Uitspraak
202300802/1/A3.
Datum uitspraak: 2 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Oosterhout,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 januari 2023 in zaken nrs. 21/1893 en 21/1940 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend in Oosterhout,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om een exploitatievergunning voor een horecabedrijf afgewezen.
Bij besluit van 1 april 2021 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 20 juni 2022 (hierna: de tussenuitspraak)
heeft de rechtbank de burgemeester in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek dat aan dat besluit kleeft te herstellen.
Bij besluit van 11 juli 2022 heeft de burgemeester het besluit van 1 april 2021 aangevuld met een nadere motivering.
Bij uitspraak van 5 januari 2023 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 1 april 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2021 vernietigd, het besluit van 4 augustus 2020 herroepen en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen.
Tegen de einduitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 27 maart 2023 heeft de burgemeester de afwijzing van de aanvraag om een exploitatievergunning voor een horecabedrijf gehandhaafd.
[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 27 maart 2023.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 maart 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.E.J. Wuijts en T.R. Rademaker, en [wederpartij], bijgestaan door mr. H. Akbaba, advocaat in Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij het besluit van 4 augustus 2020, gehandhaafd bij het besluit van 1 april 2021, heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om een exploitatievergunning voor een horecabedrijf aan de [locatie] in Oosterhout afgewezen. De burgemeester heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is.
2. De rechtbank heeft de burgemeester in de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld een gebrek dat zij in het besluit van 1 april 2021 heeft geconstateerd te herstellen. De burgemeester heeft deze gelegenheid gebruikt om een nieuw besluit te nemen, te weten het besluit van 11 juli 2022. In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester ook met dit besluit niet voldoende heeft gemotiveerd waarom de aanvraag van [wederpartij] moet worden afgewezen. De rechtbank heeft het besluit van 1 april 2021 en de aanvullende motivering van 11 juli 2022 daarbij getoetst aan de drie voorwaarden die worden opgesomd in de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493.
De uitspraak van 25 mei 2022
3. In de uitspraak van 25 mei 2022 heeft de Afdeling opgesomd aan welke voorwaarden de motivering van de burgemeester over slecht levensgedrag moet voldoen als niet nader in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk is gespecificeerd wat slecht levensgedrag is.
De eerste voorwaarde is dat de burgemeester moet motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf.
Verder moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet van slecht levensgedrag mag zijn. Daaronder vallen uitsluitend gedragingen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan.
Ten slotte moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.
Hoger beroep
4. De burgemeester betoogt in hoger beroep dat de rechtbank de drie voorwaarden uit de uitspraak van 25 mei 2022 onjuist heeft toegepast. Volgens de burgemeester gaat de rechtbank er ten onrechte van uit dat alleen gedragingen mogen worden betrokken die in verband met de exploitatie van het horecabedrijf hebben plaatsgevonden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1560 volgt dat het gaat om gedrag dat in verband met de bescherming van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat niet past bij de verantwoordelijkheid die op een leidinggevende van een horecabedrijf rust. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat ook feiten kunnen worden meegewogen die niet tot een veroordeling hebben geleid. Volgens de burgemeester moeten alle feiten en omstandigheden afzonderlijk en in samenhang worden meegewogen.
4.1. De burgemeester betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] vooraf had kunnen weten dat hij van slecht levensgedrag is. Volgens de burgemeester is het voor een ieder evident dat iemand met een strafblad als dat van [wederpartij] van slecht levensgedrag is.
4.2. Tot slot betoogt de burgemeester dat de rechtbank een verkeerd oordeel heeft gegeven over de derde voorwaarde in dit geval. De rechtbank heeft de gedragingen van [wederpartij] ten onrechte als gering geduid en zij heeft ten onrechte gewicht toegekend aan het tijdsverloop. Volgens de burgemeester zijn de gedragingen van [wederpartij] niet gering en is het tijdsverloop tussen de gedragingen en het tijdstip van de aanvraag van een exploitatievergunning beperkt. De burgemeester kan de rechtbank niet volgen in haar overweging dat hij had moeten motiveren waarom de gedragingen, die niet allemaal van recente datum zijn, nog iets zeggen over de betrouwbaarheid van [wederpartij] als leidinggevende.
