Uitspraak
202204724/2/R1.
Datum uitspraak: 15 januari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend in Tilburg,
2. [appellant sub 2] en anderen, wonend in Tilburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 juni 2022 in zaak nr. 21/2170, 21/2274, 21/2279, 21/3740 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college aan Waardse Nistelrode B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van bedrijfsruimten aan de Dostalstraat 64-01 tot en met 64-18 in Tilburg.
Bij besluiten van 16 april 2021 heeft het college de door onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2498, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in de besluiten van 16 april 2021 te herstellen.
Bij brief van 21 oktober 2024 heeft het college ter uitvoering van de tussenuitspraak een nadere motivering aan de besluiten van 16 april 2021 gegeven.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 2] en anderen en Waardse Nistelrode B.V. zienswijzen naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken volgens het college zijn hersteld. [appellant sub 1] heeft geen zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
De tussenuitspraak van 19 juni 2024
2. De Afdeling heeft in overweging 8.2 van de tussenuitspraak overwogen dat met de door het college gemaakte belangenafweging, zoals weergegeven in overweging 8.1 van de tussenuitspraak, de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen niet volledig zijn betrokken bij het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. In de besluiten van 20 november 2020 en 16 april 2021 is door het college niet ingegaan op de door hen gestelde vermindering van het uitzicht, terwijl vast staat dat dat uitzicht in niet onbetekenende mate afneemt. Ook is niet gemotiveerd ingegaan op de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen gestelde vermindering van zon- en daglichttoetreding. Er is immers een hoger en massiever gebouw, zonder afschuining van het dak, vergund dan dat het bestemmingsplan ter plaatse toelaat. Daarbij komt dat dat gebouw in afwijking van het bestemmingsplan "Heikant 2007" tot aan de perceelsgrenzen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen is gebouwd. Een dergelijk gebouw heeft mogelijk andere gevolgen voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen dan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan al toelaat. Daarom is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen niet aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staan. De besluiten van 16 april 2021 zijn in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Met toepassing van artikel 8:51d van de Awb heeft de Afdeling het college opgedragen om het in de tussenuitspraak omschreven gebrek in de besluiten van 16 april 2021 te herstellen.
Herstel
3. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college bij brief van 21 oktober 2024 een nadere motivering gegeven voor de zon- en daglichttoetreding en het uitzicht.
Ten behoeve van de zon- en daglichttoetreding heeft het college een bezonningsstudie ingediend. Daarin zijn alsnog de gevolgen onderzocht van het bouwplan op de zon- en daglichttoetreding ter hoogte van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen. Geconcludeerd is dat geen sprake is van een onaanvaardbare afname van daglicht en bezonning op de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen. Wat betreft uitzicht erkent het college dat vanuit het perspectief van omwonenden geen sprake is van een goede omgevingskwaliteit. Het cumulatieve effect van de toegepaste zogeheten binnen- en buitenplanse afwijkingsmogelijkheden leidt tot een hogere wand, direct op de erfgrens van de omwonenden. Dit heeft buiten de aspecten bezonning en privacy ongewenste bijkomende effecten op de verblijfskwaliteit in de achtertuinen. Deze effecten (zoals warmtelast en aantasting van uitzicht) kunnen deels door middel van hoogwaardige gevelafwerking en een groene inpassing worden ondervangen, mits deze grotendeels wordt aangelegd op het terrein van vergunninghouder en de instandhouding ervan goed wordt geborgd. Voldoende fysieke ruimte voor een dergelijke groene inpassing op gronden die in eigendom zijn van Waardse Nistelrode B.V., is alleen mogelijk op de gronden die grenzen aan de achterste perceelsgrenzen van de woningen aan Lijnsheike 17, 19 en 21. Op deze gronden is reeds laurierbeplanting aanwezig, die uit kan groeien tot een hoogte van circa vijf meter. Het college vraagt de Afdeling zelfvoorziend een voorschrift aan de vergunning te verbinden met de volgende inhoud: "De bestaande laurierbeplanting op het perceel van de vergunninghouder moet behouden blijven. Het gaat hier specifiek om de laurierbeplanting in het gebied tussen de door vergunninghouder opgerichte bedrijfsruimten en de achterste perceelsgrens van de woningen aan Lijnsheike 17,19 en 21. De laurierbeplanting moet minimaal tot een hoogte van vijf meter uit kunnen groeien en dient behouden te blijven".
