Uitspraak
202405178/1/R2.
Datum uitspraak: 30 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend in [woonplaats] (hierna samen: [appellant] en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 juli 2024 in zaak nr. 22/3562 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluiten van 24 december 2021 en 14 januari 2022 heeft het college onder meer het verzoek van [appellant] en [appellant A] om onder meer de op 5 juli 2018 en de op 14 november 2019 verleende omgevingsvergunning voor (werkzaamheden ten behoeve van) het windpark Bommelerwaard-A2 en de op 4 juni 2018 verleende ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in te trekken afgewezen. Ook heeft het college bij deze besluiten het verzoek van [appellant] en [appellant A] om een bouwstop op te leggen, afgewezen. Daarnaast heeft het college het verzoek van [appellant] en [appellant A] om de watervergunning van 22 november 2019 in te trekken, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 5 juli 2024 heeft de rechtbank het onder meer door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 18 maart 2025, voor een deel gelijktijdig met de zaken met zaaknummers 202107208/1/R2, 202303711/1/R2, 202303846/1/R2, 202206781/1/R2, 202300817/1/R2, 202305935/1/R2, 202307256/1/R2 en 202406372/1/R2, behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.A. de Lange, advocaat in Barendrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.E. Ross en mr. Z. van der Meulen, zijn verschenen. Verder is op de zitting Windpark Bommelerwaard A-2 B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
INGETROKKEN HOGER-BEROEPSGRONDEN
1. Op de zitting hebben [appellant] en anderen hun hoger-beroepsgronden over de omgevingsvergunning van 14 november 2019, de ontheffing op grond van de Wnb van 4 juni 2018, de bouwstop en de watervergunning van 22 november 2019 ingetrokken.
OVERGANGSRECHT INWERKINGTREDING OMGEVINGSWET
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de omgevingsvergunning in te trekken is gedaan op 18 mei 2021, aangevuld op 12 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
WET- EN REGELGEVING
3. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
INLEIDING
4. Het windpark Bommelerwaard-A2 is een windpark dat bestaat uit drie windturbines. Windpark Bommelerwaard A-2 B.V. is de exploitant van het windpark. De windturbines staan in Bruchem, gemeente Zaltbommel, in het gebied tussen de A2 en de spoorlijn richting Den Bosch. De windturbines hebben volgens de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 een ashoogte van minimaal 100 m en maximaal 120 m en een rotordiameter van minimaal 100 m en maximaal 120 m en een maximaal vermogen van 12 MW.
5. [appellant] en [appellant A] wonen ten westen van de windturbines op circa 470 m afstand van de meest noordelijke windturbine. Daartussen bevinden zich de Rijksweg A2 en het verkeersknooppunt met de N322. [appellant B] woont ten oosten van de windturbines op circa 350 m afstand van de meest zuidelijke windturbine. Daartussen bevindt zich een spoorlijn. Met [appellant] en anderen zijn [appellant], [appellant A] en [appellant B] bedoeld. Zij verzetten zich tegen het windpark in verband met de gevolgen voor hun woon- en leefomgeving.
ACHTERGROND
Voorgeschiedenis
6. Op 4 juli 2018 hebben provinciale staten van Gelderland het provinciaal inpassingsplan Windpark Bommelerwaard-A2 vastgesteld. Op 5 juli 2018 heeft het college de omgevingsvergunning verleend die voorziet in de realisering van het windpark. Het betreft een omgevingsvergunning als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo voor de realisatie en exploitatie van de drie windturbines, zijnde het windpark Bommelerwaard-A2. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning is er voor de beoordeling van de activiteiten met gevolgen voor het milieu van uitgegaan dat de windturbines van het windpark Bommelerwaard-A2 moesten voldoen aan de toenmalige algemene regels voor windturbines uit de paragrafen 3.2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer voor het in werking hebben van een windturbine of een combinatie van windturbines (hierna: de windturbinebepalingen).
Voor het windpark Bommelerwaard-A2 is een gecombineerd plan- en besluitmilieueffectrapport (hierna: MER) opgesteld. Dit MER was opgesteld met het oog op het hiervoor genoemde inpassingsplan en de op basis daarvan verleende omgevingsvergunning van 5 juli 2018.
