ECLI:NL:RBNHO:2024:6405

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 23/1479

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaak tussen

[V.O.F.] , uit [plaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. R.T. Poort),

de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden, verweerder

(gemachtigde: mr. W.M. van der Kuil).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder om aan eiseres boetes op te leggen op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).

1.1.

Met de primaire beschikking van 26 juli 2022 heeft verweerder aan eiseres een zestal boetes opgelegd voor een totaalbedrag van € 22.800. Met het bestreden besluit van
20 januari 2023 is het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Eén van de zes boetes is ingetrokken en de totale boete is aangepast naar een totaalbedrag van € 22.200.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 7 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres, [naam 1] (vennoot van [V.O.F.] ) en de gemachtigde van eiseres; en namens verweerder, [naam 2] (arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW) en de gemachtigde van verweerder.

Totstandkoming van het besluit

Voorgeschiedenis

2. Op 7 mei 2021 ontving een toezichthouder en buitengewoon opsporingsambtenaar bij de Omgevingsdienst IJmond een melding ten aanzien van werkzaamheden met asbest op de locatie [adres] in [plaats 2] (hierna: het pand). Op 15 juni 2021 heeft hij twee arbeidsinspecteurs van de Nederlandse arbeidsinspectie (NLA) hierover ingelicht. Naar aanleiding daarvan is door de NLA een onderzoek gestart. Dit onderzoek is vastgelegd in een boeterapport van 12 november 2021.

Boeterapport

3.1.

Op 22 maart 2021 zijn in het pand sloopwerkzaamheden verricht door werknemers van eiseres. Eén van deze werknemers was minderjarig. De sloopwerkzaamheden bestonden uit het gedeeltelijk uit elkaar nemen van een bouwwerk, te weten het slopen van enkele muren en het slopen van een plafondconstructie. Tijdens het uitvoeren van de sloopwerkzaamheden aan de plafondconstructie is tevens materiaal verwijderd dat, zoals na inventarisatie bleek, asbesthoudend was.

3.2.

Op 1 april 2021 is door een Deskundig Asbestinventariseerder (DIA) een asbestinventarisatie in het pand uitgevoerd. Uit de asbestinventarisatie bleek dat er sprake was van asbesthoudende materialen. Voor de verwijdering van deze asbesthoudende materialen is risicoklasse 2A bepaald.

3.3.

Uit het onderzoek van de NLA is gebleken dat de werkzaamheden met asbest niet door eiseres waren gemeld aan de daartoe toegewezen toezichthouder, te weten de NLA. Verder is gebleken dat de werkzaamheden met asbest waren aangevangen voordat een asbestinventarisatie was uitgevoerd. De werkzaamheden werden niet uitgevoerd door of onder voortdurend toezicht van een deskundig toezichthouder asbest (DTA). De personen die de werkzaamheden met asbest uitvoerden waren geen deskundig asbestverwijderaar (DAV). Eiseres als werkgever was niet in het bezit van een certificaat voor het verrichten van werkzaamheden met asbest. Eiseres heeft de werkzaamheden met asbest laten uitvoeren door een jeugdige in strijd met het verbod daartoe.

Strafbeschikking

4. Met een strafbeschikking van 12 juli 2022 is eiseres door de officier van justitie een geldboete opgelegd van € 2.500 op grond van artikel 3, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Het gaat hierbij om het strafbare feit: ‘opzettelijk voorafgaand aan sloopwerkzaamheden geen asbestinventarisatie laten uitvoeren’.

Besluit boeteoplegging

5.1.