Beoordeling zienswijzen
4. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college wederom geen rekening heeft gehouden met hun belangen. [appellant sub 2] en anderen wijzen er voor het aspect uitzicht op dat het college erkent dat vanuit het perspectief van omwonenden geen sprake is van een goede omgevingskwaliteit. De groene inpassing, zoals door het college voorgesteld, is geen herstel. Ook omdat die groene inpassing niet ter hoogte van hun percelen kan worden aangebracht door gebrek aan ruimte. Verder betogen zij dat het college in de bezonningsstudie niet van de juiste uitgangspunten is uitgegaan. Uit de bezonningsstudie blijkt verder niet dat de planologische situatie is vergeleken met de na afwijking van het bestemmingsplan vergunde en ook gerealiseerde situatie. Ook is geen rekening gehouden met een verminderde bezonning in de (achter)tuinen van [appellant sub 2] en anderen. Voor zover het college aansluit bij de in opdracht van Waardse Nistelrode B.V. uitgevoerde bezonningsstudie, wijzen [appellant sub 2] en anderen erop dat ook in die studie van verkeerde uitgangspunten is uitgegaan. Tot slot voeren zij aan dat het college geen gebruik kon maken van de in artikelen 3.15.2 en 26.1 van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden dat de ligging van het bouwplan geen beletsel vormt voor het bouwen tot aan de erfgrens en, gelet op de omringende bebouwing, geen overwegende stedenbouwkundige bezwaren bestaan tegen het bouwplan. Van een dergelijke afweging is niet gebleken, zo stellen [appellant sub 2] en anderen.
4.1. Uit de bezonningsstudie van 29 augustus 2024 die het college heeft overgelegd, blijkt niet welke uitgangspunten het college heeft gehanteerd. Uit de tussenuitspraak volgt verder dat het college om de negatieve gevolgen van het bouwplan voor [appellant sub 2] anderen in kaart te brengen een vergelijking diende te maken tussen een bouwplan ter plaatse dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan en de situatie zoals die is vergund. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713, onder 5.1.
In de nadere motivering heeft het college de bezonningsstudie toegelicht en is als uitgangspunt genomen de Handreiking Hoogbouw van mei 2017, zoals gewijzigd in juni 2023. Weliswaar is het bouwplan geen hoogbouw als bedoeld in de Handreiking Hoogbouw, maar dat neemt niet weg dat het college bij de beoordeling van de situatie ter plaatse mag aansluiten bij de in die handreiking opgenomen uitgangspunten. Een van die uitgangspunten is de zogeheten Haagse bezonningsnorm, namelijk dat de omliggende woningen minimaal twee uur zonlicht op de gevel moeten ontvangen op 19 februari en 21 oktober, bij een zonhoogte van minimaal 10 graden. Daaraan wordt volgens het college voldaan. De Afdeling ziet geen reden aan die uitkomst te twijfelen. Wel stelt de Afdeling vast dat ook in de nadere motivering niet de vereiste vergelijking is gemaakt tussen de situatie die het bestemmingsplan ter plaatse mogelijk maakt en de situatie zoals die is vergund. In zoverre schiet de bezonningsstudie van het college en de daarop gegeven toelichting tekort.
