Uitspraak
202207328/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging het Zijper Landschap (hierna: de vereniging), gevestigd te Petten, gemeente Schagen,
appellante,
en
de raad van de gemeente Schagen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Helmweg 10 te Groote Keeten" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Nesprojecten B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vereniging en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2024, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. K. Boelens en P.E. Staal, zijn verschenen. Verder is ter zitting als partij gehoord Nesprojecten B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, en [gemachtigde].
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 25 april 2019 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plangebied ligt aan de Helmweg 10 aan de noordzijde van Groote Keeten in Schagen en had op basis van het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming. Het plan voorziet in de ontwikkeling van een hotel met maximaal 60 kamers. Nesprojecten is de initiatiefnemer van de ontwikkeling.
3. Bij uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2151, heeft de Afdeling het door de raad op 29 juni 2021 vastgestelde bestemmingsplan "Helmweg 10 te Groote Keeten" vernietigd. Het voorliggende plan dient ter reparatie van het vernietigde besluit van 29 juni 2021.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Gronden van het beroep
Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
5. De vereniging betoogt dat ten onrechte niet opnieuw de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is doorlopen. In de uitspraak van 27 juli 2022 heeft de Afdeling namelijk geoordeeld dat het vorige plan ten onrechte niet is getoetst aan de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020. Door een wijziging in het overgangsrecht van de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 is deze verordening echter niet van toepassing op het voorliggende plan en is in plaats daarvan de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV) van toepassing. Gelet daarop had volgens de vereniging het ontwerpbesluit opnieuw ter inzage gelegd moeten worden.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer rechtsoverweging 3.1 van haar uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1008, staat het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de al gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt.
5.2. Voor het besluit van 29 juni 2021 is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen. Ter reparatie van de gebreken in dat besluit is het voorliggende besluit genomen en is het plan onder andere getoetst aan de PRV, die toen geldend was. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de gebreken die tot vernietiging van het besluit van 29 juni 2021 hebben geleid, naar hun aard en ernst niet zodanig dat de raad niet op de eerder doorlopen voorbereidingsprocedure heeft mogen terugvallen. De omstandigheid dat is getoetst aan de ten tijde van de vaststelling van het plan geldende PRV neemt niet weg dat het plan nog steeds dezelfde ontwikkeling mogelijk maakt. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte ervan heeft afgezien om voor het nemen van het besluit een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
Het betoog slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking
- Behoefte aan het hotel
6. De vereniging voert aan dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening is vastgesteld. Volgens de vereniging is de behoefte aan het hotel onvoldoende onderbouwd. De vereniging heeft in dat verband gewezen op het bestemmingsplan voor een hotel met 240 kamers in Petten dat ter inzage is gelegd. Volgens de vereniging had het voornemen voor dat hotel meegenomen moeten worden bij het vaststellen van de kwantitatieve behoefte. Verder heeft de vereniging gewezen op twee bestaande hotels die volgens haar op steenworp afstand van het beoogde hotel liggen.
6.1. De Afdeling heeft naar aanleiding van een beroepsgrond van de vereniging onder 3.4 in haar uitspraak van 27 juli 2022 geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd dat er behoefte is aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Niet kan worden aanvaard dat in een beroep tegen een nieuw besluit dat is genomen na de vernietiging van een eerder besluit, een appellant nieuwe argumenten kan aanvoeren om te bewerkstellingen dat de rechter terugkomt van een in de eerdere uitspraak als definitief bedoelde verwerping van een beroepsgrond, behalve in het geval dat een wijziging in het besluit of een verandering van omstandigheden daartoe aanleiding geeft. Een andere opvatting zou op onaanvaardbare wijze afbreuk doen aan de rechtszekerheid van andere partijen in een procedure als deze. Het plan is niet gewijzigd ten opzichte van het eerdere plan en de vereniging heeft geen nieuwe feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat er geen behoefte meer is aan het hotel.
Het betoog slaagt niet.
- Alternatieve locaties binnen bestaand stedelijk gebied
7. De vereniging betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat de ontwikkeling van het hotel niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Volgens de vereniging is onvoldoende onderbouwd waarom het hotel niet op de locatie aan de Jewelweg 16 kan worden gerealiseerd, nu daar alleen de ontsluiting een belemmering is. Verder heeft de vereniging gewezen op het terrein van Roompotpark Calassande dat thans als camping in gebruik is. Volgens de vereniging wordt in de alternatievenstudie miskend dat met het hotel ook een toeristische functie wordt vervuld.
