Uitspraak
202302343/1/R3.
Datum uitspraak: 17 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Exloo,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 1 maart 2023 in zaak nr. 21/3527 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2021 heeft het college aan Kontour Vastgoed Nederland BV (hierna: Kontour) omgevingsvergunning verleend voor het deels in afwijking van de beheersverordening bouwen van acht recreatievilla's aan de Valtherweg 36 in Exloo.
Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 27 mei 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.J.H. Plambeck, advocaat te Alphen aan den Rijn, en het college, vertegenwoordigd door M. Essing, zijn verschenen. Verder is op de zitting Kontour, vertegenwoordigd door mr. A. Daan, advocaat te Deventer, vergezeld door [partij], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op het perceel Valtherweg 36 in Exloo (hierna: het perceel) is het recreatiepark Landal PUUR met recreatiewoningen gevestigd. Hier geldt op grond van de beheersverordening "Buitengebied, beheersverordening landgoed Hunzebergen" de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden". De beheersverordening staat hier de bouw van recreatiebungalows met een maximale goothoogte van 3 m en een maximale bouwhoogte van 8 m, en met ten hoogste één bouwlaag met kap toe. Kontour wil hier acht recreatievilla's bouwen. Deze zijn, gemeten volgens de meetvoorschriften uit de beheersverordening, in overeenstemming met de hoogtebepalingen uit de beheersverordening, maar wel beschikken zes van de recreatievilla's over een extra bouwlaag. Bij deze recreatievilla's sluit de onderste bouwlaag aan de voorkant aan op het terrein. Doordat het terrein naar de achterkant oploopt, sluit aan de achterkant de daarboven gelegen bouwlaag aan op het terrein. Voor de extra bouwlagen heeft het college omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening verleend. De recreatievilla's zijn geprojecteerd op een afstand van ongeveer 50 m van de woning van [appellante] aan de [locatie], die grenst aan het recreatiepark. Zij is het niet eens met het toestaan van de recreatievilla's met extra bouwlaag en heeft daartegen beroep ingesteld.
3. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat het college omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo. Dit omdat de onderste bouwlagen van de recreatievilla's elk als een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) kunnen worden beschouwd. De toevoeging van die onderste bouwlagen leidt volgens de rechtbank niet tot onevenredige gevolgen voor [appellante]. Verder mocht het college volgens de rechtbank er zonder nader onderzoek van uitgaan dat er geen ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) nodig was.
[appellante] is het niet met deze overwegingen eens.
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Bijbehorend bouwwerk?
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de kap van de recreatievilla's, gelet op de omvang van de binnenruimte, ook een eigen bouwlaag vormen, zodat er niet sprake is van één extra bouwlaag, maar van twee extra bouwlagen. Verder heeft de rechtbank volgens haar miskend dat de onderste bouwlagen van de recreatievilla's niet als bijbehorend bouwwerk kunnen worden aangemerkt. Het gaat hier volgens haar niet om een uitbreiding van het hoofdgebouw. In de eerste plaats niet omdat de recreatievilla's volgens haar geen hoofdgebouwen zijn. Zij maken alle onderdeel uit van het recreatiepark dat één perceel vormt. De nieuwe recreatievilla's zijn een aanvulling op de al bestaande recreatiewoningen op het perceel, en zijn daarom niet meer nodig voor verwezenlijking van de geldende bestemming. In de tweede plaats voert [appellante] aan dat de onderste bouwlagen geen uitbreiding van de recreatievilla's vormen, maar een bouwtechnisch noodzakelijk en onmisbaar onderdeel daarvan. Zij wijst in dit verband op twee uitspraken van de Afdeling van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2492 en ECLI:NL:RVS:2022:2493). Alleen de bovenste bouwlaag zou als uitbreiding kunnen worden aangemerkt, maar die is, afgaande op de wijze van meten in het Bor, hoger dan 5 m. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo kon volgens haar ook daarom niet worden toegepast. Daar komt volgens haar bij dat de bouwlagen gezamenlijk een grotere oppervlakte hebben dan het in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor gestelde maximum van 150 m2.