Beoordeling
5. De Afdeling zal in de hiernavolgende overwegingen beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van 1 april 2021, aangevuld bij het besluit van 11 juli 2022, niet voldoet aan de voorwaarden die zijn opgesomd in de uitspraak van 25 mei 2022.
De eerste voorwaarde
6. De voorwaarde dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022. Bij de invulling van de voorwaarde komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot het tegenwerpen van slecht levensgedrag.
6.1. Uit het herstelbesluit van 11 juli 2021 blijkt dat de burgemeester actief beleid voert om drugshandel tegen te gaan. Volgens de geldende beleidsregels gaat drugshandel vaak gepaard met onder andere het vergaren van illegale inkomsten, belastingontduiking en gevaren voor hulpverleners. De burgemeester treedt op grond van artikel 2:74 van de Algemene Plaatselijke Verordening Oosterhout (hierna: APV) handhavend op bij drugshandel op openbare plaatsen. In het geval van [wederpartij] gaat het om strafbare feiten zoals drugshandel, het rijden zonder rijbewijs en het rijden onder invloed. Volgens de burgemeester verhoudt het gedrag van [wederpartij] zich niet met de verantwoordelijkheid die een horecaondernemer heeft. Ook is het aannemelijk dat [wederpartij], gelet op zijn antecedenten, contacten heeft in een crimineel netwerk. De burgemeester heeft daarbij meegewogen dat [wederpartij] het restaurant heeft overgenomen van zijn broer, aan wie ook al eens een last onder dwangsom is opgelegd wegens drugshandel. Verder heeft de burgemeester te kennen gegeven dat hij verwacht dat een leidinggevende van een horecabedrijf de aanwijzingen van de politie en de gemeente opvolgt. Uit de antecedenten van [wederpartij] heeft de burgemeester een minachting voor wet- en regelgeving en gezag opgemaakt. De burgemeester heeft er daarom geen vertrouwen in dat [wederpartij] als leidinggevende van een horecabedrijf de regels zal naleven.
6.2. Op de zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat hij voornemens is een alcoholvrij horecabedrijf te exploiteren. Naar het oordeel van de Afdeling is in het herstelbesluit van 11 juli 2021 te algemeen gesteld waarom de exploitatievergunning zou moeten worden geweigerd op grond van de benoemde gedragingen van [wederpartij]. Het gaat om veroordelingen voor rijden onder invloed van alcohol en drugs, het rijden zonder geldig rijbewijs, hinderlijk en gevaarlijk weggedrag, het in bezit hebben van softdrugs en amfetamine en spijbelen. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester niet voldoende heeft gemotiveerd waarom deze gedragingen relevant zijn voor het niet mogen exploiteren van een alcoholvrij horecabedrijf. Anders dan de burgemeester ziet de Afdeling in de opgesomde gedragingen onvoldoende grond voor het standpunt dat [wederpartij] zich niet zal houden aan aanwijzingen van de politie. Op de zitting heeft [wederpartij] verder toegelicht steeds mee te werken met de politie en geen agressief gedrag te vertonen tegenover de politie. De burgemeester heeft dit desgevraagd bevestigd. De burgemeester heeft in zijn besluitvorming verder naar voren gebracht dat er vermoedens zijn van drugshandel en lidmaatschap van een jeugdbende. Deze vermoedens zijn naar het oordeel van de Afdeling niet concreet genoeg. De stelling van de burgemeester dat het aannemelijk is dat [wederpartij] contacten heeft in het criminele netwerk omdat hij het restaurant heeft overgenomen van zijn broer, aan wie een last onder dwangsom is opgelegd wegens drugshandel, is daarmee onvoldoende gemotiveerd. Het lijkt erop dat de burgemeester de familieband op zichzelf al voldoende vindt voor zijn standpunt, maar de Afdeling volgt hem daarin niet. De Afdeling kan de burgemeester wel volgen als hij stelt dat iemand met een strafblad als dat van [wederpartij] geen bijzondere zorg aan de dag legt voor het naleven van de wet, maar de burgemeester heeft naar haar oordeel onvoldoende gemotiveerd waarom dit betekent dat [wederpartij] niet op verantwoorde wijze leiding kan geven aan deze horecazaak. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Alleen al daarom slaagt het hoger beroep niet. Voor de volledigheid zullen ook de andere twee voorwaarden worden besproken.