Met de primaire beschikking van 26 juli 2022 zijn aan eiseres door verweerder, overeenkomstig de Beleidsregel Boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel), voor een totaalbedrag van € 22.800 de volgende zes boetes op grond van het Arbobesluit opgelegd:

een boete van € 600 vanwege overtreding van artikel 4.47c, eerste lid van het Arbobesluit. Deze overtreding houdt in dat eiseres geen schriftelijke melding heeft gedaan van de werkzaamheden met asbest of asbesthoudende producten;

een boete van € 600 vanwege overtreding van artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit. De aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten was niet volledig geïnventariseerd voordat werd aangevangen met de werkzaamheden;

een boete van € 5.400 vanwege overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft asbestverwijderingswerkzaamheden verricht zonder dat zij beschikt over een certificaat zoals hiervoor genoemd;

een boete van € 5.400 vanwege overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft asbestverwijderingswerkzaamheden verricht zonder dat daarop voortdurend toezicht plaatsvond door een persoon die in het bezit was van een certificaat zoals hiervoor genoemd;

een boete van € 5.400 vanwege overtreding van artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft asbestverwijderingswerkzaamheden laten verrichten door een persoon die niet in het bezit was van een certificaat van vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest;

een boete van € 5.400 vanwege overtreding van artikel 4.105, eerste lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft asbestverwijderingswerkzaamheden laten verrichten door een jeugdige werknemer.

Bij alle boetes heeft verweerder rekening gehouden met de bedrijfsgrootte van eiseres (5 t/m 9 werknemers) en is het boetenormbedrag op 20% gesteld. Daarnaast is bij de boetes 3 t/m 6 sprake van een zware overtreding en is het op 20% gestelde boetenormbedrag vervolgens vermenigvuldigd met twee.

5.2.

Met het bestreden besluit van 20 januari 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft de boete voor de overtreding van artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit (boete 2: het niet laten uitvoeren van een asbestinventarisatie voor een bedrag van € 600) ingetrokken, omdat in de strafbeschikking dezelfde overtreding aan eiseres ten laste is gelegd. De totale boete is aangepast naar een bedrag van € 22.200.

Wet- en regelgeving

6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

7. Deze uitspraak gaat over het besluit van verweerder om eiseres boetes op te leggen op grond van het Arbobesluit. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de boeteoplegging.

7.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het boetebedrag zoals dat nu is opgelegd wordt gematigd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

7.2.

Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)^[1]moet verweerder ingevolge 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de aanwending van zijn discretionaire bevoegdheid bij het opleggen van een boete, de hoogte afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is dient de boete, in aanvulling of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

Overtredingen niet betwist

8. Allereerst stelt de rechtbank vast dat de overtredingen niet betwist worden door eiseres. Dat betekent dat niet in geschil is dat door werknemers van eiseres asbest-verwijderingswerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder dat eiseres over het benodigde certificaat beschikt voor de werkzaamheden. Ook is niet in geschil dat eiseres vooraf geen melding heeft gemaakt bij de NLA van deze werkzaamheden. Verder is niet in geschil dat de werkzaamheden niet werden verricht door personen die het benodigde certificaat voor deze werkzaamheden hadden en er ook geen DTA bij de werkzaamheden aanwezig was. En tot slot is niet in geschil dat eiseres deze werkzaamheden heeft laten uitvoeren door een jeugdige. De conclusie is dan ook dat sprake is van overtreding van de artikelen 4.47c, eerste lid, 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid en 4.105, eerste lid, van het Arbobesluit. Op grond van artikel 9.1 van het Arbobesluit is de werkgever verplicht deze artikelen na te leven en daarom heeft verweerder deze overtredingen aan eiseres kunnen toerekenen.

Bevoegdheid tot het opleggen van de boete

9.1.

Eiseres voert primair aan dat er geen bevoegdheid meer bestaat om een bestuurlijke boete op te leggen, omdat aan eiseres op 12 juli 2022 een strafbeschikking is opgelegd. Eiseres doet daarbij een beroep op het ne bis in idem-beginsel^[2]en het una via-beginsel^[3]. Verweerder heeft volgens eiseres een te beperkte uitleg gegeven van dezelfde gedraging. Daarbij verwijst eiseres naar het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2011^[4].

