Uitspraak
202300025/1/R4.
Datum uitspraak: 3 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
OK Oliecentrale B.V. en Clear View B.V., gevestigd te Breda en Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2022 in zaak nr. 20/5275 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college aan appellanten lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van verschillende artikelen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling) bij de inrichting op het perceel Dirk van den Burgweg 60 in Hoek van Holland.
Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 6 januari 2020 herroepen voor zover aan het besluit zakelijke werking was toegekend.
Bij uitspraak van 25 november 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:10517) heeft de rechtbank het door appellanten tegen het besluit van 1 september 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door de bestuurder van OK Oliecentrale B.V., [bestuurder], bijgestaan door mr. M.E. Verheijen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door H.S.R. Carli, A.J. de Bruin, B. Hoevers BASc en mr. V.E. Bajra-Acar zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college aan appellanten lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet milieubeheer, het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Inleiding
2. OK Oliecentrale B.V. exploiteert een benzinestation aan de Dirk van den Burgweg 60 in Hoek van Holland (hierna: het benzinestation). Bij dit benzinestation wordt ook LPG verkocht. Tijdens een controle van de inrichting op 20 juli 2019 hebben toezichthouders van de DCMR Milieudienst Rijnmond geconstateerd dat de op dat moment toezichthoudende medewerker in de inrichting niet op de hoogte was van de te verrichten handelingen bij incidenten en calamiteiten. Verder is geconstateerd dat de veiligheidsinstructies voor LPG niet duidelijk zichtbaar aanwezig waren binnen de inrichting en dat de jaarlijkse verklaringen van medewerkers over de instructies die zij op grond van artikel 5.68, vierde lid, van de Activiteitenregeling moeten ontvangen niet in het logboek aanwezig waren.
Met het besluit van 6 januari 2020 heeft het college OK Oliecentrale B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtredingen van artikel 5.65 van het Activiteitenbesluit en artikel 5.67 en 5.68 van de Activiteitenregeling ongedaan te maken en niet te herhalen.
Binnen de begunstigingstermijn van een maand moet blijvend worden voldaan aan artikel 5.65 van het Activiteitenbesluit in samenhang gelezen met artikel 5.67, tweede lid, onder d, en artikel 5.68, derde lid, van de Activiteitenregeling. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 1.500,00 per keer dat geconstateerd wordt dat niet wordt voldaan aan de hiervoor genoemde bepalingen tot een bedrag van € 4.500,00. In het besluit staat dat per week één constatering kan plaatsvinden.
Daarnaast moet binnen de begunstigingstermijn van een dag blijvend worden voldaan aan artikel 5.65 van het Activiteitenbesluit in samenhang gelezen met artikel 5.68, eerste lid, van de Activiteitenregeling. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 1.000,00 per keer dat geconstateerd wordt dat niet wordt voldaan aan de hiervoor genoemde bepalingen tot een bedrag van € 3.000,00. In het besluit staat dat per etmaal één constatering kan plaatsvinden.
Tot slot moet binnen de begunstigingstermijn van een week blijvend worden voldaan aan artikel 5.65 van het Activiteitenbesluit in samenhang gelezen met artikel 5.68, vierde lid, van de Activiteitenregeling. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 2.500,00 per keer dat geconstateerd wordt dat niet wordt voldaan aan de hiervoor genoemde bepalingen tot een bedrag van € 7.500,00. In het besluit staat dat per etmaal één constatering kan plaatsvinden.
Het college heeft de lasten onder dwangsom ook opgelegd aan de (middellijk) bestuurders van OK Oliecentrale B.V. destijds, Catom Logistics B.V., Clear View B.V. en Grow or Go B.V.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Procesbelang
4. Het college betoogt dat appellanten geen belang meer hebben bij een inhoudelijke behandeling van het hoger beroep. Appellanten hebben bij het college een verzoek ingediend om de lasten onder dwangsom op te heffen, omdat deze lasten sinds 23 september 2021 een jaar van kracht zijn geweest, zonder dat een dwangsom is verbeurd. Bij besluit van 6 maart 2023 heeft het college dit verzoek toegewezen en de lasten onder dwangsom opgeheven op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Er kunnen dus geen dwangsommen meer worden verbeurd.