5.1. Op grond van de beheersverordening mogen de recreatievilla's worden gebouwd in ten hoogste één bouwlaag met kap. De beheersverordening kent geen definitie van het begrip bouwlaag. De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat hieruit niet volgt dat zich onder de kap geen verblijfsfunctie mag bevinden. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat aan de zes recreatievilla's slechts één bouwlaag wordt toegevoegd in afwijking van de beheersverordening.
5.2. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo kan worden toegepast om deze afwijking toe te staan, als de extra bouwlaag bij elk van de recreatievilla's kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Daarvoor is nodig dat de recreatievilla's elk als hoofdgebouw in de zin van bijlage II kunnen worden beschouwd, en de extra bouwlaag als uitbreiding van dat hoofdgebouw (en daarmee als bijbehorend bouwwerk) kan worden beschouwd. Een hoofdgebouw is in bijlage II omschreven als een gebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is. Verder geldt dat de bouwlagen niet hoger mogen zijn dan 5 m en geen grotere oppervlakte dan 150 m2 hebben.
5.3. De eerste te beantwoorden vraag is of de recreatievilla's hoofdgebouwen zijn. Daarvoor moet worden beoordeeld of de recreatievilla's alle op één perceel staan, of elk op een eigen perceel staan.
In het Bor en de daarbij behorende bijlagen ontbreekt een definitie van wat onder het begrip perceel moet worden verstaan. In de rechtspraak van de Afdeling over de uitleg van dit begrip wordt de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden, van belang geacht (onder meer de uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2983, onder 8.4).
In dit geval gaat het om een omvangrijk recreatiegebied waarin, naast andere voorzieningen zoals een hotel en een restaurant en verschillende parkeerterreinen, ruim meer dan honderd verspreid liggende, vrijstaande recreatiewoningen staan. Het recreatiegebied heeft verschillende toegangswegen en een eigen wegennet. In deze opzichten is de situatie anders dan in de door [appellante] genoemde uitspraak van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1437, onder 5.2, waarin de Afdeling een recreatiepark, bestaande uit een boerderij en 11 recreatiewoningen, als één perceel in de zin van het Bor heeft aangemerkt. Verder is op de zitting gebleken dat de recreatievilla's elk op een eigen kadastraal perceel staan. De vraag of de kadastrale afsplitsing voor of na het verlenen van de omgevingsvergunning heeft plaatsgevonden, zoals tussen partijen in geschil is, acht de Afdeling niet bepalend, omdat de kadastrale situatie op zichzelf niet doorslaggevend is. De kadastrale afsplitsing, die kennelijk heeft plaatsgevonden in verband met de bouw van de recreatievilla's, duidt op zichzelf wel op een van meet af aan beoogde situatie waarin de recreatievilla's van elkaar gescheiden zijn.
Onder de genoemde omstandigheden kan er naar het oordeel van de Afdeling niet van worden uitgegaan dat het gehele recreatiepark één perceel in de zin van het Bor vormt. Aangenomen moet worden dat elke recreatievilla op een afzonderlijk perceel staat. Voor elk van de percelen kan de daarop staande recreatievilla geacht worden noodzakelijk te zijn voor de verwezenlijking van de bestemming "verblijfsrecreatieve doeleinden".
5.4. Nu elk van de recreatievilla's op een afzonderlijk perceel staat, hoeft niet te worden ingegaan op de vraag of deze meerdere hoofdgebouwen op één perceel kunnen vormen. De recreatievilla's kunnen elk worden aangemerkt als enige hoofdgebouw op het eigen perceel.
5.5. De volgende te beantwoorden vraag is of de toevoeging van een onderste bouwlaag een uitbreiding van het hoofdgebouw (de recreatievilla) in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor vormt.
Tussen partijen is niet in geschil dat hieronder ook een uitbreiding van een nog niet bestaand gebouw valt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijv. de uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1515, onder 2.3), is in bijlage II van het Bor verder niet de beperking opgenomen dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig moet zijn te onderscheiden van het hoofdgebouw. Ook volgt daaruit niet dat de uitbreiding aan de rest van het gebouw ondergeschikt moet zijn. Zo kan ook een overschrijding van de maximale inhoud van een hoofdgebouw hieronder vallen.