De tweede voorwaarde
7. De rechtbank heeft over de tweede voorwaarde geoordeeld dat de burgemeester niet of onvoldoende heeft gemotiveerd dat [wederpartij] op basis van zijn antecedenten vooraf had kunnen weten dat hij geen vergunning zou krijgen. Wat de burgemeester heeft aangevoerd is volgens de rechtbank te algemeen en onvoldoende concreet om het standpunt te kunnen dragen dat de vergunningscriteria vooraf voldoende duidelijk en kenbaar waren.
7.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de enkele verwijzing van de burgemeester naar bepalingen in de Opiumwet, de APV en de Wegenverkeerswet 1994 onvoldoende is om te kunnen stellen dat de vergunningscriteria vooraf voldoende duidelijk en kenbaar waren. Dat betekent, anders dan de burgemeester stelt, dus niet dat daarmee voor een ieder evident is dat [wederpartij] gelet op zijn antecedenten niet in aanmerking komt voor een horecavergunning.
De derde voorwaarde
8. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak over de derde voorwaarde overwogen dat geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag niet gedurende een onredelijke lange periode in de weg mogen blijven staan aan de verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom die feiten, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds relevant zijn bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van [wederpartij] als leidinggevende. In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester dat onvoldoende heeft gedaan. Dat de feiten en omstandigheden in de zaak van [wederpartij] niet lijken op de feiten en omstandigheden uit de hiervoor genoemde uitspraak van 25 mei 2022, zoals de burgemeester naar voren heeft gebracht, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende.
8.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het geval van [wederpartij] het tijdsverloop tussen de laatste door de burgemeester aangedragen antecedenten en de aanvraag van de exploitatievergunning zeer kort is. De Afdeling is het met de burgemeester eens dat de feiten niet als gering kunnen worden aangemerkt en acht van belang dat de strafbare feiten hebben plaatsgevonden tot vlak voor het moment waarop [wederpartij] zijn aanvraag om een exploitatievergunning indiende. De Afdeling is daarom van oordeel dat de motivering van de burgemeester die ziet op de derde voorwaarde wel voldoende is.
Conclusie hoger beroep
9. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 1 april 2021, aangevuld bij het besluit van 11 juli 2022, niet voldoet aan alle daaraan gestelde voorwaarden. Omdat de besluitvorming moet voldoen aan alle drie de voorwaarden en het aan twee van de drie voorwaarden niet voldoet, kan het besluit geen stand houden. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het beroep tegen het besluit van 27 maart 2023
10. De burgemeester heeft uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank door op 27 maart 2023 een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
10.1. Bij het besluit van 27 maart 2023 heeft de burgemeester opnieuw de aanvraag om een exploitatievergunning geweigerd. De burgemeester heeft aan dit besluit een nieuwe beleidsregel, de ‘Beleidsregel levensgedrag gemeente Oosterhout’, ten grondslag gelegd. In deze beleidsregel staat beschreven hoe de burgemeester het levensgedrag beoordeelt. Zo moet de exploitant zorg dragen voor een goede gang van zaken in en rondom de onderneming en een verstoring van de openbare orde voorkomen en beperken. Ook is de exploitant verantwoordelijk voor de veiligheid van het personeel, bezoekers en de directe omgeving van de onderneming. Van de exploitant wordt verwacht medewerking te verlenen aan toezichthouders, informatie proactief te delen en eerlijk te zijn over de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan en relevant zijn voor het beoordelen van het levensgedrag.