7.1. De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
7.2. De raad heeft aan het gewijzigde besluit de Alternatievenstudie Hotel Helmweg 10 Groote Keeten van 13 maart 2023 (hierna: de alternatievenstudie) ten grondslag gelegd. De conclusie van de studie is dat er in de kustplaatsen van Schagen geen geschikte locaties zijn binnen bestaand stedelijk gebied. Over de door de vereniging aangedragen locatie aan de Jewelweg 16 staat in de alternatievenstudie dat behoudens de ontsluiting ook de ligging in de nabijheid van een Natura-2000 gebied een belemmering vormt voor de realisering van een hotel. Verder staat daarin dat het groene karakter op die locatie wordt aangetast als daar het hotel wordt gerealiseerd. Over de locatie op het terrein van Roompotpark Calassande staat in de alternatievenstudie niet enkel dat het vanuit toeristisch oogpunt ongewenst is om daar het hotel te realiseren. Er staat namelijk ook dat het realiseren van bebouwing op die locatie de groenstructuur teniet doet en dat de smalle wegen- en padenstructuur niet berekend is op het aantal bezoekers van het hotel en een groot bezoekersaantal ook niet goed is voor de rust op het terrein. Gelet op het voorgaande heeft de raad de door de vereniging voorgestelde alternatieven afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor die locaties is gekozen. De raad heeft deze locatie daarom mogen kiezen voor de ontwikkeling.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met de PRV?
- Artikel 5a van de PRV; nieuwe stedelijke ontwikkeling
8. De vereniging betoogt dat het plan in strijd met artikel 5a van de PRV is vastgesteld, omdat uit de plantoelichting niet blijkt dat het plan in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken.
8.1. Artikel 5a, eerste lid, van de PRV luidt: "Een bestemmingsplan kan uitsluitend voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als deze ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken."
8.2. De Afdeling is van oordeel dat het plan niet in strijd is met artikel 5a van de PRV. In de plantoelichting wordt verwezen naar het rapport "Hotelontwikkeling Helmweg 10 te Groote Keeten" van 26 augustus 2022 van het bureau Van der Rees Advies. In dat rapport is onder meer beoordeeld of het hotel in overeenstemming is met de Regionale Visie Verblijfsrecreatie Noord-Holland Noord. Het rapport is tot de conclusie gekomen dat dat het geval is. De vereniging heeft deze conclusie niet bestreden.
Het betoog slaagt niet.
- Artikel 26b van de PRV; het bollenconcentratiegebied
9. De vereniging betoogt dat het plan in strijd met artikel 26b, tweede lid, van de PRV is vastgesteld. Op grond van dat artikel mag een plan dat in het bollenconcentratiegebied ligt de vestiging van een nieuw bollenteeltbedrijf voor permanente bollenteelt of de uitbreiding van een bestaand bollenteeltbedrijf in dit gebied niet onmogelijk maken. Volgens de vereniging wordt door het realiseren van een hotel met restaurant wel de mogelijkheid van vestiging van een nieuw bollenteeltbedrijf onmogelijk gemaakt.
9.1. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht, tenzij het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt (vergelijk onder 13.1 van de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:220).
9.2. De vereniging heeft in deze procedure voor het eerst aangevoerd dat het plan in strijd is met artikel 26b, tweede lid, van de PRV. Het besluit van 1 november 2022 brengt de vereniging niet in een nadeliger positie ten opzichte van het eerdere besluit van 29 juni 2021. De vereniging had deze beroepsgrond reeds naar voren kunnen brengen tegen het besluit van 29 juni 2021. Weliswaar heeft de Afdeling in haar uitspraak van 27 juli 2022 geoordeeld dat niet de PRV maar de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 van toepassing is, maar de raad heeft het plan in die procedure juist getoetst aan de PRV en de vereniging kon in die procedure dus ook al een beroep op dit artikel doen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 27 juli 2022, de vereniging meerdere gronden heeft aangevoerd die gingen over strijd met de PRV, maar dus deze beroepsgrond niet. Gelet daarop kan deze nieuwe beroepsgrond in deze procedure niet aan de orde komen.
Het betoog slaagt niet.
