Uitspraak
202204797/1/A3.
Datum uitspraak: 6 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juni 2022 in zaak nr. 20/3212 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierna: de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2019 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 10.800,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) en een boete van € 5.400,00 wegens overtreding van artikel 7.18b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit.
Bij besluit van 1 mei 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard voor zover dat bezwaar is gericht tegen de eerste boete, de tweede boete herroepen en in plaats daarvan een waarschuwing gegeven wegens overtreding van artikel 7.4, vierde lid, gelezen in verbinding met artikel 3.17 van het Arbobesluit.
Bij uitspraak van 29 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, S. de Haan en G.H. Heijnen, zijn verschenen.
Overwegingen
Beoordelingskader
1. Het in hoger beroep relevante beoordelingskader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. Op 10 oktober 2018 heeft naar aanleiding van een melding een inspectie door de arbeidsinspecteur plaatsgevonden op de [locatie] in Delft. [appellante] voerde hier saneringswerkzaamheden uit waarbij asbesthoudende golfplaten van de daken van twee gebouwen werden verwijderd. [appellante] gebruikte hiervoor een verreiker met een werkplatform. De werknemers waren via een lijn aan het werkplatform bevestigd met een valstopapparaat. Bij de werkzaamheden zijn volgens de minister bepalingen uit het Arbobesluit overtreden.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het volgende aan haar uitspraak ten grondslag gelegd. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een vorm van collectieve valbeveiliging niet kon worden aangebracht, of dat het aanbrengen of wegnemen van collectieve valbeveiligingsmaatregelen grotere gevaren oplevert dan de daadwerkelijk te verrichten arbeid. De verreiker met werkplatform was volgens de rechtbank in te richten met een voorziening tegen valgevaar, zoals positioneringslijnen. Het is ook niet zeker dat de gebruikte valstoppers even veilig zijn als positioneringslijnen. Bovendien waren de valstoppers te laag in de werkbak gemonteerd. Daarnaast was [appellante] verplicht een werkbare werkwijze toe te passen in overeenstemming met de vereisten uit artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete niet heeft hoeven matigen. Door geen positioneringslijnen te gebruiken heeft [appellante] geen veilige werkwijze ontwikkeld of adequaat toezicht gehouden op het naleven van een veilige werkwijze. Er zijn ook geen noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze ontwikkeld of adequate instructies gegeven. De boete mocht door recidive worden verdubbeld, omdat [appellante] op 16 november 2015 ook al artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, aldus de rechtbank.
Beoordeling hoger beroep
Overtreding van artikelen 7.4 en 3.17 van het Arbobesluit
4. [appellante] betoogt dat artikel 7.4, derde lid, Arbobesluit niet is overtreden, omdat bediening van het werkplatform vanuit de cabine niet minder veilig is dan vanaf het werkplatform zelf. Bediening vanuit de cabine is veiliger omdat vanaf die plek beter zicht is op het werkplatform en de werknemers op het werkplatform bovendien maskers dragen. Daarnaast wordt de door [appellante] gehanteerde werkwijze al lange tijd door asbestsaneringsbedrijven gevolgd. Ook heeft [appellante] al enkele werkbakken vervangen door een nieuw type werkplatform dat volgens de minister vanuit de cabine bediend mag worden.
4.1. In de gebruikershandleiding van het werkplatform is vermeld dat de bediening vanaf het werkplatform moet gebeuren en dus niet vanuit de cabine. Uit de verklaring van [persoon], opgenomen in bijlage 2 bij het boeterapport, volgt dat dit ook bij [appellante] bekend was. Dat, zoals [appellante] stelt, de door haar gehanteerde werkwijze al langer door meer bedrijven wordt gevolgd, maakt niet dat met deze werkwijze het arbeidsmiddel op zodanige wijze wordt gebruikt dat een ongewilde gebeurtenis zoveel mogelijk wordt voorkomen. [appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is het werkplatform vanaf het werkplatform veilig te bedienen. [appellante] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat de communicatie met handgebaren tussen de werknemer in de cabine en de werknemers op het werkplatform een veiligere werkwijze is dan bediening vanaf het werkplatform zelf. Als de werknemers op het werkplatform, zoals [appellante] stelt, door hun maskers slecht zicht hebben, maakt dit de communicatie via handgebaren moeizaam. Dat [appellante] in het bezit is van een nieuw type werkplatform, waarbij het werkplatform vanuit de cabine wordt bediend als de werknemer op het werkplatform een voetpedaal indrukt, draagt niet bij aan de stelling van [appellante] dat met de op 10 oktober 2018 gehanteerde werkwijze het gevaar op een ongewilde gebeurtenis, zoals bedoeld in artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, zoveel mogelijk wordt voorkomen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] artikel 7.4, derde lid, en artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Het betoog slaagt niet.
