Uitspraak
202301049/1/A2.
Datum uitspraak: 21 augustus 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 januari 2023 in zaak nr. 21/6243 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2021 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 11.600,- wegens het handelen in strijd met artikel 24 van Pro de Huisvestingswet 2014.
Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 januari 2023 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2021 vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de opgelegde boete, het besluit van 24 juni 2021 herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 8.700,-.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. A. Mahmoud en mr. B. Legierse, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung en mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] huurt de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning, die een oppervlakte heeft van 153 m2, bestaat uit drie bouwlagen en heeft zeven kamers.
Op het adres staan drie personen ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP), waaronder [appellante]. [appellante] heeft een vergunning voor vakantieverhuur. De woning wordt aangeboden via airbnb.nl.
Bestreden besluitvorming
2. Bij besluit van 24 juni 2021, zoals gehandhaafd bij besluit van 18 november 2021, heeft het college [appellante] een boete opgelegd van € 11.600,-. Volgens het college heeft een toezichthouder op 11 september 2020 digitaal onderzoek gedaan naar de woning waarbij is gebleken dat deze voor zes personen te huur wordt aangeboden op Airbnb. De voornaam van de host die wordt genoemd in recensies, waarvan de laatste is achtergelaten in augustus 2020, komt overeen met de voornaam van [appellante]. De toezichthouder heeft verder geconstateerd dat de woning in augustus 2020 aan vijf personen is verhuurd.
Volgens het college heeft [appellante] daarmee in strijd gehandeld met de voorwaarden van haar vergunning voor vakantieverhuur. Niet is voldaan aan de voorwaarde dat aan maximaal vier toeristen mag worden verhuurd. Om deze reden is de boete opgelegd.
Aangevallen uitspraak
3. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank allereerst uiteengezet dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellante] een vergunning had voor vakantieverhuur en dat zij een overtreding heeft begaan door de woning aan meer dan het maximaal toegestane aantal van vier toeristen te verhuren. Ook is niet in geschil dat het college bevoegd was een boete op te leggen. In geschil is of het college de boete had moeten matigen.
Naar het oordeel van de rechtbank is de boete van € 11.600,- te hoog, gelet op de beperkte ernst van de overtreding. [appellante] heeft één regel voor legale vakantieverhuur overtreden, namelijk het verhuren van de woning aan vijf toeristen in plaats van aan het maximaal toegestane aantal van vier. Deze regel ziet op de leefbaarheid: hoe meer toeristen in één woning verblijven, hoe groter de kans dat er overlast komt. Daarbij maakt het niet uit of sprake is van een gezinssituatie of niet. Dat [appellante] hierover in een onjuiste veronderstelling verkeerde, komt voor haar eigen rekening en risico. Haar keuze om de woning tegen betaling aan te bieden via Airbnb betekent namelijk ook een verantwoordelijkheid om de regels goed te kennen, dus ook de voorschriften van de vergunning die is verleend. In het geval van [appellante] is echter niet gebleken dat de kans op overlast zich heeft verwezenlijkt, er zijn immers geen klachten over geluidsoverlast door de toeristen bekend. Nu er sprake is van overschrijding met één persoon en er geen klachten zijn binnengekomen, ziet de rechtbank aanleiding om te oordelen dat de gevolgen van de overtreding in deze zaak minder verstrekkend zijn voor het leefbaar houden van de stad, dan de gevolgen van bijvoorbeeld een vakantieverhuur aan vijf (of meer) personen waarbij wel een klacht over overlast is binnengekomen. Gelet op deze genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, vindt de rechtbank een matiging van 25% en daarmee een boete van € 8.700,- passend en evenredig. De rechtbank is van oordeel dat dit bedrag voldoende afschrikwekkende werking heeft, zeker als de boete wordt vergeleken met de boete van hetzelfde bedrag die voor een administratieve overtreding van de Huisvestingswet 2014 wordt opgelegd.
4. [appellante] kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
Betoog [appellante]
5. [appellante] betoogt dat het boeteregime uit de Huisvestingsverordening Amsterdam in strijd is met de Huisvestingswet 2014, het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Volgens [appellante] is het boeteregime uit de Huisvestingsverordening Amsterdam in strijd met de Huisvestingswet 2014, omdat dit boeteregime geen differentiatie bevat met betrekking tot de aard, omvang en verwijtbaarheid van de overtreding, noch met het feit of de overtreding al dan niet bedrijfsmatig is begaan. Dat op deze punten wel gedifferentieerd moet worden, volgt uit de parlementaire behandeling van de Huisvestingswet 2014. Dit betekent dat de Huisvestingsverordening Amsterdam in strijd is met de Huisvestingswet 2014 en in zoverre onverbindend moet worden verklaard.