- Artikel 25 van Pro de PRV; het weidevogelleefgebied
10. De vereniging betoogt dat het plan in strijd is met artikel 25, eerste lid, aanhef en onder d, van de PRV. Volgens de vereniging heeft een hotel met toeristen een verstorende werking die anders van aard is dan de agrarische activiteiten die voorheen in het plangebied plaatsvonden. Het hotel kan daarom een verstorende activiteit opleveren voor het aan het bouwvlak grenzende weidevogelleefgebied.
10.1. Artikel 25, eerste lid, aanhef en onder d, luidt:
"1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op weidevogelleefgebieden, zoals op kaart 4 ervan aangegeven, voorziet niet in:
[…]
d. de mogelijkheid van verstorende activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, te verrichten die het weidevogelleefgebied verstoren. […]
Artikel 25, derde lid, aanhef en onder d, luidt:
3. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan wel voorzien in de in dat lid omschreven ontwikkelingen indien dit geschiedt ten behoeve van: […]
d. een ingreep die netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied geeft."
10.2. Niet in geschil is dat het plangebied deel uitmaakt van het aangewezen weidevogelleefgebied. Artikel 25 van Pro de PRV verzet zich in een weidevogelleefgebied in beginsel tegen de mogelijkheid verstorende activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, te verrichten die het weidevogelleefgebied verstoren. Het derde lid, aanhef en onder d, biedt echter een mogelijkheid om van het eerste lid af te wijken. Aan het plan is het rapport "Advies Natuurwaarden Helmweg 10 Callantsoog" (hierna: de natuurtoets) van 21 maart 2019 van het bureau BügelHajema ten grondslag gelegd. In paragraaf 4.3.2 van de natuurtoets wordt ingegaan op het weidevogelleefgebied. Daaruit komt naar voren dat het plangebied in de huidige situatie ongeschikt is als broedgebied voor weidevogels. Daardoor zal het plan volgens de natuurtoets tijdens de bouwwerkzaamheden niet leiden tot verstoring van weidevogels. Ook zal het weidevogelleefgebied buiten het bestaande erf niet toegankelijk worden gemaakt in de gebruiksfase, zodat volgens de natuurtoets ook tijdens de gebruiksfase geen sprake zal zijn van verstoring van het weidevogelleefgebied in en om het plangebied. Verder wordt met het plan de huidige akker omgezet in groen, waardoor volgens de natuurtoets een hoogwaardig foerageer- en rustgebied voor weidevogels ontstaat. De conclusie van het onderzoek is dat het plan geen ontwikkelingen mogelijk maakt die een negatief effect hebben op het weidevogelleefgebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad gelet op het voorgaande voldoende aannemelijk gemaakt dat in dit geval wordt voldaan aan de in het derde lid vervatte voorwaarde dat de ingreep geen netto verstoring van het weidevogelleefgebied oplevert.
Het betoog slaagt niet.
- Artikel 15 van Pro de verordening; het ensemble Koegras-Anna Paulownapolder
11. De vereniging betoogt dat het plan in strijd is met artikel 15 van Pro de PRV. Het plangebied ligt namelijk in het ensemble Koegras-Anna Paulownapolder (hierna: het ensemble). Volgens de vereniging blijkt uit de toelichting bij het plan niet hoe de kansen, ontwikkelprincipes en ambities van dit ensemble bij het plan zijn betrokken. Verder wordt volgens de vereniging ten onrechte niet ingegaan op het verloren gaan van de stolpboerderij in het plangebied.
11.1. Artikel 15 luidt Pro:
"Ruimtelijke kwaliteitseis ingeval van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied
1. Gedeputeerde Staten stellen de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie vast, die de provinciale belangen beschrijft ten aanzien van landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
2. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied, indien gelet op de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie:
a. rekening wordt gehouden met:
i. de ambities en ontwikkelprincipes van het toepasselijke ensemble, en;
ii. de ambities en ontwikkelprincipes van de toepasselijke provinciale structuren, en;
b. hierbij wordt betrokken:
i. de kansen zoals beschreven bij de ambities en ontwikkelprincipes, en;
ii. de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van het toepasselijke ensemble, en;
iii. de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van de toepasselijke provinciale structuren."