9.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aan eiseres ten laste gelegde overtredingen andere juridische feiten en gedragingen betreffen waardoor geen sprake is van schending van het ne bis in idem-beginsel dan wel het una via-beginsel. In het bestreden besluit is de overtreding ten aanzien van artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit ingetrokken, omdat deze overtreding zag op het verwijt ten aanzien van het niet laten uitvoeren van een asbestinventarisatie. Aan eiseres is op 12 juli 2022 een strafbeschikking opgelegd voor het opzettelijk voorafgaand aan de sloopwerkzaamheden geen asbestinventarisatie laten uitvoeren. De overige feiten/gedragingen zijn volgens verweerder niet hetzelfde. Artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit bevat het verwijt dat eiseres geen schriftelijke melding heeft gedaan van de werkzaamheden met asbest. Artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit bevat het verwijt dat eiseres zonder certificaat asbestverwijdering werkzaamheden heeft uitgevoerd. Artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit houdt in dat eiseres tijdens de werkzaamheden niet voortdurend toezicht heeft laten houden door een DTA. Artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit houdt in dat eiseres de werkzaamheden heeft laten uitvoeren door personen die niet in het bezit waren van een certificaat. En artikel 4.105, eerste lid, van het Arbobesluit houdt in dat eiseres de werkzaamheden door een jeugdige heeft laten uitvoeren. Er is sprake van meerdaadse samenloop, omdat de gedragingen (fysieke handelingen) meer overtredingen opleveren, die ook afzonderlijk hadden kunnen worden gepleegd en die verschillende belangen schenden. Artikel 5:8 van Pro de Awb bepaalt dat dan voor iedere overtreding afzonderlijk een boete opgelegd kan worden.

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op voorgaand standpunt heeft gesteld. Het beroep van eiseres op het arrest van de Hoge Raad van
1 februari 2011 leidt niet tot een ander oordeel. Het ne bis in idem-beginsel voor het strafrecht is neergelegd in artikel 68 Wetboek Pro van Strafrecht (Sr.). De term ‘hetzelfde feit’ is daarbij in jurisprudentie nader uitgelegd. In het door eiseres aangehaalde arrest wordt door de Hoge Raad overwogen dat van het materiële kader voor de uitleg van ‘hetzelfde feit’, zoals gevolgd in de Europese rechtspraak, afstand is genomen. Hiermee heeft de Hoge Raad gekozen voor een meer formele benadering van het feitbegrip. De beantwoording van de vraag of sprake is van hetzelfde feit wordt hierbij mede bepaald door de omstandigheden van het geval, waarbij de Hoge Raad als vuistregel vermeldt dat een aanzienlijk verschil in juridische aard van de feiten en/of gedragingen kan leiden tot de slotsom dat geen sprake is van hetzelfde feit in de zin van artikel 68 Sr Pro. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de primaire beroepsgrond gelet op de hiervoor weergegeven uitleg door verweerder niet slaagt.

10.1.

Subsidiair voert eiseres aan dat er slechts bevoegdheid bestaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete ten aanzien van de artikelen 4.54d, eerste lid, en 4.105, eerste lid, van het Arbobesluit. Er is volgens eiseres geen ruimte voor het beboeten van de overtredingen op grond van de artikelen 4.54d, vijfde en zevende lid, alsmede artikel 4.47c wanneer reeds gekozen is voor de beboeting van de gestelde overtreding van het eerste lid van artikel 4.54d van het Arbobesluit. Dit volgt volgens eiseres uit de letterlijke tekst van artikel 4.54d van het Arbobesluit. Het gaat in het eerste lid van artikel 4.54d van het Arbobesluit om een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering. Het vijfde en het zevende lid van artikel 4.54d van het Arbobesluit zien op bedrijven die dat certificaat hebben, maar zich niet hebben gehouden aan de voorwaarden genoemd in de volgende leden van dit artikel. Omdat eiseres niet in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering kan zij dus niet beboet worden voor het overtreden van het vijfde en het zevende lid van artikel 4.54d van het Arbobesluit.