4.1. Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat zij wel een belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. In dat verband hebben zij aangevoerd dat het college bij een eventuele nieuwe handhavingsactie het handhavingsverleden meeweegt. De uitkomst van deze procedure is volgens hen daarom van belang voor de bepaling van toekomstige handhavingsacties.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4404, hoeft de bestuursrechter een bij hem ingediend (hoger) beroep alleen inhoudelijk te beoordelen als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het bestreden besluit. In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn (hoger) beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
4.3. Van het college is op de zitting geen duidelijk antwoord verkregen op de vraag of het handhavingsverleden meeweegt bij de bepaling van de juiste handhavingsactie in de toekomst. Het college heeft op de zitting enerzijds gezegd dat het handhavingsverleden niet meeweegt bij de bepaling van een juiste handhavingsactie, maar anderzijds heeft het op de zitting verklaard dat het toepassing geeft aan de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet (hierna: LHSO). Uit de LHSO blijkt dat de handhaver bij het typeren van het gedrag van een overtreder de toezichts- en handhavingshistorie mee moet nemen in de beschouwing. Gelet hierop gaat de Afdeling er bij zijn beoordeling vanuit dat de handhavingsgeschiedenis voor het college wel een rol speelt bij het bepalen van de juiste handhavingsactie.
Appellanten exploiteren een groot aantal tankstations in de regio. Hoewel de lasten onder dwangsom zijn opgeheven, hebben appellanten nog belang bij de beoordeling van hun hoger beroep, omdat bij het bepalen van de juiste handhavingsactie bij een mogelijke overtreding in de toekomst het handhavingsverleden een rol kan spelen. De lasten onder dwangsom zijn weliswaar opgeheven, maar niet met terugwerkende kracht ingetrokken. De Afdeling oordeelt daarom dat appellanten belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
Zijn er overtredingen begaan?
5. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college bevoegd was handhavend op te treden ten aanzien van de overtreding van artikel 5.67 van de Activiteitenregeling. In dat verband voeren appellanten aan dat de toezichthoudende medewerker wel op de hoogte was van de te verrichten handelingen bij incidenten of calamiteiten en dat er in zoverre dus geen overtreding is begaan. Toezichthoudende medewerkers ontvangen namelijk een LPG-instructie voordat zij hun werk mogen uitvoeren en moeten vervolgens jaarlijks een LPG-training volgen, aldus appellanten. Zij wijzen in dat verband op het certificaat van 14 oktober 2019 voor een e-learning LPG die de toezichthoudende medewerker die dag heeft behaald.
5.1. Ten aanzien van de overtreding van artikel 5.67 van de Activiteitenregeling overweegt de Afdeling dat uit de digitale checklist en het controleverslag blijkt dat de toezichthouders gesproken hebben met de toezichthoudende medewerker in de inrichting. De toezichthouder heeft uit dat gesprek afgeleid dat de toezichthoudende medewerker niet over de benodigde kennis beschikte die is vereist op grond van artikel 5.67, tweede lid, onder d, van de Activiteitenregeling. Net als de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat appellanten met het certificaat van 14 oktober 2019 niet hebben aangetoond dat de toezichthoudende medewerker in de inrichting op dat moment wel over voldoende kennis beschikte. Dit certificaat is van na de controledatum. Ook de enkele, niet nader onderbouwde, stelling dat toezichthoudende medewerkers een instructie ontvangen voordat zij hun werk mogen uitvoeren, is onvoldoende voor het oordeel dat het college in zoverre niet bevoegd was om handhavend op te treden.
Het betoog slaagt niet.
