Uitspraak
202307945/1/A2.
Datum uitspraak: 9 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank ZeelandWestBrabant van 20 november 2023 in zaak nr. 22/4100 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (thans: de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2021 heeft de minister de subsidie van [appellante] vastgesteld op € 299.650,- en € 299.850,- aan verleende voorschotten van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 19 juli 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.J.H. Krumpelman, advocaat in Rotterdam, en [naam directeur], vergezeld door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. Y. Groen en S.J. Zacht, zijn verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. Op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 en het Besluit tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond voor het Private Sector Investeringsprogramma kon de minister subsidie verlenen voor projecten in het kader van het Private Sector Investeringsprogramma (hierna: het PSI). Doel van het PSI is het stimuleren van duurzame economische ontwikkeling door middel van het bevorderen van significant vernieuwende investeringen in de private sector in ontwikkelingslanden. Een PSI-project is een investeringsproject dat wordt uitgevoerd door een Nederlandse of buitenlandse onderneming in samenwerking met een lokale onderneming in één van de ontwikkelingslanden waarvoor het PSI is opengesteld. Hiervoor kan een bijdrage van 50% van de subsidiabele kosten worden verstrekt, met een maximum van € 750.000,-. De kosten die voor subsidie in aanmerking komen zijn kosten van duurzame kapitaalgoederen (hardware) die ingezet worden in het productieproces, met uitzondering van bestaande gebouwen en land, en kosten voor technische assistentie, zoals projectmanagement en training.
Het PSI is met ingang van 31 december 2020 beëindigd.
2. Bij besluit van 10 februari 2014 (hierna: het verleningsbesluit) heeft de minister aan [appellante] in het kader van het PSI een subsidie van € 749.375,- verleend voor het project ‘Producing high quality sorted sand products’ in Benin, oftewel het winnen en verkopen van gefilterd zand van hoge kwaliteit.
Het project zou worden uitgevoerd met de in Benin gevestigde onderneming Sokodo S.A.R.L, waarvan [naam directeur] de directeur was. Het project moest worden uitgevoerd tussen 1 maart 2014 en 31 augustus 2016. Voor het project moesten, overeenkomstig de aanvraag van [appellante], vier resultaten worden behaald. Het eerste resultaat betrof de oprichting van de onderneming, het volbrengen van het bagger-ontwerp en het verkrijgen van de eerste baggerconcessie. Het tweede resultaat behelsde het installeren van het baggerschip en de daaraan gerelateerde infrastructuur. Het derde resultaat bestond uit het aannemen en het trainen van medewerkers. Het vierde resultaat bestond uit de operationele fase, het produceren van 70.000 ton schoongemaakt en gesorteerd zand en het afgeven van een bijgewerkt businessplan en een final report. Voor ieder van deze resultaten waren in bijlage 1 bij het besluit de verschillende deelresultaten geformuleerd, waarbij ook telkens was aangegeven hoe [appellante] moest bewijzen dat de verschillende (deel)resultaten waren behaald (de zogenoemde ‘Means of Verification’). Daarnaast waren, zo volgt uit het besluit van 10 februari 2014, om subsidie te krijgen voor resultaat 2 (hardware) marktconformiteitchecks noodzakelijk voor zover het ging om de aankoop van nieuwe machines met een waarde van meer dan € 25.000,- en voor zover het ging om de aankoop van tweedehands machines ongeacht de waarde daarvan. Voor het uitvoeren van de marktconformiteitchecks moest SGS ingeschakeld worden. De hoogte van de uiteindelijke subsidie voor de machines werd gebaseerd op de prijs die in het certificaat was vermeld dat SGS naar aanleiding van een marktconformiteitcheck uitgaf.
3. De minister heeft [appellante] in de periode 2017-2020 meermaals uitstel gegeven voor het afronden van het project.
Bij brief van 30 juni 2017 is [appellante] er verder door de minister op gewezen dat het PSI per 31 december 2020 zal worden beëindigd en dat projecten na die datum niet kunnen voortduren. Per 31 december 2020 zal het uiteindelijke subsidiebedrag voor alle dan nog lopende projecten worden vastgesteld, waarbij dat bedrag zal worden gebaseerd op de op dat moment behaalde resultaten, aldus de minister.