10.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres uitgaat van een verkeerde lezing van artikel 4.54d van het Arbobesluit. Het accent in dit artikel ligt op de werkzaamheden en niet op een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering. Daarbij slaan de werkzaamheden genoemd in artikel 4.54d, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit op de werkzaamheden die genoemd worden in artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit. In artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit wordt namelijk verwezen naar artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld en concludeert daarom dat de subsidiaire beroepsgrond van eiseres ook niet slaagt.

Verwijtbaarheid

11.1.

Eiseres voert aan dat wegens het ontbreken van iedere verwijtbaarheid alle opgelegde boetes moeten vervallen. Subsidiair voert eiseres aan dat de door haar aangevoerde omstandigheden op zijn minst moeten leiden tot een substantiële matiging van de boetes. Eiseres heeft alles gedaan dat redelijkerwijs van haar had mogen worden verwacht om de overtreding te voorkomen. Op voorhand kon op geen enkele wijze redelijkerwijs worden aangenomen dat het pand asbest zou bevatten. De opdrachtgever had voorafgaand aan de werkzaamheden het bewuste pand gekocht en daarbij is door de toenmalige eigenaar verzekerd dat het pand geen asbest zou bevatten. Eiseres verwijst naar een notariële akte waarin is bevestigd dat een bedrag van € 30.000 gereed zou liggen voor vergoeding als er toch asbest zou worden aangetroffen. Bovendien zou eiseres alleen de inventaris in het pand gaan verwijderen. Zij had niet het voornemen om tot het slopen van het pand zelf over te gaan.

11.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel verminderde verwijtbaarheid. In tegenstelling tot eiseres leest verweerder in de concept depotakte geen garantstelling van de verkopende partij dat in het pand geen asbest aanwezig is. Wel blijkt uit de depotakte dat er asbest aanwezig kon zijn en dat er nog helemaal geen asbestinventarisatie was uitgevoerd. Daarvoor is de depotakte juist opgesteld. Voor zover de concept depotakte in een definitieve versie heeft geresulteerd zijn de in de akte genoemde partijen overeengekomen, dat als er asbest in het pand aangetroffen zou worden, het maximumbedrag van € 20.000 voor rekening van de verkopende partij is. Daarbij zou een verklaring van de verkoper ook niet van belang zijn. Voor gebouwen van voor 1994 is de door de wetgever voorgeschreven manier om te weten of er asbest in een pand aanwezig is het asbestinventarisatierapport. Hierbij merkt verweerder nog op dat het pand uit 1981 is en het derhalve goed mogelijk is dat het pand asbest kan bevatten. Dat eiseres voornemens zou zijn geweest om lichte sloopwerkzaamheden uit te voeren, maakt dit niet anders. Uit het boeterapport, de bevindingen van de inspecteur en de afgelegde verklaringen blijkt dat de werknemers van eiseres zich bezighielden met het slopen van enkele muren en het slopen van een plafondconstructie. Uit het, achteraf opgestelde, asbestinventarisatierapport blijkt dat de verwijderde beplating en plafondconstructie asbest bevatte dat in risicoklasse 2A gesaneerd dient te worden. Bovendien volgt uit de verklaring van [naam 3] (bijlage 7 bij het boeterapport) dat de werkzaamheden zijn voortgezet nadat er al een verdenking was dat er asbest aanwezig was.

11.3.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op voorgaand standpunt heeft gesteld. Dat betekent dat ook het beroep op het ontbreken van verwijtbaarheid niet slaagt.

Maatregelen na de overtreding

12.1.

Eiseres voert aan dat ingevolge artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregels, de boete met 12,5% gematigd moet worden in verband met door eiseres getroffen maatregelen na de overtreding. Met het verslag van het werkoverleg van 24 maart 2021 dat in beroep is overgelegd heeft eiseres aangetoond dat direct na het incident is gestopt met sloopwerkzaamheden en andere maatregelen zijn dan niet nodig.

