Uitspraak
202404250/1/A2.
Datum uitspraak: 2 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 mei 2024 in zaak nr. 23/5497 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Dienst Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2023 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellant] een tegemoetkoming toegekend van € 10.000,00.
Bij besluit van 17 juli 2023 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 mei 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat te Rotterdam, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) is een regeling opgenomen voor kinderen van gedupeerde ouders van de toeslagenaffaire. Deze regeling is opgenomen in de artikelen 2.10 tot en met 2.13, en artikel 2.21 van de Wht (hierna ook: de kindregeling). Op grond van de kindregeling komen kinderen van gedupeerde ouders onder meer in aanmerking voor een tegemoetkoming, die wordt geregeld in artikel 2.12 van de Wht. De tegemoetkoming die een kind ontvangt is afhankelijk van de leeftijd van het kind op 1 juli 2023. Deze uitspraak gaat over de vraag of het mogelijk is om af te wijken van de hoogte van de tegemoetkoming zoals die volgt uit de Wht.
2. [appellant] is een kind van een gedupeerde ouder. Bij besluit van 1 maart 2023 heeft de Dienst Toeslagen aan haar een tegemoetkoming toegekend van € 10.000,00 omdat zij op 1 juli 2023 tenminste achttien jaar was. Bij besluit van 17 juli 2023 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Dienst Toeslagen heeft daaraan ten grondslag gelegd dat er geen ruimte is om bij de kindregeling af te wijken van de forfaitaire bedragen zoals die zijn opgenomen in artikel 2.12 van de Wht. De bedragen zijn bedoeld als erkenning en als een steun in de rug, en niet als regeling voor compensatie van schade of schulden. De hoogte van de tegemoetkoming staat verder los van de duur van het leed en de omvang van de financiële benadeling van de gedupeerde ouders. Er bestaat geen aanleiding om de hardheidsclausule die in artikel 9.1, eerste lid, van de Wht is opgenomen toe te passen.
3. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant] op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wht aanspraak maakt op een tegemoetkoming van € 10.000,00. De rechtbank heeft geoordeeld dat de tekst van de wet geen ruimte laat om in bijzondere gevallen een uitzondering te maken. De hardheidsclausule biedt ook geen mogelijkheid om af te wijken van artikel 2.12 van de Wht, omdat artikel 2.12 niet is genoemd in artikel 9.1 van de Wht. Ook heeft de rechtbank, gelet op het toetsingsverbod, geen ruimte om artikel 2.12 van de Wht te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Er is geen sprake van een omstandigheid of gevolg die de wetgever niet heeft voorzien bij de totstandkoming van de wet. De schets van de situatie van [appellant] is invoelbaar, en past in de verhalen van andere kinderen en jongeren, zoals deze zijn opgenomen in diverse rapporten die betrokken zijn bij de totstandkoming van de kindregeling. De kindregeling is tot stand gekomen op basis van verhalen van kinderen van gedupeerden, waarmee een proces van dialoog, reflectie en analyse heeft plaatsgevonden. Verder heeft de wetgever de kindregeling bewust vergezeld van breed ondersteunend beleid voor kinderen en jongeren en heeft hij uitdrukkelijk overwogen dat de kindregeling niet bedoeld is om schade van kinderen te compenseren, maar als een tegemoetkoming. Voor zover de compensatie van een gedupeerde ouder niet dekkend is, kan de ouder voor de schade die het gezin heeft geleden een aanvraag doen bij de Commissie Werkelijke Schade. Ook in de door [appellant] benoemde ontwikkelingen die plaatsgevonden hebben na de totstandkoming van de kindregeling kan geen ruimte worden gevonden om de wet te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Het is aan de wetgever om beperkingen die uit de kindregeling voortvloeien te veranderen als hij dat nodig vindt.
De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat hij niet kan oordelen over een vordering om een persoonlijk dossier te overleggen, omdat dit geen besluit is of een daarmee gelijk te stellen handeling in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Dienst Toeslagen moet op grond van artikel 8:42 van Pro de Awb wel alle op de zaak betrekking hebbende stukken overleggen. Dat heeft de Dienst Toeslagen gedaan.
Hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wht - waaruit de hoogte van de tegemoetkoming volgt - en artikel 9.1, eerste lid, van de Wht - waarin de hardheidsclausule is opgenomen -, niet heeft getoetst aan algemene rechtsbeginselen, en niet heeft onderkend dat de bepalingen buiten toepassing gelaten zouden moeten worden. Met het toekennen van slechts € 10.000,00 wordt geen recht gedaan aan [appellant] en het leed dat zij heeft ondergaan.
