteitsonderzoek ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit, is van belang of de uitgangspunten waarop het onderzoek is gebaseerd reëel en aannemelijk zijn (vergelijk de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, onder 27.1).
11.5. In het luchtkwaliteitsonderzoek staat dat is uitgegaan van de emissiekengetallen uit recente luchtkwaliteitsonderzoeken voor grote datacenters in Nederland. De uitgangspunten zijn volgens het luchtkwaliteitsonderzoek ontleend aan de gegevens uit het onderzoek voor de omgevingsvergunningen voor de AMS05 en AMS06-08.
Over het niet hanteren van de worst-case situatie heeft de raad toegelicht dat in het luchtkwaliteitsonderzoek is uitgegaan van de uiterste grens en er een overschatting van de uitstoot is gedaan. In dat opzicht is dus in het luchtkwaliteitsonderzoek van een worst-case situatie uitgegaan. Ook wat betreft het aantal draaiuren is in het luchtkwaliteitsonderzoek van een worst-case situatie uitgegaan. Daarmee is volgens de raad inzichtelijk gemaakt dat ook bij een hogere uitstoot nog steeds sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Voor de emissiekengetallen is volgens de raad van een representatief scenario uitgegaan. Uit het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek blijkt echter niet waarom niet is aangesloten bij de kengetallen voor de AMS06-08. Tijdens de zitting is namens de raad toegelicht dat in het luchtkwaliteitsonderzoek is aangesloten bij de emissiekengetallen voor de AMS05, omdat dat een bestaande installatie betrof. De AMS 06-08 was toen nog niet opgericht en de kengetallen daarvoor, zoals opgenomen in het DGMR-rapport, waren dus gebaseerd op aannames. Verder is door Agriport toegelicht dat in het luchtkwaliteitsonderzoek is uitgegaan van informatie verkregen over verschillende grote datacenters met diverse noodstroomaggregaten die op verschillende wijzen worden getest. In een vervolgrapportage is volgens Agriport voor de desbetreffende aggregaten een andere testwijze aangehouden en zijn daarom lagere emissies per tijdseenheid beschreven.
Over het aantal draaiuren van de noodstroomaggregaten staat in de Natuurtoets dat voor Europese richtlijnen is gekeken welke testduur voor noodstroomaggregaten wordt toegepast. Dit bleek circa 6-12 uur per jaar te zijn. Verder staat daarin dat datacenterexploitanten verschillende testregimes gebruiken die passen bij hun bedrijfsvoering en worden er verschillende testregimes beschreven. Die verschillende testregimes resulteren in een gebruiksduur van de noodstroominstallaties van 4 tot maximaal 8 uur.
De Afdeling ziet in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het luchtkwaliteitsonderzoek van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het beroep is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding om gelet op wat onder 10.4. is overwogen, het besluit wat artikel 3.1, onder a, van de planregels betreft te vernietigen.
13. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. Het beroep is voor zover gericht tegen de planologische mogelijkheid dat per datacenter de nooddieselaggregaten samen het vermogen van 300 MW kunnen overschrijden terecht voorgedragen. De raad heeft met artikel 3.1 van de planregels beoogd die mogelijkheid te voorkomen. Door een andere formulering van de planregels, waarbij die mogelijkheid wordt uitgesloten, kan het geschil dus definitief worden beslecht. Het is niet aannemelijk dat partijen of anderen hierdoor in hun belangen worden geschaad.
14. De Afdeling zal de raad opdragen om ervoor zorg te dragen dat dit wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
15. De raad moet de proceskosten vergoeden. Voor zover de stichting heeft verzocht om vergoeding van kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Van beroepsmatig verleende rechtsbijstand is sprake indien de proceshandelingen worden uitgevoerd door een rechtsbijstandverlener. De eventuele kosten van advies bij het opstellen van een op eigen titel ingediend beroepschrift voldoen niet aan dit uitgangspunt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van Hollands Kroon van 15 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Uitbreiding Agriport A7, deelgebied B1" voor zover het betreft artikel 3.1, onder a, van de planregels;
III. bepaalt dat artikel 3.1, onder a, van de planregels als volgt komt te luiden: "datacenters, al dan niet zijnde geluidszoneringplichtige inrichtingen en met de daaraan ondersteunende en noodzakelijke installaties ten behoeve van de koelwater-, elektriciteit- en energievoorziening met inachtname van het bepaalde in artikel 9.1.2 en zover deze vallen binnen milieucategorie 1 tot en met 3.2 en voor zover voor thermische centrales of andere verbrandingsinstallaties per datacenter het vermogen minder dan 300 megawatt bedraagt;";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 september 2022, voor zover dit is vernietigd;
V. draagt de raad van Hollands Kroon op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen III en IV worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
VI. veroordeelt de raad van Hollands Kroon tot vergoeding van bij Stichting Red de Wieringermeer in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 178,00;
VII. gelast dat de raad van Hollands Kroon aan Stichting Red de Wieringermeer het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
195-1036