12.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij direct na de overtreding, althans voor 12 februari 2022, de door haar genoemde maatregelen heeft getroffen. Het in beroep door eiseres overgelegde verslag van het werkoverleg is daarvoor onvoldoende. Ook is nog steeds niet duidelijk geworden dat eiseres alsnog aan alle vier de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregels heeft voldaan. Eiseres komt daarom geen matiging toe op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregels.

12.3.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op voorgaand standpunt heeft gesteld. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het verslag van het werkoverleg innerlijk tegenstrijdig is met hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd. In de gronden van bezwaar van 9 oktober 2022 staat immers dat eiseres zich gaat focussen op hovenierswerkzaamheden, terwijl in het overgelegde verslag van het werkoverleg van 24 maart 2021 staat dat eiseres per direct stopt met sloopwerkzaamheden. De beroepsgrond slaagt niet.

Matiging boete op grond van het evenredigheidsbeginsel

13.1.

Eiseres voert aan dat de boete op grond van het evenredigheidsbeginsel gematigd moet worden. Vanwege de cumulatie van boetes acht eiseres een matiging van 35% evenredig.

13.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de opgelegde boete evenredig is en in verhouding tot de met het bestreden besluit te dienen doelen, passend en geboden. Daarbij wijst verweerder op de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024^[5]waarin nogmaals wordt bevestigd dat het opleggen van meerdere boetes niet per definitie onevenredig is. In het geval dat een niet-gecertificeerde asbestsaneerder op asbest stuit, daargelaten of dit per ongeluk is of niet, worden er meerdere overtredingen van het Arbobesluit gepleegd. Dat heeft de wetgever ook zo bedoeld. De door eiseres genoemde omstandigheden maken niet dat daardoor de boete onevenredig zou zijn. Het is inherent aan een punitieve sanctie, in dit geval de boete, dat deze negatieve gevolgen heeft voor het vermogen van de overtreder. De voorschriften ten aanzien van het werken met asbest zijn van groot belang voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers en derden, omdat er bij asbest in feite geen veilige grenswaarde is. Iedere blootstelling aan asbest kan kanker veroorzaken. Dat eiseres de werkzaamheden bovendien door een jeugdige heeft laten verrichten acht verweerder hierbij tevens van belang om te concluderen dat geen aanleiding bestaat voor het standpunt dat de opgelegde boete onevenredig zou zijn.

13.3.

De rechtbank is, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, van oordeel dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. Reeds omdat de betrokken overtredingen niet allen een gelijke strekking hebben, is geen sprake van soortgelijke overtredingen. De overtredingen zijn daarom afzonderlijk beboetbaar en de cumulatie van boetes is gelet hierop mogelijk. Bovendien is de vaststelling van het boetebedrag in overeenstemming met de Beleidsregels. Het beroep van eiseres op de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2021^[6]leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor matiging van (een van) de opgelegde boete(s) op grond van het evenredigheidsbeginsel. De conclusie is dan ook dat de beroepsgrond niet slaagt.

Beroep op artikel 6 van Pro het EVRM^[7]

14.1.

Eiseres heeft ter zitting betoogt dat sprake is van een schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

14.2.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling^[8]is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaren nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat door het betrokken bestuursorgaan een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.

Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling^[9]dat een bestuursorgaan in de regel pas met de boetekennisgeving aan de beboete een handeling verricht, waaraan deze de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen is de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet dus het tijdstip waarop de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM aanvangt.

De boetekennisgeving heeft plaatsgevonden op 13 mei 2022. Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank op het beroep beslist. Dit betekent dat meer dan twee jaren zijn verstreken. De rechtbank ziet daarom aanleiding de boete met 5% te matigen.

Conclusie en gevolgen

15.1.

Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover daarbij een boete van € 22.200 is opgelegd. De primaire beschikking wordt herroepen, voor zover daarbij een boete van € 22.800 is opgelegd. De rechtbank zal de boete zelf vaststellen op € 21.090. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

15.2.

Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750 omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 20 januari 2023, voor zover daarbij een boete van € 22.200 is opgelegd;
herroept de beschikking van 26 juli 2022, voor zover daarbij een boete van € 22.800 is opgelegd;
matigt de boete en stelt de boete vast op € 21.090;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en mr. R. Brouwer en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Arbeidsomstandighedenbesluit

Artikel 4.47c. Melding

1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van:

de plaats waar de werkzaamheden worden verricht;

de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten;

de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse;

het aantal betrokken werknemers;

de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan;

de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken.

2. Telkens wanneer een verandering in de arbeidsomstandigheden kan leiden tot een aanzienlijke toename van de blootstelling aan asbeststof of asbesthoudende producten, wordt een nieuwe melding gedaan.

3. De op grond van het eerste en tweede lid gemelde gegevens kunnen worden ingezien door de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging of, bij het ontbreken daarvan, door de belanghebbende werknemers.

4. Artikel 4.54b, met uitzondering van onderdeel a, is van overeenkomstige toepassing.

5. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald in welke bijzondere spoedeisende situaties de melding, in afwijking van het eerste lid, op een ander tijdstip kan plaatsvinden.

Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie

1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:

a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;

b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;

c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.

2. Op grond van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, wordt in het kader van de risicobeoordeling, bedoeld in artikel 4.2, door het bedrijf, bedoeld in het vierde lid, bepaald in welke risicoklasse als bedoeld in de artikelen 4.44, 4.48 of 4.53a de werkzaamheden vallen.

3. De resultaten van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en de indeling in een risicoklasse, bedoeld in het tweede lid, worden opgenomen in een inventarisatierapport.

4. De inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en het inventarisatierapport, bedoeld in het derde lid, worden uitgevoerd, onderscheidenlijk opgesteld, door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestinventarisatie dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

5. Een afschrift van het inventarisatierapport wordt verstrekt aan het bedrijf dat asbest verwijdert.

6. Het certificaat asbestinventarisatie of een afschrift daarvan is op de arbeidsplaats aanwezig en wordt desgevraagd getoond aan de toezichthouder.

7. De inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, wordt verricht door of onder toezicht van een persoon die daartoe aantoonbare specifieke deskundigheid bezit.

Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest

1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:

a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;

b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.

2. Artikel 4.54b, met uitzondering van onderdeel a, is van overeenkomstige toepassing.

3. Voordat wordt aangevangen met het verwijderen van asbest is het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54a, vijfde lid, in het bezit van een afschrift van een inventarisatierapport als bedoeld in artikel 4.54a, derde lid, voorzover van toepassing.

4. Bij de uitvoering van de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, wordt in het kader van de risicobeoordeling, bedoeld in artikel 4.2, de indeling van de risicoklasse in het inventarisatierapport als ondergrens gehanteerd.

5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

6. Bij een bedrijf als bedoeld in het eerste lid is ten minste één persoon als bedoeld in het vijfde lid werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst.

7. Voorzover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

8. Indien de handelingen, bedoeld in artikel 5, onderdelen e en f, van het Productenbesluit asbest betrekking hebben op werkzaamheden met asbesthoudende grond, worden deze werkzaamheden begeleid door een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid arbeidhygiëne of veiligheidskunde als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid.

9. De certificaten, bedoeld in het eerste, vijfde en zevende lid, of afschriften daarvan en een afschrift van het inventarisatierapport, bedoeld in artikel 4.54a, derde lid, zijn op de arbeidsplaats aanwezig en worden desgevraagd getoond aan de toezichthouder.