Dit leidt evenwel niet tot een gebrek in de nadere motivering van de besluiten van 16 april 2021. Het college heeft ter ondersteuning van zijn conclusie dat zon- en daglichttoetreding ter plaatse van de woningen van [appellant sub 2] en anderen niet onevenredig worden gehinderd door het bouwplan, de in opdracht van Waardse Nistelrode BV opgestelde bezonningsstudie van 9 september 2024 van het bureau BRO bijgevoegd als aanvulling op zijn eigen bezonningsstudie. Daarin is zowel de planologische situatie als de vergunde en tevens feitelijke situatie onderzocht. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor de stelling van [appellant sub 2] en anderen dat in de bezonningsstudie van BRO van de verkeerde planologische situatie is uitgegaan. In paragraaf 2.1 van die bezonningsstudie staat dat de planologische situatie zoals die is vastgelegd in het bestemmingsplan is vergeleken met de nieuwe feitelijke situatie, namelijk het bouwplan waarbij gebruik wordt gemaakt van de afwijking van het bestemmingsplan. Verder wordt in het rapport van BRO voor voldoende bezonning van percelen als richtlijn gehanteerd dat een aaneengesloten gebied van gemiddeld 20% van het onderzoeksgebied tijdens het gemiddelde van alle peilmomenten volledig zon dient te krijgen. De enkele stelling van [appellant sub 2] en anderen dat voor discussie vatbaar is of dit percentage een goede bezonning geeft, maakt niet dat het college niet bij deze richtlijn mocht aansluiten.
Onder deze omstandigheden mocht het college zich op het standpunt stellen dat van een onaanvaardbare afname van zon- en daglichttoetreding bij [appellant sub 2] en anderen geen sprake is.
Het betoog faalt.
4.2. Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 3 staat, stelt de Afdeling vast dat het college in de nadere motivering erkent dat voor het aspect uitzicht vanuit het perspectief van omwonenden geen sprake is van een goede omgevingskwaliteit. Naast deze erkenning heeft het college een voorschrift voorgesteld waarmee de negatieve effecten van het bouwplan op de verblijfskwaliteit in de achtertuinen van omwonenden deels kunnen worden ondervangen. Dit voorschrift ziet echter slechts op een beperkt aantal woningen en niet op de woningen van [appellant sub 2] en anderen, omdat, wat ook niet in geschil is, ter hoogte van hun woningen geen ruimte is voor Waardse Nistelrode B.V. om de beplanting op eigen terrein aan te brengen en te onderhouden. Dit betekent dat het met het voorschrift beoogde effect van een groene inpassing van het bouwplan er voor [appellant sub 2] en anderen niet is.
Uit de nadere motivering blijkt verder niet waarom de bij besluit van 20 november 2020 verleende vergunning in stand kan blijven, ondanks dat wordt erkend dat er geen sprake is van een goede omgevingskwaliteit voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] anderen. Er is bijvoorbeeld niet inzichtelijk gemaakt wat het verschil in uitzicht is tussen de maximaal toegestane planologische situatie en de vergunde situatie. Anders dan bij de bezonning is door het college niet verwezen naar het rapport van BRO waarin ook een, zij het summiere, uitzichtenstudie is opgenomen. Ook is er geen afweging van de belangen gemaakt waaruit blijkt dat en waarom de belangen van Waardse Nistelrode B.V. bij het vergunde bouwplan zwaarder moeten wegen dan de belangen van [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1]. Daarbij merkt de Afdeling op dat alleen als het college een belangenafweging heeft gemaakt, zij als bestuursrechter die belangenafweging kan toetsen. Het is niet aan de bestuursrechter die belangenafweging zelf te maken.
Tot slot voeren [appellant sub 2] en anderen terecht aan dat alleen gebruik kan worden gemaakt van de in de artikelen 3.15.2 en 26.1 van de planregels opgenomen afwijkingsmogelijkheid als is voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden dat de ligging van het bouwplan geen beletsel vormt voor het bouwen tot aan de erfgrens en, gelet op de omringende bebouwing, geen overwegende stedenbouwkundige bezwaren bestaan tegen het bouwplan. Dat aan die voorwaarden is voldaan, is niet gebleken.
Het betoog slaagt.
Overschrijding redelijke termijn?
5. [appellant sub 2] en anderen hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het bezwaarschrift. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in zaken zoals deze met een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep inclusief de bezwaarfase ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.