Overtreding van artikel 3.16 van het Arbobesluit
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 3.16 van het Arbobesluit is overtreden. De rechtbank heeft volgens [appellante] miskend dat het niet mogelijk is de werkzaamheden uit te voeren met positioneringslijnen, omdat het dan niet mogelijk is tot het niveau van de dakplaten te reiken. Bovendien leidt gebruik van de positioneringslijnen tot grote belasting van de rug van de betrokken werknemer. Verder volgt uit het deskundigenrapport van Dynamic Safety dat de valstopapparaten de voorkeur verdienen.
5.1. Niet in geschil is dat bij de saneringswerkzaamheden valgevaar bestond, zoals bedoeld in het eerste lid van artikel 3.16 van het Arbobesluit. [appellante] stelt zich evenwel op het standpunt dat zij met het gebruik van valstopapparaten veiligheidsmaatregelen heeft getroffen die voldoen aan het vijfde lid van dat artikel. De rechtbank heeft, gelet op het volgende, terecht geoordeeld dat [appellante] dit niet aannemelijk heeft gemaakt.
5.2. Uit de werkinstructie van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: NLA) volgt dat positioneringslijnen gelden als voorziening als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. De gebruikte valstopapparaten zijn vanglijnen (en geen positioneringslijnen) als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Uit het vijfde lid volgt dat de valstopapparaten een geschikte voorziening zijn, indien [appellante] aannemelijk maakt dat positioneringslijnen niet kunnen worden aangebracht zonder gevaar of valstopapparaten minstens dezelfde mate van beveiliging geven als de positioneringslijnen.
Met valstopapparaten kunnen werknemers uit de werkbak treden en over de golfplaten lopen, terwijl uit de productinformatie van de fabrikant van de golfplaten blijkt dat die daarvoor niet geschikt zijn. Een van de werknemers is ook uit de werkbak getreden. Het gebruik van positioneringslijnen voorkomt uittreden, omdat deze korter zijn. De stelling van [appellante] dat bij gebruik van positioneringslijnen de golfplaten niet bereikbaar zijn voor de werknemers houdt geen stand, omdat het werkplatform verplaatst kan worden. Bovendien heeft [appellante] op de zitting te kennen gegeven tegenwoordig wel positioneringslijnen te gebruiken. Het rapport van Dynamic Safety, waar [appellante] op wijst, houdt geen rekening met het feit dat werknemers met het gebruik van langere lijnen de niet-dragende daken kunnen betreden, waardoor valgevaar bestaat. Dat het gebruik van positioneringslijnen voor de rug te belastend zou zijn, heeft [appellante] enkel met verklaringen van de werknemers onderbouwd. Dit gezondheidsgevaar volgt niet uit het overgelegde rapport van Dynamic Safety. Daarnaast heeft de minister toegelicht dat een zware belasting ondervangen kan worden door het werkplatform naar de juiste hoogte te verplaatsen en de werknemers elkaar meer te laten afwisselen.
De conclusie is dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het onmogelijk is de voorgeschreven positioneringslijnen te gebruiken. Evenmin heeft [appellante] aannemelijk gemaakt dat het gevaar voor de gezondheid van de werknemers met de voorgeschreven positioneringslijnen groter is dan bij het gebruik van de valstopapparaten. Er is om deze redenen niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Het betoog slaagt niet.
Matigingsgronden
6. [appellante] betoogt dat voldaan is aan de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel). Volgens [appellante] heeft zij de risico’s als bedoeld in artikel 3.16 van het Arbobesluit geïnventariseerd en is een veilige werkwijze voorgeschreven door niet toe te staan dat op hoogte uit de werkbak wordt getreden. Ook zijn de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze omdat dagelijks wordt gekeken of de werkzaamheden conform het werkplan kunnen worden uitgevoerd. Uit het verslag van de toolboxmeeting blijkt dat instructies zijn gegeven over de werkwijze met betrekking tot de verreiker en het werkplatform. Daarnaast blijkt uit de verklaring van de Deskundig Toezichthouder Asbest (hierna: DTA) dat goed toezicht werd gehouden en dat werknemers, waaronder de DTA zelf, tegen beter weten in uit de werkbak zijn gestapt. Het handelen van de werknemers kan daarom niet aan [appellante] worden toegerekend. Verder wordt alleen gedoogd dat werknemers met één voet uitstappen op de gordingen.