7. Het inpassingsplan en de omgevingsvergunning zijn door de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4327, onherroepelijk geworden. Bij deze uitspraak heeft de Afdeling het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. [appellant] had de gestelde vertegenwoordiging en de gronden van het beroep niet binnen de door de Afdeling gestelde termijn aangetoond of aangevoerd. Ook was niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kon worden geoordeeld dat [appellant] in verzuim is geweest.
Ingediend verzoek en vervolg
8. [appellant] en [appellant A] hebben - voor zover hier van belang - het college op 18 mei 2021, aangevuld op 12 juli 2021, verzocht om de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 in te trekken. Daarbij hebben zij verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, over een windpark in Vlaanderen (hierna: het Nevele-arrest) en naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, inzake het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Uitbreiding 2020" (hierna: de Delfzijl-tussenuitspraak). Ook hebben zij gewezen op de gezondheidsrisico’s van het windpark.
9. Bij besluiten van 24 december 2021 en 14 januari 2022 heeft het college dit verzoek afgewezen. Deze besluiten heeft het college met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorbereid.
Het college heeft aan zijn besluiten ten grondslag gelegd dat het Nevele-arrest en de Delfzijl-tussenuitspraak geen gevolgen hebben voor het inpassingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark Bommelerwaard-A2. Ook meent het college dat niet aan de vier cumulatieve voorwaarden uit het arrest van het Hof van 13 januari 2004, ECLI:EU:C:2004:17 (Kühne & Heitz) wordt voldaan, zodat er geen verplichting of bevoegdheid bestond om de onherroepelijke omgevingsvergunning in te trekken. Van een situatie als is bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, is daarom volgens het college geen sprake.
Voor wat betreft de intrekkingsgrond als is bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, aanhef onder d, van de Wabo meent het college dat uit de Delfzijl-tussenuitspraak niet volgt dat er sprake is van ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu, waarvoor artikel 2.31 van de Wabo redelijkerwijs geen oplossing biedt. Ook hebben [appellant] en anderen volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een situatie waarin intrekking van de omgevingsvergunning aan de orde zou zijn.
10. [appellant] en anderen hebben tegen deze twee besluiten beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij uitspraak van 17 juni 2022 in zaak nr.202201378/2/R4 heeft de Afdeling zich onbevoegd verklaard om van dat beroep voor zover dit betrekking heeft op de omgevingsvergunning, kennis te nemen. De Afdeling heeft dat beroep met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb ter behandeling aan de bevoegde rechtbank Gelderland doorgezonden.
11. Bij uitspraak van 5 juli 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] en anderen ongegrond verklaard.
12. [appellant] en anderen hebben hoger-beroepsgronden naar voren gebracht. De Afdeling bespreekt deze gronden hierna. Daarbij gaat de Afdeling eerst in op het oordeel van de rechtbank en het betoog van [appellant] en anderen, waarna het oordeel van de Afdeling volgt.
UNIERECHTELIJKE PLICHT TOT INTREKKING OMGEVINGSVERGUNNING
Oordeel van de rechtbank
13. De rechtbank heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 niet in strijd is met het Unierecht. Het college was dan ook niet bevoegd om deze omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Daartoe overweegt de rechtbank dat het Nevele-arrest over een andere situatie gaat dan hier aan de orde is, te weten een vernietigingsprocedure tegen een nog niet onherroepelijke vergunning. Verder geldt de verplichting uit de SMB-richtlijn (richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, L 197/30) om een milieubeoordeling te verrichten niet voor omgevingsvergunningen, omdat deze geen "plannen" of "programma’s" zijn in de zin van de SMB-richtlijn. Daarnaast werkt de onrechtmatigheid van de windturbinebepalingen niet door naar de omgevingsvergunning van 5 juli 2018. Voorafgaand aan het inpassingsplan en deze omgevingsvergunning is namelijk een gecombineerd plan- en project-MER opgesteld. Het college heeft in het bestreden besluit onderbouwd dat in het MER wel aansluiting is gezocht bij de windturbinebepalingen, maar dat het bij de vaststelling van het inpassingsplan heeft beoordeeld in hoeverre deze normen in deze specifieke situatie aanvaardbaar zijn. Dat heeft in dit geval wel geleid tot een strengere norm voor slagschaduw en het onderbouwd afzien van een strengere norm voor geluid. Gelet hierop werkt naar het oordeel van de rechtbank de strijdigheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn, niet door in de verleende omgevingsvergunning, omdat in deze zaak een specifieke milieubeoordeling heeft plaatsgevonden.