11.2. Het plangebied is volgens de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (hierna: de leidraad) gelegen in de polder "Koegras". Deze polder is onderdeel van het zogenoemde aandijkingenlandschap. De effecten van het plan op dit landschap zijn in kaart gebracht in het Beeldkwaliteitsplan van
28 augustus 2022 (hierna: het beeldkwaliteitsplan) dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. De kernkwaliteiten als opgenomen in de leidraad voor het ensemble zijn de landschappelijke karakteristiek, de openheid en ruimtebeleving, en de ruimtelijke dragers. Verder zijn de ambities en ontwikkelprincipes het bij laten dragen van ruimtelijke ontwikkelingen aan het zichtbaar en herkenbaar houden van de landschappelijke karakteristiek en het bij laten dragen van ruimtelijke ontwikkelingen aan het versterken van (de beleving van) openheid en heldere positionering ten opzichte van de ruimtelijke dragers.
De Afdeling stelt vast dat de raad in paragraaf 3.2 van de plantoelichting voor de onderbouwing naar het beeldkwaliteitsplan heeft verwezen. Daarin is ingegaan op de kansen, ontwikkelprincipes en ambities van het ensemble. De conclusie van het beeldkwaliteitsplan is dat hoewel de agrarische bebouwing, waaronder de stolpboerderij, wordt gesloopt de groene en open kwaliteiten van het landschap versterkt worden en de lange zichtlijnen op de achterliggende gronden gewaarborgd blijven. Deze conclusie heeft de vereniging niet inhoudelijk bestreden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende rekening is gehouden met de ambities en ontwikkelprincipes van het toepasselijke ensemble. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat de raad heeft toegelicht dat de stolpboerderij niet is aangewezen als monument en in het geldende bestemmingsplan ook niet de aanduiding 'stolp' heeft. Verder heeft de raad toegelicht dat het uit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk is het hotel naast de stolpboerderij te realiseren, vanwege de toename aan bebouwing. Daarbij is het realiseren van het hotel in de stolpboerderij volgens de raad financieel en technisch niet haalbaar.
Het betoog slaagt niet.
Stikstofdepositie
12. De vereniging betoogt dat het plan in strijd met artikel 2.7 in samenhang met artikel 2.8, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) is vastgesteld. Zij heeft aangevoerd dat in de notitie "Actualisatie stikstofberekening bestemmingsplan ‘Helmweg 10 te Groote Keeten’" van 26 augustus 2022 van Van Dun Advies, (hierna: het stikstofonderzoek) een aantal onjuiste uitgangspunten is gehanteerd bij de berekening van de stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden.
12.1. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb luidt: "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8."
Artikel 2.8, eerste lid, luidt: "Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
12.2. Uit artikel 2.8 van de Wnb in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben.
12.3. Voor de vraag of het stikstofonderzoek ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit is van belang of de uitgangspunten waarop het onderzoek is gebaseerd reëel en aannemelijk zijn (vergelijk de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, onder 27.1).
12.4. In opdracht van de raad is door Koolstra Advies na de vaststelling van het plan nog een nieuwe stikstofberekening uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de memo "Stikstofdepositieberekening Helmweg 10, Groote Keeten" van 7 december 2023 (hierna: het nieuwe stikstofonderzoek). Daarin is geconcludeerd dat het plan niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op omringende Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie.
12.5. De Afdeling stelt vast dat in het nieuwe stikstofonderzoek gedeeltelijk andere uitgangspunten zijn gehanteerd bij de berekening van de stikstofdepositie dan in het stikstofonderzoek dat ten grondslag lag aan de vaststelling van het plan. De Afdeling leidt daaruit af dat niet alle uitgangspunten in het stikstofonderzoek reëel en aannemelijk zijn. Dat betekent dat de raad het stikstofonderzoek niet ten grondslag kon leggen aan het plan. Het plan is op dit punt in strijd met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
13. Vanwege het hiervoor geconstateerde gebrek moet het bestreden besluit worden vernietigd vanwege strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen worden gelaten op basis van het nieuwe stikstofonderzoek. Dat zal worden gedaan aan de hand van de argumenten van de vereniging over de gehanteerde uitgangspunten. Daarbij zullen niet de argumenten worden besproken over uitgangspunten in het stikstofonderzoek die niet zijn overgenomen in het nieuwe stikstofonderzoek.