De situatie van [appellant] sluit niet zonder meer aan bij de situatie van de kinderen en jongeren die betrokken zijn geweest bij de vormgeving van de kindregeling. De wetgever heeft kenbaar gemaakt dat bij de hersteloperatie aangesloten wordt bij het civiele schadevergoedingsrecht, en het is niet mogelijk om schade bij voorbaat te limiteren. De route voor aanvullende compensatie voor werkelijke schade is onvoldoende, omdat daarbij ook alleen een aanvullend forfaitair bedrag wordt toegekend. Verder hebben zich na de totstandkoming van de Wht omstandigheden voorgedaan die niet in de regeling zijn verdisconteerd, waardoor toetsing van de bepalingen aan het evenredigheidsbeginsel wel zou moeten plaatsvinden. Dat geldt ook voor de beslissing van de wetgever om de hardheidsclausule niet van toepassing te laten zijn op artikel 2.12 van de Wht. Dat leidt tot ongelijke behandeling en onrechtvaardige uitkomsten. De dragende overwegingen uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726, zouden overeenkomstig moeten worden toegepast. [appellant] wijst daarbij ook op de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 augustus 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:3247.
Toetsing aan algemene rechtsbeginselen
6. Omdat de Wht een wet in formele zin is, kan de bestuursrechter de bepalingen van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 9.1, eerste lid, van de Wht alleen toetsen aan rechtsbeginselen als zich bijzondere omstandigheden voordoen, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Daarbij kan het ook gaan om gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien (zie nader: de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
De Afdeling gaat daarom hieronder eerst in op de vraag of de wetgever de in deze zaak aan de orde zijnde gevolgen van (toepassing van) artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 9.1, eerste lid, van de Wht heeft bedoeld en voorzien. Als dat zo is, kan de Afdeling vanwege het toetsingsverbod niet toekomen aan beantwoording van de vraag of de wettelijke voorwaarden buiten toepassing moeten worden gelaten omdat sprake zou zijn van strijd met het gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel.
Hoogte van de tegemoetkoming
7. In de Wht zijn regelingen van verschillende aard ondergebracht, waarmee een breed en zo samenhangend mogelijk herstel is beoogd. Dit omvat excuses en erkenning, financieel herstel en een schuldenaanpak, brede ondersteuning van gemeenten op verschillende leefgebieden en toegankelijke ondersteuning door maatschappelijke organisaties (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 4). Deze regelingen hebben een verschillend toetsingskader. Er is dus niet, zoals [appellant] betoogt, voor gekozen om overkoepelend aan te sluiten bij het civiele schadevergoedingsrecht.
7.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in de memorie van toelichting bij de Wht opgenomen dat de kindregeling is bedoeld om gedupeerde kinderen een steun in de rug te geven voor een nieuwe start. Dit vormt een onderdeel van de erkenning dat de kinderen ten onrechte en buiten hun schuld zijn benadeeld (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 25). Bij de kindregeling heeft de wetgever uitdrukkelijk gekozen voor een vaste financiële tegemoetkoming. Ook heeft de wetgever uitdrukkelijk overwogen dat de kindregeling niet bedoeld is om schade of schulden te compenseren, maar als een tegemoetkoming. Bij de toekenning van de vaste financiële tegemoetkoming wordt geen onderscheid gemaakt in geleden leed (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 30-31).
7.2. Zoals is overwogen onder 6, staat de bestuursrechter vanwege het toetsingsverbod alleen voor de vraag of de wetgever gedacht heeft aan de omstandigheden die [appellant] stelt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit het geval is. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht blijkt dat de wetgever bij de vormgeving van de kindregeling voor ogen heeft gehad dat er verschillen bestaan tussen de impact die de toeslagenaffaire op kinderen van gedupeerde ouders heeft gehad. Hij heeft daarbij een expliciete en gemotiveerde keuze gemaakt om aan kinderen, ondanks alle verschillen die er bestaan in wat zij hebben meegemaakt en de gevolgen die de toeslagenaffaire voor hen heeft gehad, een vast bedrag toe te kennen. Of de situatie van [appellant] vergelijkbaar is met de situatie van de kinderen en jongeren die bij de totstandkoming van de regeling betrokken zijn geweest, is dus niet bepalend voor de vraag welke tegemoetkoming aan haar moet worden toegekend. Omdat daarmee geen sprake is van omstandigheden die niet zijn verdisconteerd, heeft de bestuursrechter niet de ruimte om te oordelen dat de hoogte van de tegemoetkoming zozeer in strijd komt met algemene rechtsbeginselen, dat de bepaling in dit geval niet zou moeten worden toegepast.