13.1. Volgens de rechtbank is het college niet verplicht om de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 in te trekken op grond van het Unierecht. De rechtbank overweegt dat deze omgevingsvergunning door de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4327, onherroepelijk is geworden. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar het rechtszekerheidsbeginsel en het Kühne & Heitz-arrest dat niet aan alle vier de voorwaarden uit dat arrest is voldaan. Er is niet aan de derde voorwaarde voldaan, omdat de omgevingsvergunning niet definitief is geworden door een uitspraak van de nationale rechter waarin een onjuiste uitleg van het Unierecht is gegeven.
Betoog van [appellant] en anderen
14. [appellant] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning wel in strijd is met het Unierecht. Zij wijzen daartoe op onderdeel 17 uit de juridische uitwerking van Vos & De Lange advocaten van 11 oktober 2024 inzake het windpark Beuningen met zaaknummer 202200497/1/R4 (hierna: de VDL-notitie). In de VDL-notitie is uiteengezet waarom de oordelen van de Afdeling in de uitspraken inzake windpark De Rietvelden van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3745 (hierna: de Rietvelden-uitspraak) en inzake windpark Windplan Blauw van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744 (hierna: de Blauw-uitspraak) voor het windpark Bommelerwaard-A2 niet zouden moeten worden gevolgd. In onderdeel 17 van de VDL-notitie is verwezen naar punt 117 van de conclusie van de advocaat-generaal van 3 maart 2020, ECLI:EU:C:2020:143, in de Nevelezaak. In de conclusie is (samengevat) door de advocaat-generaal uiteengezet dat een plan of programma dat in strijd met de SMB-richtlijn zonder strategische milieubeoordeling is vastgesteld, moet worden opgeschort, nietig verklaard of buiten toepassing moet worden gelaten. Ook is aangegeven dat vergunningen voor daarop gebaseerde projecten hetzelfde lot zouden moeten ondergaan.
14.1. [appellant] en anderen betogen verder dat de omgevingsvergunning ook anderszins niet verenigbaar is met het Unierecht. Zij menen dat de geluidnorm van 47 dB niet geoorloofd is. Dit is een maximale norm die niet voldoet aan het WHO-advies. Ook is de norm in de praktijk niet of moeilijk handhaafbaar vanwege de Lden-normering. Ook de norm voor slagschaduw is slecht handhaafbaar. Op de zitting hebben zij ter toelichting van hun betoog naar voren gebracht dat, omdat deze normen waren neergelegd in de windturbinebepalingen en voor deze windturbinebepalingen geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht, deze normen ook materieel in strijd met de SMB-richtlijn moeten worden geacht. Het niet hebben verricht van een milieubeoordeling past niet bij punt 1 van de considerans en artikel 1 van de SMB-richtlijn, waaruit volgt dat de SMB-richtlijn tot doel heeft om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau.
14.2. Verder betogen [appellant] en anderen dat er wel degelijk een Unierechtelijke verplichting is om tot heroverweging of intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning over te gaan. In dit verband betogen [appellant] en anderen dat zolang de SMB-richtlijn voor wat betreft de windturbinebepalingen niet correct is geïmplementeerd en de nuttige doorwerking van die richtlijn wordt beperkt, er geen sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning. Zij wijzen verder op onderdeel 59 van de VDL-notitie. Daarin is betoogd dat uit het arrest van het Hof van 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:955 (Derrybrien) voortvloeit dat een onherroepelijke omgevingsvergunning moet worden ingetrokken.
14.3. Tot slot betogen [appellant] en anderen dat het beoordelingskader dat de Afdeling uiteen heeft gezet in de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak met betrekking tot de intrekking of heroverweging van een onherroepelijke omgevingsvergunning, waaronder het beoordelingskader van het Kühne & Heitz-arrest, hier niet geldt. Zij menen dat geen sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning. Verder menen zij onder verwijzing naar onderdeel 57 van de VDL-notitie dat het hier gaat om een voortdurende incorrecte implementatie van de SMB-richtlijn, en dat het in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde beginsel van loyale samenwerking met zich brengt dat ook onherroepelijke omgevingsvergunningen moeten worden ingetrokken om deze schending ongedaan te maken.