- Intern salderen; referentiesituatie
14. De vereniging heeft aangevoerd dat de toepassing van het zogeheten intern salderen niet deugdelijk is gemotiveerd. Bij interne saldering worden de gevolgen van een plan voor een Natura 2000-gebied vergeleken met de gevolgen in de referentiesituatie. Als de stikstofdepositie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie, zijn significante gevolgen uitgesloten en hoeft geen passende beoordeling te worden verricht. Volgens de vereniging is niet duidelijk of Nesprojecten eigenaar is van alle landbouwgronden in het plangebied. Zij stelt dat alleen landbouwgrond waarvan Nesprojecten eigenaar is, kan worden ingezet voor interne saldering. De vereniging stelt verder dat niet geborgd is dat het gebruik van de gronden voor landbouw en bemesting niet wordt voortgezet, nu dit gebruik op basis van het overgangsrecht kan worden voortgezet. Gelet daarop kon volgens de vereniging de bemesting van de gronden niet worden ingezet voor het intern salderen. Daarbij wordt volgens de vereniging in de stikstofberekening voor berekening van de stikstofemissie in de referentiesituatie ten onrechte gebruikgemaakt van generieke kengetallen, terwijl de daadwerkelijke cijfers te verkrijgen zouden moeten zijn. De grond is namelijk in gebruik is als landbouwgrond.
14.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling wordt bij plannen onder referentiesituatie de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110.
14.2. De Afdeling ziet in de argumenten van de vereniging over interne saldering geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie van het nieuwe stikstofonderzoek dat het plan niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op omringende Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. In het nieuwe stikstofonderzoek mochten alle landbouwgronden in het plangebied in de referentiesituatie worden meegenomen. Het is namelijk niet aannemelijk dat het agrarisch gebruik in het plangebied zal worden voortgezet. Nog afgezien van de omstandigheid dat in het plan geen agrarische bestemming is toegekend aan het perceel, is daarbij van belang dat Nesprojecten heeft toegelicht dat met het oog op het realiseren van het hotel de landbouwgronden en de opstallen in het plangebied geheel zijn aangekocht door één van haar aandeelhouders. Over de berekening van de stikstofemissie in de referentiesituatie staat in het nieuwe stikstofonderzoek het volgende. De emissie van stikstof bestaat uit emissie door mestaanwending, afrijping van gewassen, inzet van landbouwwerktuigen en aan het landbouwperceel gerelateerde verkeersbewegingen. Uitgaande van een zogenoemde worst-case situatie is alleen de mestaanwending betrokken bij het vaststellen van de referentiesituatie. De overige stikstofbronnen zijn buiten beschouwing gelaten. Verder is uitgegaan van een oppervlakte van 11.200 m² aan landbouwgrond, omdat dat de oppervlakte is die bemest werd. Die oppervlakte is bepaald met behulp van de Basisregistratie Gewaspercelen. De emissie is bepaald aan de hand van de gemiddelde emissie door mestaanwending van de laatste 5 jaren op het perceel voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Daarbij is uitgegaan van de toepassing van kunstmest, omdat dat in overeenstemming was met de feitelijke situatie, en toepassing van een niet-vlinderbloemig vanggewas/groenbemester na de hoofdteelt. Ook is gebruik gemaakt van kengetallen die gebaseerd zijn op de normen over het gebruik van mest op landbouwgronden en een wetenschappelijke studie. De vereniging heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die aanleiding geven tot het oordeel dat de hiervoor beschreven uitgangspunten in het nieuwe stikstofonderzoek niet reëel en aannemelijk zijn.
Het betoog slaagt niet.
- Verkeer
15. De vereniging heeft aangevoerd dat in het nieuwe stikstofonderzoek niet deugdelijk is onderbouwd wanneer het verkeer van en naar het plangebied in het heersende verkeersbeeld is opgenomen. Ook is volgens haar het aantal verkeersbewegingen en de verdeling van het verkeer over de wegen niet deugdelijk onderbouwd in het nieuwe stikstofonderzoek. Wat betreft het aantal verkeersbewegingen is in het nieuwe stikstofonderzoek volgens de vereniging het aantal verkeersbewegingen van en naar het restaurant en de zaalverhuur niet deugdelijk onderbouwd. Volgens de vereniging is het gelet op de recreatiebedrijven rondom het plangebied aannemelijk dat het restaurant zelfstandig wordt bezocht, nu er maar één ander restaurant is in Groote Keeten. Daarbij wijst de vereniging erop dat er geen rekening is gehouden met het feit dat er geen maximaal aantal toegelaten gasten in de planregels is vastgelegd. Ook wijst de vereniging erop dat het plan het realiseren van een groepsaccommodatie toestaat door middel van een afwijkingsbevoegdheid in artikel 10.2 van de planregels en er in het plan geen eisen zijn gesteld aan het maximaal aantal gasten daarbinnen.