7.3. Door de uitdrukkelijke keuze van de wetgever om bij de kindregeling een vaste tegemoetkoming toe te kennen, ongeacht de omvang van het destijds ondervonden leed, en geen grondslag te creëren om de schade zoals die door de kinderen is geleden te vergoeden, is voor het afwijken van de hoogte van de tegemoetkoming, zoals door [appellant] wordt voorgestaan, in de kindregeling geen ruimte. De ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na de totstandkoming van de Wht waar [appellant] naar verwijst, maken dit niet anders. De omstandigheden die [appellant] noemt strekken ertoe dat aan het handelen van de Dienst Toeslagen door verschillende partijen nadere kwalificaties zijn gegeven, zoals dat sprake is geweest van discriminatie en van onrechtmatig handelen. Die vaststellingen liggen in het verlengde van de totstandkomingsgeschiedenis van de herstelregelingen in de Wht en werpen daarop in essentie geen ander licht en leiden er dus niet toe dat de bestuursrechter alsnog de ruimte heeft om de wettelijke bepalingen te toetsen.
Het betoog slaagt niet.
Hardheidsclausule
8. In de Wht is in artikel 9.1,eerste lid, van de Wht een hardheidsclausule opgenomen. Deze bepaling houdt in dat de Dienst Toeslagen bij een besluit over toekenning van compensatie, een tegemoetkoming of vergoeding, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden of betaling van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke schulden kan afwijken van het bepaalde in de artikelen 2.1, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.16, 2.17, 3.1, 4.6, 4.7 of 6.1 van de Wht, voor zover toepassing van het desbetreffende artikel gelet op het doel of de strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die aanspraak wil maken op de toekenning. Artikel 2.12 van de Wht, waarin de forfaitaire bedragen voor de kindregeling zijn neergelegd, is hierin dus niet genoemd.
8.1. Uit de totstandskomingsgeschiedenis van de hardheidsclausule volgt dat de wetgever van oordeel is dat de in artikel 9.1, eerste lid, van de Wht genoemde artikelen op onderdelen voldoende beoordelingsruimte laten om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden in een individueel geval. Ook bevatten de artikelen elementen die het bestuursorgaan weinig ruimte laten. Daar is bewust voor gekozen. Omdat daarmee ook weinig mogelijkheden bestaan om in bijzondere situaties een zeer onbillijke uitkomst van de toepassing van de wetsbepaling te verzachten, is een hardheidsclausule opgenomen die het betrokken bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om in een schrijnend geval af te wijken van de daarin genoemde artikelen (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 162).
8.2. Het betoog van [appellant] komt erop neer dat de bestuursrechter het toepassingsbereik van de hardheidsclausule in weerwil van de keuze van de wetgever uitbreidt. Dat kan niet. In dat verband is allereerst van belang dat uit artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen volgt dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever bij de totstandkoming van de wet in formele zin heeft verricht. Het is dus niet mogelijk om een wettelijke bepaling uit te breiden. Daaraan staat ook het zogenoemde toetsingsverbod, zoals hiervoor is weergegeven onder 6, in de weg. De wetgever heeft een gemotiveerde keuze gemaakt om de Dienst Toeslagen ten aanzien van de bepaling die de hoogte van de tegemoetkoming voor de kinderregeling forfaitair vastlegt niet de bevoegdheid te geven om daar met de hardheidsclausule van af te wijken. Het is niet aan de bestuursrechter om deze bewuste keuze van de wetgever te doorkruisen. Er is dus geen ruimte voor het oordeel dat van de toepassing van de hardheidsclausule moet worden afgeweken, vanwege strijd met algemene rechtsbeginselen. De Afdeling merkt tot slot nog op dat de keuze van de wetgever om in de kindregeling niet te voorzien in compensatie van werkelijke schade van het kind, onverlet laat dat de ouder voor de schade die het gezin heeft geleden een aanvraag kan doen bij de Commissie Werkelijke Schade.
Het betoog slaagt niet.
Persoonlijk dossier
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het persoonlijk dossier van haar ouder niet in deze procedure overgelegd hoeft te worden. [appellant] heeft, om een nieuwe start te kunnen maken, belang bij dit dossier. Er is weliswaar geen wettelijke grondslag voor het verstrekken van het persoonlijk dossier, maar de staatssecretaris heeft toegezegd dat dit dossier op verzoek beschikbaar gesteld zal worden. [appellant] verwijst daarbij ook naar de derde en vierde voortgangsrapportage over de hersteloperatie toeslagen. [appellant] doet een beroep op het vertrouwensbeginsel.
9.1. Onder het persoonlijk dossier wordt, zoals ook ter zitting is besproken, begrepen: alle gegevens van een ouder die de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen in hun systemen hebben over een ouder. Het gaat bij het persoonlijk dossier daarmee niet alleen om documenten over kinderopvangtoeslag, maar ook over andere toeslagen, zoals huur- en zorgtoeslag, en documenten over inkomstenbelasting. Verder gebruikt de Dienst Toeslagen ook de term ‘ouderdossier’, waaronder wordt begrepen: alle documenten over kinderopvangtoeslag, die zijn gebruikt in de integrale beoordeling. Het verschil met het ‘persoonlijk dossier’ is dat de documenten die niet zien op kinderopvangtoeslag, zoals documenten over huur- en zorgtoeslag en inkomstenbelasting, buiten het ouderdossier worden gelaten. Tot slot gebruikt de Dienst Toeslagen de term ‘bezwaardossier’, dat op dezelfde wijze is samengesteld als het ‘ouderdossier’, maar beperkt is tot de jaren waarover een geschil bestaat.