10. In afwijking van het zevende lid kan een persoon die werkzaam is als machinist en die in die hoedanigheid asbest verplaatst waardoor sprake kan zijn van werkzaamheden als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel b of c, zonder het certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest werkzaam zijn, mits:

a. hij onder voortdurend toezicht staat van een persoon die in het bezit is van het certificaat, bedoeld in het vijfde lid; en

b. hij voldoet aan bij ministeriële regeling gestelde nadere regels met betrekking tot de werkzaamheden, de machine en hemzelf.

Artikel 4.105. Arbeidsverboden voor gevaarlijke stoffen en biologische agentia

Jeugdige werknemers verrichten geen arbeid met of worden niet blootgesteld aan een gevaarlijke stof die voldoet aan criteria voor een of meer van de volgende gevarenaanduidingen als bedoeld in EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels: H-zinnen 300, 301, 310, 311, 317, 330, 331, 334, 340, 341, 350, 350i, 351, 360, 360F, 360D, 360FD, 360Fd, 360Df, 361, 361f, 361d, 361fd, 362, 370, 371, 372 of 373.

Jeugdige werknemers verrichten geen arbeid met of worden niet blootgesteld aan biologische agentia van categorie 3 of 4, bedoeld in afdeling 9 van dit hoofdstuk.

Voorts verrichten jeugdige werknemers geen arbeid aan of met kuipen, bassins, leidingen of reservoirs waarin zich een of meer van de in het eerste of tweede lid bedoelde stoffen of biologische agentia bevinden.

Artikel 9.1

De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.

Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving

(Geldig van 26 februari 2021 tot 1 juni 2021)

Artikel 1 Boeteoplegging Pro

1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:

een
zware overtreding(
ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als
ZOis aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;

een
overtreding met directe boete(
ODB), oftewel een overtreding die in de bijlage als
ODBis aangemerkt en waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt gegeven; en

een overige overtreding (OO), oftewel een overtreding die in de bijlage als OO is aangemerkt en waarvoor eerst een waarschuwing of een kennisgeving van een eis tot naleving wordt gegeven, of een eis tot naleving wordt gesteld, en pas nadat dezelfde of een soortgelijke overtreding opnieuw wordt geconstateerd, wordt overgegaan tot boeteoplegging.

2. Hiernaast geldt in deze beleidsregel als overtreding met directe boete de overtreding die de directe aanleiding is geweest voor een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.

3. a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:

1°. het 1e normbedrag € 340;

2°. het 2e normbedrag € 750;

3°. het 3e normbedrag € 1500;

4°. het 4e normbedrag € 3000;

5°. het 5e normbedrag € 4500;

6°. het 6e normbedrag € 9000;

7°. het 7e normbedrag € 13500;

b. In afwijking van onderdeel a wordt voor het door een werkgever niet onverwijld melden van een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en waarbij de toezichthouder geen onderzoek meer kan verrichten, een boetenormbedrag opgenomen van € 50000.

4. Overtredingen die meermalen voorkomen, kunnen maximaal drie keer in de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete worden meegenomen.

5. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, in geval er sprake is van meer dan één overtreding, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.

6. De bestuurlijke boete die per boetebeschikking aan een werknemer kan worden opgelegd, bedraagt maximaal € 450.

7. In de bijlage bij deze beleidsregel is per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, aangegeven welk categorie normbedrag zal worden opgelegd en om welk type overtreding het gaat.

Tevens is in de bijlage aangegeven voor welke overtredingen een boete aan een werknemer kan worden opgelegd.

8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:

bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent;

bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent;

bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers betalen 30 procent;

bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers betalen 50 procent;

bedrijven of instellingen met 100 tot en met 249 werknemers betalen 60 procent;

bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers betalen 80 procent.

Een al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerd normbedrag is het uitgangsbedrag voor eventuele verdere boeteberekening.