15.1. Aan het nieuwe stikstofonderzoek is de memo "Verkeersgeneratie Hotel Groote Keeten Helmweg 10" (hierna: het verkeersonderzoek) van Goudappel van 4 december 2023 ten grondslag gelegd. In het nieuwe stikstofonderzoek is bij het berekenen van de stikstofdepositie het verkeer meegenomen tot daar waar het volgens de opstellers opgaat in het heersende verkeersbeeld. Daarbij is gebruik gemaakt van informatie uit het verkeersonderzoek. In de Instructie gegevensinvoer AERIUS Calculator van BIJ12 (hierna: de instructie) staat dat het verkeer in de regel wordt meegenomen tot het zich verdund heeft tot enkele procenten van het reeds aanwezige verkeer. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, onder 15.14, aanvaard dat in de stikstofberekeningen wat betreft het verkeer van en naar projecten die geen netwerkeffecten hebben, zoals het voorliggende plan, wordt aangesloten bij wat in de instructie over het heersende verkeersbeeld is vermeld. In het verkeersonderzoek is door middel van mechanische telpunten op 3 locaties de procentuele toename bepaald van het verkeer als gevolg van het plan ten opzichte van het reeds aanwezige verkeer. Op alle 3 de locaties is de procentuele toename niet meer dan enkele procenten van het reeds aanwezige verkeer. In wat de vereniging heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding om op dit punt aan het verkeersonderzoek te twijfelen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in het nieuwe stikstofonderzoek het criterium van het heersende verkeersbeeld onjuist is toegepast.
15.2. Verder is in het nieuwe stikstofonderzoek uitgegaan van de verdeling van het verkeer over de wegen die uit het verkeersonderzoek naar voren komt. In wat de vereniging heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding om op dit punt aan het verkeersonderzoek te twijfelen.
15.3. Voor het aantal verkeersbewegingen van en naar het hotel is uitgegaan van de verkeersgeneratie zoals die is berekend in het verkeersonderzoek. De verkeersgeneratie is in het verkeersonderzoek berekend aan de hand van de CROW-publicatie Toekomstbestendig parkeren. Daaruit komt naar voren dat de verkeersgeneratie van het hotel inclusief restaurant en zaalverhuur neerkomt op 155 ritten per dag. Daarbij is ervan uitgegaan dat het een viersterrenhotel betreft. Over de zaalverhuur staat in het verkeersonderzoek dat is uitgegaan van de verhuur van zaaltjes twee keer per maand met twee sessies per maand. De Afdeling ziet in wat de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding om aan dit uitgangspunt te twijfelen. In het verkeersonderzoek is verder het verkeer meegenomen dat toe te rekenen is aan het personeel van het restaurant. Verder staat daarin dat het verkeer van en naar het restaurant al in de verkeersgeneratie van het hotel is verdisconteerd. De Afdeling acht dit juist, nu in de CROW-publicatie ondergeschikte functies geen eigen parkeernormen hebben en in de CROW-publicatie wordt uitgegaan van een hotel met de daarbij behorende voorzieningen. Bij een viersterrenhotel is dat onder meer een restaurant. In artikel 4.1 van de planregels is vastgelegd dat het restaurant alleen ondergeschikt aan het hotel mag worden gebruikt. Het plan bevat geen definitiebepaling van ondergeschikte horeca. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van het begrip ondergeschikte horeca met zich dat daarmee wordt bedoeld dat de horecafunctie zowel in ruimtelijk als in functioneel opzicht ondergeschikt moet blijven aan het hotel, zodat de hotelfunctie de hoofdfunctie blijft. Daarbij mocht de raad ervan uitgaan dat in het verkeersonderzoek rekening is gehouden met eventueel zelfstandig bezoek van het restaurant, nu dat verkeer al in de verkeersgeneratie van een viersterrenhotel is verdisconteerd. In het verkeersonderzoek is geen rekening gehouden met de mogelijkheid van een groepsaccommodatie. De Afdeling acht het echter niet aannemelijk dat de toename van verkeer als gevolg van het eventuele gebruik als groepsaccommodatie zodanig is dat om die reden niet van het verkeersonderzoek kon worden uitgegaan. Daarvoor is van belang dat op grond van artikel 10.2 van de planregels alleen een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een groepsaccommodatie met een maximale omvang van 500 m2 binnen het hoofdgebouw, het hotel.