9.2. Zoals [appellant] ook erkent, is er geen wettelijke grondslag op basis waarvan aan een gedupeerde ouder op verzoek het persoonlijk dossier wordt verstrekt. Uit artikel 8:42 van Pro de Awb volgt dat de Dienst Toeslagen verplicht is om de op de zaak betrekking hebbende stukken over te leggen. De voorliggende procedure heeft betrekking op de kindregeling die is opgenomen in de Wht. De hoogte van de tegemoetkoming wordt daarbij, zoals hiervoor is overwogen, bepaald door de leeftijd die het kind had op 1 juli 2023. De juistheid van de toepassing van de kindregeling moet kunnen worden getoetst als die in geschil is. De Dienst Toeslagen is daarom gehouden om de stukken die van belang zijn voor de beoordeling van een geschil daarover aan de bestuursrechter over te leggen. Voor het overleggen van het persoonlijk dossier vormt artikel 8:42 van Pro de Awb dus geen wettelijke grondslag. Met het bezwaardossier kan de juistheid van de toepassing van de kindregeling worden gecontroleerd.
9.3. [appellant] wijst in het kader van haar beroep op het vertrouwensbeginsel op uitlatingen die de staatssecretaris op verschillende momenten heeft gedaan over de mogelijkheid voor ouders om toegang te krijgen tot het persoonlijk dossier. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris aanvankelijk inderdaad heeft uitgedragen dat aan ouders die daarom zouden vragen het persoonlijke dossier zou worden verstrekt. In dat verband heeft het kabinet gesproken over het verstrekken van het "volledige dossier", het "hele dossier" of het "persoonlijk dossier". Er is in een aantal gevallen ook daadwerkelijk overgegaan tot het verstrekken ervan. Volgens de Dienst Toeslagen is er begin 2024 mee gestopt, omdat het verzamelen van de informatie voor dat dossier zeer tijdrovend is en volgens het kabinet niet logisch past binnen de rechtsgang in de hersteloperatie. [appellant] betoogt dat de Afdeling de Dienst Toeslagen in deze procedure moet opdragen het persoonlijk dossier alsnog aan haar te verstrekken. De Afdeling verwijst naar wat hiervoor onder 9.2 is overwogen, in relatie tot wat de toepassing van artikel 8:42 van Pro de Awb vereist. Op grond van artikel 8:42 van Pro de Awb hoeft het persoonlijk dossier niet als onderdeel van de op de zaak betrekking hebbende stukken in deze procedure overgelegd te worden. Deze procedure leent zich niet voor een opdracht aan de Dienst Toeslagen om dat persoonlijke dossier te verstrekken, nog daargelaten dat het om het persoonlijke dossier van de ouder van [appellant] gaat en dus niet op haarzelf betrekking heeft. Daarom kan in het midden blijven of [appellant] zich beroept op een rechtens relevante toezegging.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
11. De Dienst Toeslagen hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
1014
BIJLAGE
Wet hersteloperatie toeslagen
Artikel 2.10.
Aan een kind van een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of van diens partner, indien die tevens diens partner was op 26 januari 2021, kent de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 2.12 toe, indien het kind op 1 januari 2005 jonger was dan 21 jaar of in de periode van 1 januari 2005 tot en met de dag waarop dit artikel in werking is getreden, is geboren.
Artikel 2.12
1. De tegemoetkoming bedraagt voor een kind, pleegkind of voormalig pleegkind dat op 1 juli 2023:
a. jonger is dan zes jaar: € 2.000;
b. ten minste zes jaar is, maar jonger is dan twaalf jaar: € 4.000;
c. ten minste twaalf jaar is, maar jonger is dan vijftien jaar: € 6.000;
d. ten minste vijftien jaar is, maar jonger is dan achttien jaar: € 8.000;
e. ten minste achttien jaar is: € 10.000.
2. Een kind, pleegkind of voormalig pleegkind komt eenmaal in aanmerking voor de tegemoetkoming.
Artikel 9.1.
1. De Belastingdienst/Toeslagen kan bij een besluit over toekenning van compensatie, een tegemoetkoming of vergoeding, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden of betaling van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke schulden afwijken van artikel 2.1, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.16, 2.17, 3.1, 4.6, 4.7 of 6.1 voor zover toepassing van het desbetreffende artikel gelet op doel of strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die heeft verzocht om de toekenning.
[…]