5.2. De Afdeling stelt vast dat de procedure die heeft geleid tot herstel van de besluiten van 16 april 2021 is aangevangen met de ontvangst van verschillende bezwaarschriften van [appellant sub 2] en anderen door het college op 3 december 2020, 14 december 2020, 29 december 2020. Daarop heeft het college op 16 april 2021 besluiten op bezwaar genomen. [appellant sub 2] en anderen hebben daartegen op 27 mei 2021 beroep ingesteld. De rechtbank heeft op 23 juni 2022 uitspraak gedaan. Daartegen hebben [appellant sub 2] en anderen op 1 augustus 2022 hoger beroep ingesteld. Op 19 juni 2024 zijn door de Afdeling in een tussenuitspraak meerdere gebreken geconstateerd in de besluiten van 16 april 2021. De Afdeling heeft daarop een bestuurlijke lus toegepast om het college de gelegenheid te geven voornoemde besluiten te herstellen. Het college heeft bij brief van 21 oktober 2024 de gebreken willen herstellen. Met deze einduitspraak is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal 4 jaar, een maand en 11 dagen heeft geduurd. Dat betekent dat de redelijke termijn is overschreden.
5.3. De Afdeling ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of het overschrijden van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan het college, aan de rechtbank of aan de Afdeling. In de tussenuitspraak van 19 juni 2024 heeft de Afdeling meerdere gebreken geconstateerd in de besluiten van 16 april 2021. Als gevolg hiervan is de overschrijding van de redelijke termijn ontstaan. De Afdeling overweegt dat in een geval als dit, waarin als gevolg van het toepassen van een bestuurlijke lus om gebreken te herstellen in de besluiten van 16 april 2021 de redelijke termijn is overschreden, deze overschrijding volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Dat zou slechts anders zijn wanneer de Afdeling de redelijke behandelingsduur voor een hoger beroep heeft overschreden. Dit is naar het oordeel van de Afdeling bij toepassing van een bestuurlijke lus niet het geval indien de Afdeling uitspraak doet binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het college van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, met dien verstande dat binnen twee jaar na instelling van het hoger beroep tussenuitspraak is gedaan. De Afdeling heeft binnen twee jaar na instelling van het hoger beroep op 19 juni 2024 tussenuitspraak gedaan. Deze einduitspraak wordt verder gedaan ruim binnen een jaar na de brief van 21 oktober 2024 tot herstel van de gebreken in de motivering van de besluiten van 16 april 2021. Gelet daarop komt het overschrijden van de redelijke termijn voor de totale procedure overeenkomstig de hiervoor geformuleerde hoofdregel voor rekening van het college.
5.4. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
Conclusie en slotoverwegingen
6. Gelet op wat in de tussenuitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2498, onder 8.2 is overwogen, heeft het college de besluiten van 16 april 2021 in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen zijn daarom gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen tegen de besluiten van 16 april 2021 gegrond verklaren en de besluiten van 16 april 2021 wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb vernietigen.
7. Het college heeft met de aanvullende motivering van 21 oktober 2024 het gebrek in de besluiten van 16 april 2021 niet volledig hersteld. Dit betekent dat het college opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 2] en anderen moet beslissen met inachtneming van wat in de tussenuitspraak en deze uitspraak is overwogen. Ondanks dat [appellant sub 1] geen zienswijzen tegen de nadere motivering heeft ingediend, moet het college ook op haar bezwaar opnieuw beslissen. De besluiten op bezwaar van 16 april 2021 worden immers vernietigd. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het door het college aan [appellant sub 2] en anderen toe te kennen bedrag € 500,00. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellant sub 2] samen met twee andere personen procedeert. Deze drie personen hebben ieder voor zich recht op een derde deel van het bedrag van de schadevergoeding (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1411).
10. Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 juni 2022 in zaak nr. 21/2170, 21/2274, 21/2279, 21/3740;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 16 april 2021, kenmerk 1532587/SANISO1/TBJUR, en kenmerk 1540882/1535679/SANIS01/TBJUR;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat in deze uitspraak en de tussenuitspraak is overwogen nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg om aan [appellant sub 2] en anderen een schadevergoeding van € 500,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij:
a. [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 60,77,
b. [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten en het verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 4.595,77, waarvan € 4.535,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan:
a. [appellant sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 455,00;
b. [appellant sub 2] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van Breda
voorzitter
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025