6. Appellanten betogen verder dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college bevoegd was handhavend op te treden ten aanzien van de overtreding van artikel 5.68 van de Activiteitenregeling. In dat verband stellen appellanten zich op het standpunt dat de veiligheidsinstructies voor LPG wel duidelijk zichtbaar aanwezig waren ten tijde van de controle van 20 juli 2019. Zij wijzen daarbij op een foto van 1 november 2019, waarop een sticker met de instructies te zien is.
6.1. Ten aanzien van de overtreding van artikel 5.68 van het Activiteitenbesluit overweegt de Afdeling dat uit het controleverslag blijkt dat de toezichthouders tijdens de controle geen veiligheidsinstructies voor LPG hebben aangetroffen bij de werkplek. Deze veiligheidsinstructies zijn wel vereist op grond van artikel 5.68, tweede lid, van de Activiteitenregeling en dienen duidelijk zichtbaar en leesbaar aanwezig te zijn nabij de werkplek van de toezichthoudende medewerker. Op de zitting bij de Afdeling heeft een van de toezichthouders toegelicht dat ook de medewerker niet kon vertellen waar de instructies hingen. Weliswaar hebben appellanten een foto van een sticker met een veiligheidsinstructie overgelegd, maar deze foto is genomen na de controle. Hiermee hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheidsinstructies voor LPG ook ten tijde van de controle al bij de werkplek van de toezichthoudende medewerker hingen. Ook het enkel, zonder nadere toelichting, overleggen van een na het bestreden besluit van het college gewezen vonnis van de strafrechter waarin OK Oliecentrale B.V. van dit feit is vrijgesproken, maakt niet dat het college ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat de overtreding is begaan.
Het betoog slaagt niet.
Wie is overtreder?
7. Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er voldoende reden bestaat om naast OK Oliecentrale B.V. ook Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. als overtreder aan te merken. Volgens hen is de enkele hoedanigheid van het zijn van bestuurder van OK Oliecentrale B.V. onvoldoende om zelf ook als overtreder aangemerkt te worden. Dat er sprake is van een concernverwevenheid zou dat niet anders maken. In dat verband is volgens Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. ook relevant dat zij pas door het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend werden met de overtreding. Daaruit volgt volgens hen ook dat zij geen zeggenschap hebben. Verder wijzen zij erop dat zij een veiligheidsbeleid voeren waarin het volgen van opleidingen is verplicht.
7.1. De Afdeling overweegt dat het college een samenstel van omstandigheden ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing om naast OK Oliecentrale B.V. ook Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. als overtreder aan te merken. Daarbij heeft het college in het bijzonder onderzoek gedaan naar de concernstructuur en daaruit afgeleid dat Clear View B.V. en Grow or Go B.V. gezamenlijk de enige bestuurders zijn van Catom Logistics B.V. en via die rechtspersoon ook de enige bestuurders zijn van OK Oliecentrale B.V. Daarnaast heeft het college daaruit afgeleid dat Clear View B.V. en Grow or Go B.V. via Catom B.V. de enige aandeelhouders zijn van Catom Logistics B.V. en OK Oliecentrale B.V.
Het college heeft in zijn motivering geen keuze gemaakt in de wijze waarop het de (middellijk) bestuurders aanmerkt als overtreders. Het college ziet de overtreders enerzijds als feitelijk leidinggevers of als functioneel plegers, maar ziet anderzijds ook een zodanige vereenzelviging tussen de rechtspersonen dat het alle bestuurders als normadressaat en drijver van de inrichting kwalificeert. Voor geen van deze kwalificaties heeft het college echter een sluitende argumentatie gegeven. Specifiek voor het functioneel plegerschap overweegt de Afdeling dat het college aan de hand van de concernstructuur weliswaar gemotiveerd heeft waarom de (middellijk) bestuurders zeggenschap hadden, maar dat het niet heeft gemotiveerd waaruit dan blijkt dat de (middellijk) bestuurders de overtredingen ook hebben aanvaard. Dat betekent dat het college het besluit van 1 september 2020 in zoverre niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Is handhaving in strijd met het beleid?