14.4. De Afdeling begrijpt de betogen van [appellant] en anderen zo dat zij menen dat de rechtbank het bovenstaande niet heeft onderkend.
Oordeel van de Afdeling
- Twee uitspraken in vergelijkbare zaken over andere windparken
15. De Afdeling heeft in twee uitspraken in vergelijkbare zaken over andere windparken eerder geoordeeld. Het gaat om de hiervoor al benoemde Rietvelden-uitspraak en Blauw-uitspraak. Die zaken gingen over de afwijzing van een verzoek om een onherroepelijke omgevingsvergunning voor een windpark in te trekken. In deze twee uitspraken heeft de Afdeling een beoordelingskader voor de heroverweging en intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning in het licht van het Unierecht uiteengezet voor de beantwoording van de vragen of 1) aan de omgevingsvergunning een Unierechtelijk gebrek kleeft, omdat voor de windturbinebepalingen geen voorafgaande milieubeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn is verricht en bij de omgevingsvergunningverlening van de werking van die windturbinebepalingen is uitgegaan, en 2) of het Unierecht meebrengt dat de inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning daarom moet worden heroverwogen of ingetrokken.
15.1. De Afdeling overwoog in deze twee uitspraken dat het in die twee zaken ging om een omgevingsvergunning waarbij op het moment van verlening door het bevoegd gezag voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid of van de gevolgen voor het milieu is uitgegaan van de rechtstreekse werking van de toenmalige windturbinebepalingen. Of anders gezegd, het ging om een omgevingsvergunning waarvoor de windturbinebepalingen kaderstellend waren als is bedoeld in de Delfzijl-tussenuitspraak, onder 39 tot en met 45, 49 en 60. Over deze windturbinebepalingen is in die Delfzijl-tussenuitspraak geoordeeld dat daarvoor ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn is verricht. Het ging dus niet om een omgevingsvergunning die gebaseerd is op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen in plaats van op de windturbinebepalingen en aan welke normen een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering ten grondslag is gelegd, zoals aan de orde was in de Afdelingsuitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433 (de Delfzijl-einduitspraak).
15.2. Voor zover dat voor de beoordeling relevant is, zal in deze uitspraak naar overwegingen uit de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak worden verwezen.
- Unierechtelijk gebrek aan omgevingsvergunning
16. De Afdeling is met [appellant] en anderen van oordeel dat de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 niet verenigbaar is met het Unierecht. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Het Unierechtelijk gebrek dat kleeft aan de windturbinebepalingen, werkt door in een omgevingsvergunning, als het bevoegd gezag bij de verlening ervan voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van één of meer van de milieueffecten waarop de windturbinebepalingen betrekking hadden (geluid, (externe) veiligheid, slagschaduw en lichtschittering), is uitgegaan van de toepasselijkheid van de windturbinebepalingen. Alleen als de omgevingsvergunning is gebaseerd op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen in plaats van de windturbinebepalingen en aan die eigen normen een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering ten grondslag is gelegd, kan geoordeeld worden dat de windturbinebepalingen niet kaderstellend zijn geweest voor de omgevingsvergunning en het Unierechtelijk gebrek dus niet doorwerkt in die omgevingsvergunning.
In dit geval is de omgevingsvergunning niet gebaseerd op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen, gebaseerd op een eigen motivering. Dat is zo, omdat de onderbouwing van de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 is gebaseerd op de windturbinebepalingen voor wat betreft de beoordeling van geluid, slagschaduw, externe veiligheid en lichtschittering. Dat volgens de rechtbank een specifieke afweging is gemaakt op basis van de windturbinebepalingen voor het inpassingsplan, doet er niet aan af dat de omgevingsvergunning is gebaseerd op de windturbinebepalingen. Wat hierover door het college naar voren is gebracht, leidt ook niet tot een ander oordeel. Weliswaar is in het MER een beoordeling verricht voor geluid en slagschaduw die is toegespitst op de lokale situatie en waarbij ook is gekeken naar andere normeringen dan de normen uit de windturbinebepalingen, maar uit de onderbouwing van de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 volgt dat voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van geluid, (externe) veiligheid, slagschaduw en lichtschittering is uitgegaan van de toepasselijkheid van de windturbinebepalingen. Uit die onderbouwing volgt ook dat een automatische stilstandvoorziening wordt voorgeschreven, opdat hiermee aan de norm uit artikel 3.12 van de Activiteitenregeling milieubeheer kan worden voldaan en niet - zoals het college op de zitting heeft gesteld - om aan een strengere slagschaduwnorm te voldoen. Uit die onderbouwing volgt ook niet dat door het college is gekozen voor eigen normen.