Volgens [appellante] is het boeteregime uit de Huisvestingsverordening Amsterdam ook strijdig met het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel. De Huisvestingsverordening Amsterdam maakt ten onrechte geen onderscheid op basis van de kwalificatie van de te beboeten persoon (natuurlijk persoon of rechtspersoon), de aard en omvang van de overtreding of de ernst van de overtreding, noch wordt een onderscheid gemaakt tussen bedrijfsmatige verhuur en niet-bedrijfsmatige verhuur. Evenmin wordt rekening gehouden met de verwijtbaarheid van de te beboeten persoon. Hiermee is voor die gevallen in de Huisvestingsverordening Amsterdam de evenredigheid van de op te leggen boetes onvoldoende gewaarborgd. Het boeteregime uit de Huisvestingsverordening Amsterdam is daarmee in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Om dezelfde reden is het boeteregime uit de Huisvestingsverordening Amsterdam ook in strijd met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Vooral het vereiste van evenredigheid stricto sensu is volgens [appellante] onvoldoende gewaarborgd.
De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan dit betoog, aldus [appellante].
Standpunt college
6. Het college heeft zich in de schriftelijke uiteenzetting, in reactie op het betoog van [appellante], op het standpunt gesteld dat er voldoende wordt gedifferentieerd in het boeteregime van de Huisvestingsverordening Amsterdam. Met ingang van 28 september 2021 wordt in de Huisvestingsverordening Amsterdam voor de leefbaarheidsovertredingen een categorische differentiatie gemaakt tussen overschrijding aantal nachten, overschrijding aantal personen en vakantieverhuur in een sociale huurwoning. Daarbij wegen de genoemde leefbaarheidsovertredingen ieder afzonderlijk even zwaar qua ernst, zodat daaraan ook hetzelfde boetebedrag van € 11.600,- is gekoppeld. Verder, zo stelt het college, wordt ook onderscheid gemaakt tussen bedrijfsmatig en niet-bedrijfsmatig handelen. Als geen sprake is van een bewoner, dan wordt de woning bedrijfsmatig gebruikt voor de verhuur aan toeristen. Het college ziet dit als bedrijfsmatige verhuur. Ten slotte wordt gekeken naar de aard en omvang (leefbaarheid en/of administratief) van de overtredingen. Ook wordt rekening gehouden met de kwalificatie en verwijtbaarheid van de overtreder. Dit gebeurt op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, aldus het college.
Oordeel Afdeling
- Juridisch kader
7. Het college is op grond van artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met artikel 4.2.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam bevoegd tot het opleggen van een boete. Uit artikel 4.2.1, tweede lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam volgt dat het college, als het gebruikmaakt van de bevoegdheid een boete op te leggen, een boete oplegt overeenkomstig de tabellen die zijn opgenomen in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam.
Uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb volgt dat het college desondanks een lagere boete oplegt als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in bovengenoemde bepaling, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in zijn geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
8. Niet in geschil is dat [appellante] een leefbaarheidsovertreding heeft begaan, nu zij de woning voor een periode van vier nachten aan een gezin van vijf personen, bestaande uit twee volwassenen en drie kinderen, heeft verhuurd, terwijl niet is toegestaan de woning aan meer dan vier personen per keer te verhuren. In een dergelijk geval dient het college, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 7, de boete op te leggen die voortvloeit uit de desbetreffende boetetabel en is het aan [appellante] om aannemelijk te maken dat er bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven tot de oplegging van een lagere boete. [appellante] betoogt evenwel primair dat de boetetabel die betrekking heeft op vakantieverhuur, zijnde een algemeen verbindend voorschrift, onverbindend moet worden verklaard, omdat deze in strijd zou zijn met - onder meer - het evenredigheidsbeginsel. Daarmee verzoekt [appellante] om exceptieve toetsing van deze boetetabel.
- Is de boetetabel in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
9. In haar uitspraken van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851) heeft de Afdeling overwogen dat uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706).