8. Appellanten betogen verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat het college had moeten afzien van handhaving. Daartoe voeren zij aan dat het college in strijd handelt met het Beleidsplan naleving Omgevingsrecht 2017 - 2021 (hierna: het beleidsplan). Volgens hen heeft het college het gedrag en de ernst van de overtreding verkeerd ingeschaald in de interventiematrix die deel uitmaakt van het beleidsplan. Het college had op grond van dit beleidsplan daarom moeten volstaan met een waarschuwing. Volgens appellanten is handhavend optreden tegen alle appellanten onevenredig, omdat het college er ook voor had kunnen kiezen om alleen OK Oliecentrale B.V. een last onder dwangsom op te leggen.
9. Deze grond is een herhaling van wat appellanten in beroep hierover hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. Appellanten hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van appellanten tegen het besluit van 1 september 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij het bezwaar, voor zover gemaakt door Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V., ongegrond is verklaard. Het college moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar, voor zover dat is gemaakt door Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van OK Oliecentrale B.V., Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2022 in zaak nr. 20/5275;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 1 september 2020, kenmerk A.B.2020.2.02219/YVN, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is besloten op het bezwaar van Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V.;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij OK Oliecentrale B.V., Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan OK Oliecentrale B.V., Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 893,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, mr. C.H. Bangma en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Kamphorst-Timmer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
776-1069
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wetboek van Strafrecht
Artikel 51
[…]
2. Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken:
1°. tegen die rechtspersoon, dan wel
2°. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel
3°. tegen de onder 1° en 2° genoemden te zamen.
3. Voor de toepassing van de vorige leden wordt met de rechtspersoon gelijkgesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 5:65
Met betrekking tot een LPG-afleverinstallatie, de aflevering van LPG aan een afnemer bij een LPG-tankstation en de opstelplaats van de LPG-tankwagen, wordt ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 5.67
1. Gedurende de openingstijden van een LPG-tankstation is een toezichthoudend persoon binnen de inrichting aanwezig.
2. De toezichthoudende persoon, bedoeld in het eerste lid:
a. is 18 jaar of ouder;
b. heeft de beschikking over communicatiemiddelen, waaronder een op het openbaar netwerk aangesloten vast telefoontoestel en is in staat deze te bedienen;
c. is op de hoogte van de bij normaal bedrijf in acht te nemen veiligheidsvoorschriften, vermeld in deze afdeling;
d. is op de hoogte van de in geval van een incident of calamiteit noodzakelijk te verrichten handelingen, bedoeld in artikel 5.68, derde lid, en
e. is te allen tijde in staat om de instructies ingeval van een incident of calamiteit, uit te voeren.
Artikel 5.68
1. Binnen de inrichting zijn instructies in geval van calamiteiten of incidenten en het veiligheidsinformatieblad van LPG, bedoeld in artikel 31 van Pro de EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen aanwezig.
2. Nabij de werkplek van de toezichthoudende persoon als bedoeld in artikel 5.67, eerste lid, zijn de instructies ingeval van calamiteiten of incidenten duidelijk zichtbaar en leesbaar aangebracht.
3. De instructies ingeval van calamiteiten of incidenten bevatten in elk geval de volgende aspecten:
a. de instructies met betrekking tot het in veiligheid brengen van personen;
b. de handelingen benodigd voor het herstellen van de veilige situatie;
c. een actueel overzicht van namen en telefoonnummers van te waarschuwen instanties.
4. Degene die een LPG-tankstation drijft, stelt de toezichthoudende persoon en het in het LPG-tankstation werkzame personeel bij de aanvang van de werkzaamheden en vervolgens jaarlijks op de hoogte van de aard en de gevaaraspecten van de LPG-afleverinstallatie, de te nemen maatregelen bij incidenten, de instructies bij incidenten en calamiteiten en het veiligheidsinformatieblad van LPG, bedoeld in artikel 31 van Pro de EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen, en laat de betrokken personen een verklaring ondertekenen dat zij hiervan op de hoogte zijn gesteld.
5. De ondertekende verklaringen worden in het logboek bewaard.