6.1. De minister was bevoegd een boete op te leggen. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven tot matiging van de boete. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Hierin zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%.
6.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat [appellante] een veilige werkwijze heeft ontwikkeld. Zoals onder 5.2 is overwogen, heeft [appellante] met het gebruik van valstopapparaten geen veiligheidsmaatregelen getroffen die voldoen aan het vijfde lid van artikel 3.16 van het Arbobesluit. [appellante] heeft weliswaar een werkplan en Risico-inventarisatie en -evaluatie laten opstellen, maar daarin is alleen in algemene zin gewezen op de gevaren bij het gebruik van de verschillende valbeveiligingsmiddelen. Zo staat bij het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen alleen dat een risico op verwondingen bestaat door onjuist gebruik van de persoonlijke beschermingsmiddelen. Hier is niet vermeld dat werknemers met valstopapparaten vaker op de niet dragende daken zullen stappen en dat daarbij gevaar op schurende lijnen bestaat. Bij het beoordelen of de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd, kan mede in aanmerking worden genomen dat geen sprake is van een veilige werkwijze (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3044, onder 8.1). [appellante] heeft niet de juiste valbeveiligingsmiddelen beschikbaar gesteld, zodat geen sprake is van randvoorwaarden voor een veilige werkwijze. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen adequate instructies zijn gegeven. In het verslag van de toolboxmeeting staat alleen dat conform de handleiding van de werkbak moet worden gehandeld en dat de voeten zoveel mogelijk in de werkbak behoren te blijven. [appellante] erkent echter dat werknemers zijn geïnstrueerd valstopapparaten te gebruiken, zodat van adequate instructies geen sprake is. Hieruit volgt ook dat geen adequaat toezicht is gehouden op een veilige werkwijze. Bovendien heeft de DTA zelf te kennen gegeven tegen de regels in uit de werkbak te zijn gestapt. Om bovenstaande redenen is niet voldaan aan de matigingsgronden uit artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Er zijn ook geen andere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
Redelijke termijn
7. [appellante] betoogt dat sprake is van een schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3938), is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Verder heeft voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaren nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat door het betrokken bestuursorgaan een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2097, onder 6.1) dat een bestuursorgaan in de regel pas met de boetekennisgeving aan de beboete een handeling verricht, waaraan deze de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen is de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet dus het tijdstip waarop de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM aanvangt.
7.2. De boetekennisgeving heeft plaatsgevonden op 15 november 2019. Bij uitspraak van heden heeft de Afdeling op het hoger beroep beslist. Dit betekent dat meer dan vier jaren zijn verstreken. De minister heeft in de schriftelijke uiteenzetting ook erkend dat de redelijke termijn is overschreden. De Afdeling ziet aanleiding de boete met 5% te matigen. Het betoog slaagt.
Slotsom
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 1 mei 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover de boete van € 10.800,00 daarbij is gehandhaafd. Het besluit van 17 december 2019 wordt herroepen, voor zover daarbij een boete van € 10.800,00 is opgelegd. De Afdeling zal de boete zelf vaststellen op € 10.260,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juni 2022 in zaak nr. 20/3212;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 1 mei 2020, voor zover daarbij aan [appellante] een boete van € 10.800,00 is opgelegd;
V. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 17 december 2019 in zoverre;
VI. bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 10.260,00;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
452-1013
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6, eerste lid:
Bij […] het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, tweede lid:
Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 3.16
1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
(…)
5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
Artikel 3.17
Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
Artikel 7.4
1. Een arbeidsmiddel bestaat uit deugdelijk materiaal.
2. Een arbeidsmiddel is van een deugdelijke constructie.
3. Een arbeidsmiddel is zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.
4. Artikel 3.17 is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 7.18b
1. In aanvulling op de artikelen 7.18 en 7.18a zijn hijs- en hefwerktuigen die zijn bestemd en ingericht voor het hijsen of heffen van personen, met zodanige voorzieningen uitgerust dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat:
a. het hijs- of hefplatform voor personen naar beneden valt,
b. personen van dit platform vallen,
c. een persoon die van het hijs- of hefwerktuig gebruik maakt wordt verpletterd, beklemd raakt of wordt aangestoten, in het bijzonder als gevolg van een onopzettelijk contact met een voorwerp.
(…)
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1, elfde lid:
Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.