In deze uitspraken van 2 december 2020 heeft de Afdeling verder overwogen dat van differentiatie in het in die uitspraken van toepassing zijnde boetestelsel geen sprake was. Omdat voor een eenduidige handhaving van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam duidelijkheid ten aanzien van de op te leggen boetes van belang is, heeft de Afdeling vervolgens handvatten geboden om een gedifferentieerd boeteregime vorm te geven waarin nader recht wordt gedaan aan het evenredigheidsbeginsel. In dat kader heeft zij, onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Huisvestingswet 2014, gewezen op de mogelijkheid onderscheid te maken tussen onttrekking met en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. Voor een dergelijk onderscheid kan onder meer houvast worden gevonden in de voorwaarden van hoofdbewoning, inschrijving in de BRP en het maximaal aantal dagen per jaar dat een woning verhuurd mag worden. Voorts heeft de Afdeling erop gewezen dat onderscheid kan worden gemaakt tussen voorwaarden die dienen ter bescherming van de woonruimtevoorraad, voorwaarden die dienen ter bescherming van de leefbaarheid van de stad en de administratieve voorwaarden die de controleerbaarheid dienen. In dit onderscheid zijn namelijk gradaties van de ernst van de overtreding gelegen, aldus de Afdeling.
10. De Afdeling stelt vast dat de raad van Amsterdam het boeteregime in de Huisvestingsverordening Amsterdam met ingang van 28 september 2021 heeft aangepast door voor toeristische verhuur onderscheid te maken tussen een ‘ernstige overtreding vanwege effect op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’, ‘leefbaarheidsovertredingen’ en ‘administratieve overtredingen’. Uit het boeteregime dat geldt voor vakantieverhuur (tabel 4 van bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam) blijkt dat sprake is van een ‘ernstige overtreding vanwege effect op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’ als de woning wordt verhuurd terwijl de woning niet feitelijk wordt bewoond door een hoofdbewoner. Op een dergelijke overtreding staat een boete van - thans - € 21.750,-. Van ‘leefbaarheidsovertredingen’ is sprake als de woning meer dan het toegestane aantal nachten wordt verhuurd, de woning aan meer dan vier personen per keer wordt verhuurd of als de vakantieverhuur in een sociale woning plaatsvindt. Voor het begaan van een leefbaarheidsovertreding wordt een boete van - thans - € 11.600,- opgelegd. Bij ‘administratieve overtredingen’ gaat het om het aanbieden van een woonruimte voor vakantieverhuur zonder registratienummer, vakantieverhuur zonder vergunning, vakantieverhuur zonder voorafgaande elektronische melding en vakantieverhuur zonder dat de hoofdbewoner is ingeschreven in de BRP. Voor een eerste administratieve overtreding wordt - thans - een boete van € 3.000,- opgelegd. Wordt binnen vier jaar na de eerste overtreding een tweede overtreding begaan, dan bedraagt de boete € 8.700,-.
11. Door alleen te differentiëren naar type overtreding, heeft de raad van Amsterdam naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gedifferentieerd. In voormelde uitspraken van 2 december 2020 heeft de Afdeling de raad gewezen op de mogelijkheid een onderscheid te maken tussen onttrekking met een bedrijfsmatig karakter en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. Uit de Huisvestingsverordening Amsterdam blijkt niet dat dat onderscheid wordt gemaakt. In de toelichting bij de Huisvestingsverordening Amsterdam is onder het kopje ‘tabel 4 bestuurlijke boete toeristische verhuur/vakantieverhuur’ vermeld: "Als er geen sprake is van een bewoner, kan ook worden gesteld dat de woning bedrijfsmatig wordt gebruikt voor de verhuur aan toeristen." De Afdeling begrijpt dit, mede gelet op het door het college hierover ingenomen standpunt, zo dat bij deze meest ernstig geachte vorm van onttrekking, namelijk de ‘ernstige overtreding vanwege effect op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’, per definitie sprake is van bedrijfsmatig handelen. Bij leefbaarheidsovertredingen en administratieve overtredingen zou dan - a contrario, omdat er in die gevallen wel sprake is van feitelijke bewoning van de woning - per definitie sprake zijn van niet-bedrijfsmatig handelen. De Huisvestingsverordening maakt aldus niet bij elk type overtreding een onderscheid tussen onttrekking met een bedrijfsmatig karakter en onttrekking zonder bedrijfsmatig karakter. De aard van de overtreder (professioneel of particulier) is nu immers gekoppeld aan de ernst en het type van de overtreding.