10.2. De burgemeester heeft met toepassing van de beleidsregel in het besluit van 27 maart 2023 nieuwe veroordelingen voor strafbare feiten die zijn gepleegd voorafgaand aan de aanvraag om een exploitatievergunning betrokken bij de afwijzing. Het gaat hierbij om het rijden met een geschorst rijbewijs en het rijden onder invloed van alcohol. Daarbij heeft de burgemeester bij zijn beoordeling betrokken dat er na de aanvraag om een exploitatievergunning softdrugs en een grote som geld in de woning van [wederpartij] is aangetroffen, op grond waarvan de woning van [wederpartij] voor een periode van drie maanden gesloten is geweest. [wederpartij] heeft verder in strijd gehandeld met het bestemmingsplan door in een pand zonder omgevingsvergunning personen te huisvesten en na het verlenen van de omgevingsvergunning meer personen te huisvesten dan is toegestaan. Ook in twee andere panden heeft [wederpartij] in strijd met het bestemmingsplan meerdere personen gehuisvest. [wederpartij] heeft verder een horecabedrijf geëxploiteerd zonder vergunning, waarvoor aan hem een last onder bestuursdwang is opgelegd. Tot slot is, ook in de periode na de aanvraag om een exploitatievergunning, aan [wederpartij] een boete opgelegd omdat hij door acht personen arbeid heeft laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Hoewel niet al deze gedragingen van [wederpartij] zijn begaan binnen een horecabedrijf, kan volgens de burgemeester uit de gedragingen worden opgemaakt dat [wederpartij] geen voorbeeldfunctie vervult, geen verantwoordelijkheid zal nemen en geen medewerking zal verlenen aan toezichthouders. De burgemeester stelt zich in het besluit van 27 maart 2023 daarom op het standpunt dat [wederpartij] geen verantwoordelijkheid neemt voor het voldoen aan wet- en regelgeving en om die reden van slecht levensgedrag is.
10.3. [wederpartij] betoogt dat het besluit van 27 maart 2023 in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Volgens [wederpartij] voldoet het besluit niet aan het criterium dat vergunningsvoorwaarden vooraf openbaar bekendgemaakt moeten zijn, zoals vereist op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder f, van de Dienstenrichtlijn. Volgens [wederpartij] moet de burgemeester zijn aanvraag beoordelen op basis van de situatie zoals die was ten tijde van de aanvraag en de regels die op dat moment golden en moet de burgemeester nieuwe feiten en later in werking getreden regels buiten beschouwing laten. Bovendien voldoet het besluit volgens [wederpartij] niet aan de opdracht van de rechtbank omdat de afwijzing onvoldoende is gemotiveerd.
10.4. De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 27 maart 2023 onvoldoende is gemotiveerd en niet voldoet aan de voorwaarden die daaraan worden gesteld. De Afdeling volgt het standpunt van [wederpartij] dat de burgemeester, gelet op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder f, van de Dienstenrichtlijn, geen nieuw beleid ten grondslag had mogen leggen aan het besluit van 27 maart 2023. Door het betrekken van nieuw beleid voldoet het besluit niet aan de voorwaarde dat een dienstverlener vooraf volledig kennis kan nemen van de gehanteerde vergunningsvoorwaarden. Vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:C:2020:743, punt 105. Nog daargelaten of de burgemeester bij het nieuwe besluit ook nieuwe feiten mocht betrekken, is het motiveringsgebrek niet hersteld. Ook in het nieuwe besluit heeft de burgemeester niet voldoende onderbouwd waarom de gedragingen van [wederpartij] relevant zijn voor het niet mogen exploiteren van een alcoholvrij horecabedrijf. De Afdeling betrekt daarbij dat op de zitting naar voren is gekomen dat [wederpartij] te kennen heeft gegeven dat hij steeds heeft meegewerkt met de politie en geen agressief gedrag heeft vertoond tegenover de politie, en dat dit door de burgemeester desgevraagd is bevestigd.
10.5. Het beroep tegen het besluit van 27 maart 2023 is gegrond.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
11.1. Het beroep tegen het besluit van 27 maart 2023 is gegrond. Het besluit van 27 maart 2023 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding om de burgemeester met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op te dragen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen. Als de burgemeester bij het nieuw te nemen besluit weer komt tot een ongegrondverklaring van het bezwaar, dan zal hij zich ook moeten uitlaten over de gronden die [wederpartij] heeft aangevoerd, zoals weergegeven onder 10.3. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de burgemeester van Oosterhout van 27 maart 2023;
IV. draagt de burgemeester van Oosterhout op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de burgemeester van Oosterhout tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. bepaalt dat van de burgemeester van Oosterhout een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter en mr. C.C.W. Lange en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
735-1104