In dit geval is de toevoeging van een bouwlaag aan zes van de acht recreatievilla's de enige afwijking van de beheersverordening. Deze toevoeging leidt niet tot een overschrijding van de daarin opgenomen toegestane maximale goot- en bouwhoogte. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat het college onder deze omstandigheden de onderste bouwlaag niet als een uitbreiding van het hoofdgebouw had mogen aanmerken. Nog daargelaten dat de door [appellante] genoemde uitspraken van de Afdeling van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2492 en ECLI:NL:RVS:2022:2493) geen steun bieden voor het oordeel dat een noodzakelijk en onmisbaar gedeelte van een hoofdgebouw geen uitbreiding in de zin van 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor kan zijn, overweegt de Afdeling dat de onderste bouwlaag geen noodzakelijk en onmisbaar gedeelte vormt. De hogere bouwlaag met kap zou in beginsel immers ook kunnen worden gebouwd op een andere bouwkundige constructie die geen extra bouwlaag vormt, zoals een paalconstructie.
5.6. Voor de vraag of de uitbreiding niet hoger is dan 5 m, is alleen de hoogte van die uitbreiding zelf, gemeten volgens artikel 1, tweede lid, van bijlage II van het Bor, van belang. Niet in geschil is dat de onderste bouwlagen op zichzelf beschouwd, op deze wijze gemeten niet hoger zijn dan 5 m.
Verder is niet in geschil dat de oppervlakte van elk van de onderste bouwlagen niet meer dan 150 m2 bedraagt.
5.7. De conclusie is dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft overwogen dat het college voor het vergunnen van de recreatievilla's met extra bouwlaag toepassing kon geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, nu de extra bouwlagen elk een uitbreiding van het hoofdgebouw, en daarmee een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor vormen.
Het betoog slaagt niet.
Woon- en leefklimaat
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het toestaan van de extra bouwlagen onaanvaardbare gevolgen heeft voor haar woon- en leefklimaat. De recreatiewoningen die op grond van de beheersverordening zijn toegestaan, zijn geschikt voor één gezin. De vergunde extra bouwlagen maken echter verblijf door grotere groepen mogelijk. De ruimtelijke gevolgen daarvan zijn volgens haar wezenlijk anders. Met name is een toename van geluidhinder te verwachten. Zij wijst in dit verband op de situering van de balkons van de recreatievilla's op de tweede bouwlaag, die ook naar haar woning toe zijn gericht. Het college heeft nagelaten om daar onderzoek naar toe doen. [appellante] wijst op een akoestisch onderzoek dat Kontour heeft laten uitvoeren, waarvan zij de resultaten niet heeft willen delen.
6.1. Voor zover [appellante] wijst op een niet overgelegd akoestisch rapport, verbindt de Afdeling daar niet de conclusie aan die Hogenhout-Schrijver daaraan kennelijk verbonden wenst te zien. Nu bij de gedingstukken geen akoestisch rapport zit, is er voor de Afdeling geen reden om aan te nemen dat uit akoestisch onderzoek is gebleken dat van de recreatievilla's, als gevolg van de toegestane extra bouwlaag, een onaanvaardbare geluidhinder is te verwachten.
6.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat de beheersverordening het bouwen van recreatievilla's op de bewuste gronden toe, en stelt de beheersverordening geen beperkingen aan het aantal gasten per recreatiewoning. Ook over de situering van balkons bevat de beheersverordening geen regels. De Afdeling acht niet onaannemelijk dat Hogenhout-Schrijver geluidhinder kan ondervinden van gasten van het recreatiepark, maar de Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat juist van de mogelijke toename van bezoekers als gevolg van de extra bouwlagen een zodanige toename van die geluidhinder is te verwachten, dat het college daar nader onderzoek naar had moeten doen of de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Daarbij is van belang dat, zoals de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen, de woning van [appellante] niet in de onmiddellijke nabijheid van de recreatievilla's staat, maar op zo'n 50 m van de dichtstbijzijnde vergunde recreatievilla. Overigens mag worden aangenomen dat de exploitant van de recreatievilla's huisregels heeft opgesteld waar gasten zich aan moeten houden, mede gericht op het beperken van geluidhinder voor omwonenden en gasten van andere recreatiewoningen op het recreatiepark.
Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van artikel 6.1 van de beheersverordening een voorschrift over soortenbescherming aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden op grond waarvan slechts werkzaamheden mogen plaatsvinden als daarvoor een toereikende ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) is afgegeven of als is uitgesloten dat door die werkzaamheden de Wnb wordt overtreden. Zij voert aan dat er voorheen beschermde diersoorten aanwezig waren. Voor de bouw van de eerste 40 recreatiewoningen op het recreatiepark was daarom een ontheffing op grond van de Wnb verleend. Niettemin zijn de beschermde soorten intussen, als gevolg van de werkzaamheden op het recreatiepark, verdwenen. Dat kan volgens haar niet de weg vrijmaken voor het toestaan van nog meer recreatiewoningen. Achteraf bezien was een ontheffing op grond van de Wnb voor 185 recreatiewoningen vereist geweest.
7.1. Artikel 6.1 van de beheersverordening bevat, kort gezegd, een regeling voor gevallen waarin rekening moet worden gehouden met de mogelijke aanwezigheid van te beschermen planten- en diersoorten op grond van de Wnb. [appellante] betwist niet dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het college ervan mocht uitgaan dat er feitelijk geen beschermde diersoorten meer aanwezig waren op het terrein van de gevraagde recreatievilla's. Een situatie als bedoeld in artikel 6.1 van de beheersverordening deed zich dus niet (meer) voor. Voor zover dat komt, zoals [appellante] stelt, omdat eerder nog aanwezige diersoorten bij eerdere werkzaamheden onvoldoende beschermd zijn geweest, kan dat niet leiden tot het oordeel dat het college bij het beoordelen van de aanvraag om omgevingsvergunning moest uitgaan van de fictie dat er nog steeds beschermde diersoorten aanwezig waren. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college een voorschrift aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden.
Het betoog slaagt niet.
Andere activiteiten
8. In dit geding gaat het uitsluitend om de verleende omgevingsvergunning voor de acht recreatievilla's. De Afdeling laat wat [appellante] naar voren heeft gebracht over andere activiteiten op het recreatiepark en de wijze waarop het college daarmee is omgegaan, dan ook verder buiten beschouwing.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Knol
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Witsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
727
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met […] een beheersverordening,
[…].
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2o. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, […].
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
[…]
bijbehorende bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…]
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
[…].
2. Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
[…]
b. hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en
c. maten buitenwerks, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven.
[…]
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
[…].
Beheersverordening "Buitengebied, beheersverordening landgoed Hunzebergen"
Artikel 2 Relatiebepaling Pro
Het beheer van het bestaande gebruik, waaronder mede bouwen is begrepen, op de gronden die deel uitmaken van de beheersverordening, wordt bepaald door toepassing van de:
a. voorschriften, zoals opgenomen in de bijlagen;
b. plankaart, die als illustratie is opgenomen in de bijlagen;
van het bestemmingsplan Landgoed Hunzebergen, vastgesteld op 29 maart 2007 door de gemeenteraad van de gemeente Borger-Odoorn […].
Een en ander met inachtneming van de volgende wijziging van de voorschriften:
[…]
Bestemmingsplan "Landgoed Hunzebergen van de gemeente Borger-Odoorn"
Artikel 3 Verblijfsrecreatieve Pro doeleinden
[…]
2 Bebouwingsbepalingen
a. Voor het bouwen van recreatiebungalows gelden de volgende
bepalingen:
[…]
6. de recreatiebungalows mogen in ten hoogste één bouwlaag met kap worden gebouwd;
7. de goot- en bouwhoogte van een recreatiebungalow bedragen niet meer dan respectievelijk 3 m en 8 m, dan wel de bestaande goot- en bouwhoogte indien deze meer bedragen.
Artikel 6 Overige Pro Regels
6.1 Afstemming Wet natuurbescherming
Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van bouwwerken en/of andere activiteiten zal rekening worden gehouden met de mogelijke aanwezigheid van te beschermen planten- en diersoorten op grond van de Wet natuurbescherming. Indien uit gegevens, dan wel uit onderzoek blijkt dat sprake is van (een) beschermde soort(en) en het bouwwerk en/of de activiteit beschadiging of vernieling van voortplantings- of rustplaatsen, dan wel ontworteling of vernieling veroorzaken, zal de betreffende (bouw)werkzaamheid c.q. activiteit pas kunnen plaatsvinden nadat vrijstelling, dan wel ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming is verkregen.