De Afdeling stelt verder vast dat in de Huisvestingsverordening Amsterdam ook op andere punten niet is gedifferentieerd. Zo kent de Huisvestingsverordening bijvoorbeeld, voor zover het betreft leefbaarheidsovertredingen, geen differentiatie naar gelang de omvang van de specifiek geconstateerde overtreding, zoals het aantal nachten waarmee het toegestane aantal nachten vakantieverhuur is overschreden of het aantal personen waarmee het toegestane aantal personen is overschreden, en eventueel combinaties van dergelijke omstandigheden. Bij differentiatie kan verder worden gedacht aan het opleggen van hogere boetes in geval van recidive (binnen een bepaalde periode). Anders dan bijvoorbeeld de drie andere grote steden, wordt op dit moment in Amsterdam immers voor het merendeel van de verschillende typen overtredingen de voor het eerst begane overtreding even stevig bestraft als een eventuele - binnen een bepaalde periode begane - volgende overtreding.
12. Dat er op dit moment in Amsterdam slechts zeer beperkt wordt gedifferentieerd, klemt te meer nu het algemene niveau van de hoogte van de boetes in Amsterdam als hoog moet worden aangemerkt. Het gevolg hiervan is immers dat burgers die, soms onbewust of per ongeluk, of slechts een enkele maal of zeer kortdurend, een regel of voorwaarde overtreden, steeds direct geconfronteerd worden met een hoge boete, die hen ondanks de soms hoge opbrengsten van verhuur in ernstige financiële problemen kan brengen, terwijl de ernst en omvang van die overtreding die hoge boete niet steeds rechtvaardigt.
13. De Afdeling constateert dat op basis van de Huisvestingsverordening Amsterdam een particulier, die voor de eerste keer een regel of voorwaarde voor vakantieverhuur overtreedt, door weliswaar binnen het toegestane aantal nachten vakantieverhuur gedurende een korte periode aan één persoon te veel te verhuren, direct een boete krijgt opgelegd die overeenkomt met de hoogste boete die op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam voor een dergelijke overtreding opgelegd kan worden. Hoewel de Afdeling onderkent dat het schenden van de voorwaarden of voorschriften van een vakantieverhuurvergunning in relatie tot het toerisme in de stad het opleggen van een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het zonder meer opleggen van de hoogste boete aan een particulier, die niet bedrijfsmatig verhuurt, onder deze omstandigheden, niet in redelijke verhouding tot dit doel.
14. Dat het college, naar het in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling heeft gesteld, bij de oplegging van de boete wel degelijk op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb kijkt naar de omstandigheden van het geval, maakt het voorgaande niet anders. Deze bepaling ziet op bijzondere omstandigheden in individuele gevallen. Dit laat onverlet dat het boeteregime op zichzelf evenredig moet zijn. Dat is nu niet het geval.
15. Uit het voorgaande vloeit voort dat tabel 4 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en dus onverbindend is. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog van [appellante] slaagt in zoverre. Het betoog van [appellante] dat het boeteregime (ook) in strijd is met de Huisvestingswet 2014 en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel behoeft daarom geen bespreking meer.
Wat betekent dit oordeel?
16. Het is aan de raad om een boeteregime voor vakantieverhuur vast te stellen dat recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. Daartoe zal de raad verdergaand moeten differentiëren dan thans het geval is, in ieder geval met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
17. Dat tabel 4 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam onverbindend is, betekent ten slotte niet dat aan [appellante] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Zij heeft immers in strijd gehandeld met één van de voorwaarden voor vakantieverhuur. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval een boete van € 2.900,-, zijnde 25% van het boetebedrag uit tabel 4, passend en geboden. Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb die aanleiding geven tot een matiging van dit bedrag is niet gebleken.
Conclusie
18. Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank Amsterdam moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 8.700,-. De Afdeling zal de boete zelf vaststellen op een bedrag van € 2.900,- en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde deel van het besluit van 18 november 2021. De uitspraak moet voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
19. Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Omdat de rechtbank haar al een vergoeding heeft toegekend voor de proceskosten die [appellante] in beroep heeft gemaakt, gaat het alleen nog om de proceskosten in hoger beroep.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 januari 2023 in zaak nr. 21/6243, voor zover de rechtbank daarin de boete heeft vastgesteld op € 8.700,-;
III. bepaalt dat de boete € 2.900,- bedraagt;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde deel van het besluit van 18 november 2021;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.780,19, waarvan € 1.750,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
752