Bij overtredingen begaan door anderen dan de werkgever, te weten: de opdrachtgever, de ontwerpende partij en de uitvoerende partij bedoeld in artikel 1.1, tweede lid van het Arbeidsomstandighedenbesluit, wordt niet gecorrigeerd naar het aantal werknemers. Bij overtredingen begaan door werknemers, zelfstandigen en meewerkende werkgevers geldt als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete een normbedrag dat is gecorrigeerd voor bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers.

Bij overtredingen begaan door bedrijfsartsen en deskundige personen als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, worden de in de bijlage, Tarieflijst, onderdeel Arbowet, bij artikel 14, tweede en derde lid, genoemde normbedragen gehanteerd voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete.

Bij overtredingen begaan door werknemers of zelfstandigen geldt als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete een normbedrag dat is gecorrigeerd voor bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers of zelfstandigen.

9. a. Voor de boeteberekening van overtredingen geconstateerd op locaties of in filialen, wordt als bedrijfs/instellingsgrootte het aantal werknemers van de gehele juridische eenheid gehanteerd;

b. Voor een bestuurlijke boete die wordt opgelegd aan degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn wordt voor de bedrijfsgrootte uitgegaan van het aantal vrijwilligers dat ten tijde van de overtreding werkzaam was op de locatie waar de overtreding heeft plaatsgevonden. Indien bij degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn, ook werknemers werkzaam zijn, wordt voor de bedrijfsgrootte uitgegaan van het totaal aantal werknemers en vrijwilligers.

10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde boetenormbedrag:

bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood of uitzonderlijk ernstig blijvend letsel worden de boetenormbedragen voor de daaraan ten grondslag liggende overtreding of overtredingen vermenigvuldigd met vijf;

ij een arbeidsongeval dat leidt tot blijvend letsel worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd:

1°. bij ernstig blijvend letsel met vier;

2°. bij matig blijvend letsel met drieënhalf;

3°. bij licht blijvend letsel met drie;

bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname worden de boetenormbedragen voor de daaraan ten grondslag liggende overtreding of overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd, waarbij onder het begrip ‘nacht’ wordt verstaan het tijdvak gelegen tussen 24.00 en 06.00 uur;

1°. bij een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer met vier;

2°. bij een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten, met drieënhalf;

3°. bij een ziekenhuisopname van minder dan twee nachten met drie;

in aanvulling op de onderdelen b en c, wordt in het geval van een combinatie van de factoren ‘blijvend letsel’ en ‘ziekenhuisopname’ de hoogst toepasselijke vermenigvuldigingsfactor toegepast;

in het geval van een zware overtreding (ZO), wordt het boetenormbedrag vermenigvuldigd met twee;

indien meer dan tien, respectievelijk meer dan vijftig werknemers aan een niet-administratieve overtreding zijn blootgesteld wordt het boetenormbedrag vermenigvuldigd met anderhalf, respectievelijk twee.

11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:

ls de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

als er adequate instructies zijn gegeven;

als er adequaat toezicht is gehouden.

12. Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij:

zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en

zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.

13. Als werkgever in de zin van het elfde of twaalfde lid wordt mede begrepen degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn.

13. Bij de vaststelling of sprake is van herhaling van dezelfde of soortgelijke overtredingen wordt bij zelfstandig opererende nevenvestigingen van rechtspersonen gehandeld alsof deze afzonderlijke ondernemingen zijn.

13. Indien rechtspersonen langer dan zes aaneengesloten maanden op dezelfde bouwlocatie werkzaamheden verrichten, wordt die bouwlocatie beschouwd als nevenvestiging als bedoeld in het veertiende.

13. Het veertiende en vijftiende lid zijn niet van toepassing op ernstige overtredingen, als bedoeld in artikel 9.10a, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.

13. In aanvulling op of in afwijking van de leden drie tot en met vijf en zeven tot en met twaalf, kan het bedrag van de boete worden verhoogd of verlaagd totdat deze evenredig is en daarmee passend en geboden.

Bestuurlijke boetes voor overtredingen Arbobesluit bij asbestverwijdering gematigd wegens redelijke termijn