16.1. Het oordeel van de rechtbank dat het gebrek dat kleeft aan de windturbinebepalingen niet doorwerkt in de omgevingsvergunning van 5 juli 2018, is in dat licht niet juist. De Afdeling verwijst naar de Rietvelden-uitspraak, onder 16.2 en 16.3, en de Blauw-uitspraak, onder 17.2 en 17.3. Daarin overweegt de Afdeling waarom zo’n omgevingsvergunning zoals die ook in deze zaak aan orde is, niet verenigbaar is met het Unierecht. Dit volgt namelijk uit het Nevele-arrest, in het bijzonder punt 95 in samenhang met punt 83 in het licht van de prejudiciële vraag geformuleerd in punt 80.
Het betoog van [appellant] en anderen is in zoverre terecht voorgedragen. Maar dit leidt er niet toe dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Dit licht de Afdeling hierna toe onder 17 en verder.
- Unierechtelijke plicht tot heroverweging en/of intrekking van omgevingsvergunning 5 juli 2018?
17. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 niet onherroepelijk zou zijn. In het licht van het Unierecht gaat het bij een onherroepelijk besluit om een besluit dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen. De Afdeling wijst in dit verband naar het Kühne & Heitz-arrest, punt 24, en de arresten van het Hof van 19 september 2006, ECLI:EU:C:2006:586 (I-21 Germany), punt 51, en ECLI:EU:C:2004:836 (Arcor), punt 51. Tegen de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 konden [appellant] en anderen gedurende de wettelijke beroepstermijn van zes weken beroep instellen bij de Afdeling. Van die mogelijkheid heeft [appellant] ook gebruik gemaakt. Om de onder 7 gegeven redenen is haar beroep bij uitspraak van 17 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4327, niet-ontvankelijk verklaard. Naar het oordeel van de Afdeling is de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 daarmee, ook Unierechtelijk, onherroepelijk geworden. De SMB-richtlijn noch het Nevele-arrest biedt een aanknopingspunt dat een omgevingsvergunning niet onherroepelijk is geworden, als na het verstrijken van de beroepstermijn daartegen of na uitputting van rechtsmiddelen blijkt dat deze omgevingsvergunning is gebaseerd op een plan of programma waarvoor ten onrechte geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht. Of dat laatste ertoe moet leiden dat deze omgevingsvergunning moet worden heroverwogen of ingetrokken, bespreekt de Afdeling in het licht van wat [appellant] en anderen daarover hebben aangevoerd, hierna.
Het betoog slaagt niet.
17.1. In wat [appellant] en anderen over het Derrybrien-arrest hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om in deze zaak anders te oordelen dan dat zij in de Rietvelden-uitspraak, onder 16.6, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.6, heeft gedaan. De Afdeling heeft daarin overwogen dat zowel uit de verwijzing in punt 83 van het Nevele-arrest naar het Derrybrien-arrest als uit het Derrybrien-arrest zelf niet volgt dat een onherroepelijke omgevingsvergunning moet worden heroverwegen of ingetrokken.
Het betoog slaagt niet.
17.2. De Afdeling ziet tot slot geen grond voor het oordeel dat het beoordelingskader zoals uiteen is gezet in de Rietvelden-uitspraak en de Blauw-uitspraak met betrekking tot de intrekking of heroverweging van onherroepelijke omgevingsvergunningen, waaronder het beoordelingskader van het Kühne & Heitz-arrest, in deze zaak niet zou gelden. Onder verwijzing naar wat de Afdeling over het beoordelingskader uit het Kühne & Heitz-arrest in de Rietvelden-uitspraak, onder 16.8-16.9, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.8-17.9, heeft overwogen, heeft de rechtbank dat kader voor wat betreft [appellant] in relatie tot de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 op een juiste wijze toegepast. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat aan de derde voorwaarde van dit kader niet is voldaan.