Bestreden besluitvorming en aangevallen uitspraak
4. Bij besluit van 17 mei 2021, zoals gehandhaafd bij besluit van 19 juli 2022, heeft de minister de subsidie van [appellante] vastgesteld op € 299.650,-. Volgens de minister is resultaat 1 behaald (subsidie: € 8.400,-) en is resultaat 2 deels behaald (subsidie: € 291.250,-, waarvan € 278.250,- voor aangeschafte hardware waarvoor door SGS een marktconformiteitscertificaat is afgegeven). Aangezien aan [appellante] voorschotten van in totaal € 599.500,- zijn uitbetaald, heeft de minister een bedrag van € 299,850,- aan te veel betaalde voorschotten teruggevorderd.
5. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
6. [appellante] heeft hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
Is de subsidie op het juiste bedrag vastgesteld?
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de subsidie lager mocht vaststellen. Volgens [appellante] is voor veel posten, zoals transport- en verzekeringskosten, machines en apparatuur, wel degelijk voldoende informatie aangeleverd om tot afgifte van een marktconformiteitscertificaat over te (kunnen) gaan of in ieder geval aan te nemen dat de kosten zijn gemaakt. Het gaat dan om foto’s, facturen, transportbrieven en betaalbewijzen. Bovendien hebben medewerkers van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RvO) de hardware waarvoor uiteindelijk geen marktconformiteitscertificaat is afgegeven gezien. Dit had de minister bij de subsidievaststelling moeten betrekken. Verder zijn ook de management-, personeels- en opleidingskosten die zij ten behoeve van het project heeft gemaakt door haar aangetoond. Hoewel [appellante] voor deze kosten geen ‘Means of Verification’ heeft kunnen indienen, neemt dat niet weg dat zij deze kosten wel gemaakt heeft. Het gaat in totaal om een bedrag van € 265.032,49 aan kosten dat voor subsidie in aanmerking had moeten worden gebracht, aldus [appellante]. De minister had kunnen en moeten aannemen dat de kosten gemaakt zijn. Dat hij dat niet heeft gedaan en bovendien niet heeft gemotiveerd waarom hij dat niet heeft gedaan, is in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, aldus [appellante].
7.1. In artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
7.2. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat resultaat 1 volledig is behaald en resultaat 4 niet is behaald. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante] heeft aangetoond dat resultaten 2 en 3 zijn behaald.
In het verleningsbesluit is vermeld waar de verschillende resultaten uit bestaan en hoe (met welke bewijsstukken) moest worden aangetoond dat deze resultaten waren behaald. Voor resultaat 2 (het installeren van het baggerschip en de daaraan gerelateerde infrastructuur) moesten bijvoorbeeld onder meer facturen van de aangekochte hardware en, voor nieuwe hardware met een waarde van minimaal € 25.000,- en voor alle tweedehands hardware, marktconformiteitscertificaten van SGS worden overgelegd. Voor resultaat 3 (het aannemen en het trainen van medewerkers) moesten bijvoorbeeld per medewerker een arbeidscontract, een loonstrookje, en - voor de training - trainingscertificaten worden overgelegd. [appellante] heeft voor resultaat 2 slechts gedeeltelijk aan de vereisten voldaan. Voor resultaat 3 heeft zij in het geheel niet aan de vereisten voldaan. Gelet hierop, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat de resultaten 2 en 3 (volledig) zijn behaald.
Dat [appellante], naar eigen zeggen, wel kosten heeft gemaakt in het kader van beide resultaten, en dit aan de hand van andere gegevens dan de in het verleningsbesluit genoemde gegevens kan aantonen, maakt dit niet anders. Daargelaten dat met de door [appellante] overgelegde stukken niet valt te controleren of de resultaten daadwerkelijk zijn behaald, geldt dat de wijze waarop dit moest worden aangetoond uitdrukkelijk deel uitmaakt van de voorwaarden waaronder de subsidie is verleend. Aan deze subsidievoorwaarden is dus niet voldaan.