15.4. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in het nieuwe stikstofonderzoek ten aanzien van het verkeer van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
Het betoog slaagt niet.
Uitgangspunt van een gasloos hotel
16. De vereniging heeft aangevoerd dat het uitgangspunt van een gasloos hotel in het nieuwe stikstofonderzoek niet deugdelijk is onderbouwd. Zij betwijfelt of er voldoende capaciteit is op het elektriciteitsnet voor een volledig gasloos hotel.
16.1. De Afdeling is van oordeel dat het een reëel en aannemelijk uitgangspunt is dat het hotel gasloos zal worden. In artikel 10, zevende lid, onder a, van de Gaswet is namelijk als wettelijk uitgangspunt opgenomen dat nieuwbouwprojecten, waaronder dit project, niet worden aangesloten op het gastransportnet. In wat de vereniging heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat voor deze ontwikkeling een uitzondering zal worden gemaakt op dit wettelijke uitgangspunt. Daarbij is van belang dat de raad onbestreden heeft toegelicht dat de netbeheerder, Liander, druk bezig is met het oplossen van de spannings- en capaciteitsproblemen in onder meer de gemeente Schagen. Voor Callantsoog worden de spannings- en capaciteitsproblemen opgelost door het realiseren van een nieuw station en het verzwaren van het distributienet.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het nieuwe stikstofonderzoek
17. De Afdeling komt tot de conclusie dat in wat de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het nieuwe stikstofonderzoek niet deugdelijk is. De raad heeft dus met het nieuwe stikstofonderzoek alsnog deugdelijk onderbouwd dat het plan niet voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben.
Rechtszekerheid planregel
18. De vereniging heeft er in één van haar nadere stukken op gewezen dat het stikstofonderzoek andere gegevens en conclusies bevat dan het nieuwe stikstofonderzoek. Volgens de vereniging is daarom niet duidelijk van welke bestaande situatie als bedoeld in artikel 4.4, aanhef en onder e, van de planregels moet worden uitgegaan. Gelet daarop biedt dat artikel volgens de vereniging onvoldoende rechtszekerheid.
18.1. In artikel 4.4, aanhef en onder e, van de planregels is bepaald dat het gebruik waarbij sprake is van een toename van de stikstofdepositie in mol/ha/jaar ten opzichte van de bestaande situatie op de dichtstbijzijnde voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden strijdig is met de bestemming "Horeca - Hotel". In artikel 1.11 is bestaande situatie als volgt gedefinieerd: "de activiteit die is toegestaan ten tijde van het vaststellen van dit bestemmingsplan op grond van het feitelijke en planologisch legale gebruik". In artikel 1.10 is bestaand als volgt gedefinieerd: "het legale gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is en/of bebouwing die op dat tijdstip aanwezig of in uitvoering is, krachtens een bouwvergunning en/of vrijstelling/ontheffing (vóór 1 oktober 2010) / omgevingsvergunning (ná 1 oktober 2010)"
18.2. De Afdeling is van oordeel dat uit artikelen 1.10 en 1.11 van de planregels voldoende duidelijk volgt wat onder het begrip "bestaande situatie" moet worden verstaan. In het nieuwe stikstofonderzoek is onder meer de stikstofdepositie in de bestaande situatie onderzocht. Zoals hiervoor onder 19 is overwogen, bestaat in wat de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het nieuwe stikstofonderzoek niet deugdelijk is. Voor de stikstofdepositie in de bestaande situatie kan dus worden uitgegaan van het nieuwe stikstofonderzoek.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
19. Het beroep is gegrond. Zoals hiervoor onder 13 is overwogen, moet het bestreden besluit worden vernietigd vanwege strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De rechtsgevolgen kunnen echter in stand worden gelaten, omdat de raad met het nieuwe stikstofonderzoek alsnog deugdelijk heeft onderbouwd dat het plan niet voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben, zoals onder 17 is overwogen. Dat betekent dat het plan in stand blijft.
20. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schagen van 1 november 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Helmweg 10 te Groote Keeten";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Schagen tot vergoeding van bij Vereniging het Zijper Landschap in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Schagen aan Vereniging het Zijper Landschap het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Van Driel Kluit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
594-703-1036