Voor [appellant] en anderen geldt dat hier betekenis toekomt aan het arrest van het Hof van 4 oktober 2012, ECLI:EU:C:2012:608 (Byankov) en in lijn met het Byankov-arrest door het Hof gewezen andere arresten. De Afdeling verwijst in dit verband naar wat zij hierover in de Rietvelden-uitspraak, onder 16.10 en 16.15, en in de Blauw-uitspraak, onder 17.10 en 17.19, heeft overwogen. Dat is ook hier van betekenis en leidt tot het oordeel dat er gelet op deze arresten geen verplichting voor het college bestond om de onherroepelijke omgevingsvergunning van 5 juli 2018 te heroverwegen of in te trekken.
Het betoog slaagt niet.
17.3. Over het betoog dat de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 niet verenigbaar is met het Unierecht, omdat de geluidnorm van 47 dB niet geoorloofd is, omdat dit een maximale norm is die niet voldoet aan het WHO-advies en die bovendien slecht handhaafbaar is vanwege de Lden-normering, en omdat ook de slagschaduwnorm slecht handhaafbaar is, overweegt de Afdeling het volgende.
In de eerste plaats overweegt de Afdeling dat er geen concrete Unierechtelijke normen zijn waarmee deze geluid- en slagschaduwnormen of de handhaafbaarheid daarvan in strijd is.
Wat het beroep van [appellant] en anderen op het doel van de SMB-richtlijn betreft, is de Afdeling met [appellant] en anderen van oordeel dat deze richtlijn tot doel heeft om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau, zoals volgt uit punt 1 van de considerans en artikel 1 van deze richtlijn. Dit doet de richtlijn door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen, zo volgt uit onder meer artikel 1 en overwegingen 8 tot en met 11 uit de considerans van deze richtlijn. Maar de SMB-richtlijn bevat, anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, geen verplichting om alleen plannen en programma’s, nadat deze aan een voorafgaande milieubeoordeling zijn onderwerpen, vast te stellen die voldoen aan bepaalde materiële normen op het gebied van milieubescherming. Anders gezegd: de SMB-richtlijn schrijft geen te behalen milieunormen op het gebied van geluidhinder, lichthinder, slagschaduw of externe veiligheid, voor windturbineparken of andere activiteiten voor. De SMB-richtlijn schrijft ook niet voor dat voor zulke milieuaspecten voor een windpark eerst een plan of programma moet worden vastgesteld, waarvoor vervolgens een milieubeoordeling moet worden verricht, voordat een vergunning mag worden verleend. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340 (Windpark Goyerbrug), onder 17.3, en 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0472 (tracébesluit A4 Delft-Schiedam), onder 2.13.3. Dat de milieunormen neergelegd in de windturbinebepalingen volgens [appellant] leiden tot teveel milieubelasting en slecht handhaafbaar zijn, brengt dus - wat daar ook van zij - niet mee dat deze milieunormen op zichzelf in strijd zijn met de SMB-richtlijn.
Het betoog slaagt niet.
17.4. Voor zover [appellant] en anderen nog wijzen op de overige onderdelen uit de VDL-notitie, verwijst de Afdeling naar wat zij hierover in de uitspraak van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1862(Windpark De Drentse Monden en Oostermoer), onder 13 tot en met 13.8, heeft overwogen. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak hierover anders te oordelen.
Het betoog slaagt niet.
- Conclusie
18. Met de rechtbank is de Afdeling, zij het voor een deel op andere gronden, van oordeel dat het college niet verplicht was om de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 op grond van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in te trekken.
INTREKKING OMGEVINGSVERGUNNING VANWEGE ONTOELAATBARE GEVOLGEN VOOR HET MILIEU
Oordeel van de rechtbank
19. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 kan leiden tot ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu die niet kunnen worden ondervangen door het stellen van voorschriften.
Betoog van [appellant] en anderen
20. [appellant] en anderen bestrijden het oordeel van de rechtbank dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Zij wijzen daarbij op de gevolgen voor de (volks-)gezondheid en menen dat daarom een herbeoordeling nodig is. Op de zitting hebben [appellant] en anderen hierover naar voren gebracht dat ter plaatse van de woning van [appellant] en [appellant A] sprake zou zijn van een gecumuleerde geluidbelasting van 70 dB, die het gevolg is van het geluid van de omliggende (rijks-)wegen en de windturbines. De windturbines dragen qua geluid bij aan deze geluidbelasting en zorgen er volgens [appellant] en anderen voor dat er sprake is van een ontoelaatbare geluidsituatie.
Oordeel van de Afdeling
21. Ingevolge artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.
21.1. [appellant] en anderen hebben aan het intrekkingsverzoek ten grondslag gelegd dat de (volks-)gezondheidsrisico’s indertijd bij de totstandkoming van het inpassingsplan en de verlening van de omgevingsvergunning onvoldoende zijn onderzocht. In het intrekkingsverzoek is niet nader geconcretiseerd om welke milieugevolgen en (volks)gezondheidsrisico’s het [appellant] en anderen daarbij ging. Ook is in dat verzoek niet geconcretiseerd waaruit volgens [appellant] en anderen volgde dat deze milieugevolgen ontoelaatbaar waren. [appellant] en anderen hebben hierover in beroep betoogd dat indertijd bij de verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte door het college een veel te hoge cumulatieve geluidsbelasting op onder meer de woning van [appellant] en [appellant A] van 70 dB op basis van de methode Miedema aanvaardbaar is geacht. [appellant] en anderen menen dat zo’n hoge cumulatieve geluidbelasting moet worden aangemerkt als een ontoelaatbaar nadelig gevolg voor het milieu dat noopt tot intrekking van de omgevingsvergunning. Zij hebben dit betoog in hoger beroep op de zitting herhaald.
21.2. De Afdeling stelt voorop dat voor het antwoord op de vraag of toepassing gegeven kan worden aan artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo niet doorslaggevend is of de vergunde situatie in het belang van de bescherming van het milieu opnieuw zou kunnen worden vergund. Van belang is, zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:504, heeft overwogen, of de door de omgevingsvergunning ontstane milieugevolgen dermate ernstig zijn dat zij niet alleen als ongewenst, maar zonder meer als ontoelaatbaar kunnen worden aangemerkt.
Wat [appellant] en anderen aanvoeren, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich in de besluiten van 24 december 2021 en 14 januari 2022 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zulke milieugevolgen zich niet voordoen. [appellant] en anderen hebben hun betoog dat er zo’n hoge cumulatieve geluidbelasting is dat sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg, niet nader geconcretiseerd of onderbouwd, anders dan met een herhaling van hun hierboven weergegeven stellingen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat [appellant] en anderen het niet eens zijn met de milieubeoordeling die ten grondslag lag aan de omgevingsvergunning, en meer specifiek met de beoordeling van de cumulatieve geluidbelasting van toen, onvoldoende is voor de conclusie dat er zulke ernstige milieugevolgen zijn dat die zonder meer ontoelaatbaar zijn als is bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Dat is nog daargelaten het antwoord op de vraag in hoeverre de cumulatieve geluidbelasting die in het bijzonder wordt bepaald door de geluidbelasting afkomstig van de omliggende (rijks-)wegen, in het kader van dit artikel relevant is.
21.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 op grond van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo in te trekken.
Het betoog slaagt niet.
OVERIGE BETOGEN
Oordeel van de Afdeling
22. Wat [appellant] en anderen voor het overige aanvoeren, kan de Afdeling niet relateren aan de besluiten van het college van 24 december 2021 en 14 januari 2022 op het intrekkingsverzoek, zodat zij daarop in deze uitspraak niet inhoudelijk ingaat. Het gaat onder meer om een aantal betogen dat kennelijk is gericht tegen het oorspronkelijke besluit van 5 juli 2018 tot verlening van de omgevingsvergunning. Dat besluit ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor.
CONCLUSIE EN PROCESKOSTEN
23. Het hoger beroep van [appellant] en anderen is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank voor zover die gaat over het beroep van [appellant] en anderen, moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust.
24. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover die gaat over het beroep van [appellant] en anderen.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van L.M. Jacquemijns, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Jacquemijns
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
462
BIJLAGE
SMB-richtlijn
Artikel 1
Doel
Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.
Artikel 2
Definities
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) "plannen en programma's": plannen en programma's, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
- die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
- die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;
b) "milieubeoordeling": het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit, overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9;
[…]
Artikel 3
Werkingssfeer
[…]
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's
a. die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij Richtlijn 85/337/EEG genoemde projecten, of
[…]
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[...]
c. liet gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
e. 1°.het oprichten,
2°.het veranderen of veranderen van de werking of
3°.het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
[...]
Artikel 2.33
1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
[…]
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
[…]