7.3. Het betoog slaagt niet.
8. Voor zover aangenomen wordt dat zij niet aan de resultaten 2 en 3 heeft voldaan, betoogt [appellante] dat de minister niet alle door haar aangevoerde omstandigheden, op grond waarvan het voor haar onmogelijk was om aan de opgelegde formaliteiten en regels te voldoen en de aanvullende vragen van SGS en de RvO te beantwoorden, bij de besluitvorming heeft betrokken. Zij wijst in dit kader op het slechte zakenklimaat in Benin, het conflict met [directeur], de problemen met diens zakenpartner [naam zakenpartner] en de COVID-19-pandemie. Bovendien heeft de RvO volgens [appellante] zelf bijgedragen aan het ontstaan van de genoemde omstandigheden. Een lokale zakenpartner was immers verplicht om voor subsidie in aanmerking te komen, terwijl algemeen bekend is dat dergelijke partners in ontwikkelingslanden veelal corrupt zijn. Dit had de minister bij de besluitvorming moeten betrekken, aldus [appellante].
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het slechte zakenklimaat in Benin en het conflict met [directeur] en diens zakenpartner omstandigheden zijn die binnen het ondernemersrisico van [appellante] vallen. Dat de minister zou hebben bijgedragen aan het ontstaan van deze omstandigheden, door als voorwaarde voor subsidie te stellen dat het project in een ontwikkelingsland wordt uitgevoerd en dat er met een lokale partner wordt samengewerkt, maakt dit niet anders. [appellante] heeft zelf gekozen voor een project in Benin en heeft zelf [directeur] als zakenpartner gekozen. Bovendien heeft zij er zelf voor gekozen voor het project subsidie aan te vragen. Daarmee heeft zij zichzelf gecommitteerd aan de voorwaarden die aan de subsidieverlening zijn gesteld.
Met de rechtbank is de Afdeling verder van oordeel dat het uitbreken van de COVID-19-pandemie niet binnen de risicosfeer van [appellante] valt, maar dat de pandemie niet de reden is geweest dat [appellante] niet aan de subsidieverplichtingen heeft kunnen voldoen. Het project had immers aanvankelijk op 31 augustus 2016, en dus jaren voordat de COVID-19-pandemie uitbrak, afgerond moeten zijn. Dat de minister [appellante] op diens verzoek meermaals uitstel heeft verleend, betekent niet dat daarmee de negatieve gevolgen van dat uitstel voor rekening van de minister komen.
Het betoog slaagt niet.
9. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. In dit kader stelt [appellante] dat zij in het najaar van 2017 een aanvraag voor een tweede marktconformiteitscheck heeft ingediend bij de RvO. Omdat nog niet alle hardware compleet was en SGS nog maar twee keer mocht worden ingezet, is op advies van RvO bij monde van projectadviseur [naam projectadviseur] echter besloten de tweede marktconformiteitscheck uit te stellen. SGS zou nog een laatste maal worden ingezet, wanneer alle zaken compleet waren. Inspecteurs van SGS uit Ghana konden de hardware ter plaatse beoordelen. [appellante] heeft vervolgens de hardware naar Benin gestuurd. Door allerlei omstandigheden heeft het uiteindelijk erg lang geduurd voordat alle hardware compleet was. Ondanks herhaaldelijk vragen door [appellante] om SGS te instrueren, bleef de RvO volhouden dat hij wilde wachten totdat alles compleet was, alvorens hij SGS zou instrueren. Hoewel de hardware door het project al in gebruik was genomen, zou langer wachten geen probleem zijn. Toen in het voorjaar van 2020 de COVID-19-pandemie was uitgebroken, werd het voor [appellante] duidelijk dat de inspecteurs van SGS niet zouden komen. In plaats van de beloofde fysieke inspectie, besloot de RvO toen de marktconformiteitscheck door SGS op afstand te laten uitvoeren. Op 18 september 2020 heeft de RvO aan [appellante] gevraagd om in dit kader informatie aan te leveren bij SGS. In december 2020 heeft [appellante] deze informatie, vergezeld van verschillende bewijsstukken, aan SGS verstrekt. Vervolgens vroeg SGS haar om aanvullende informatie die ofwel niet bestond ofwel gezien de omstandigheden onmogelijk was om aan te leveren. Het gebrek aan handelen van de RvO heeft er dus toe geleid dat [appellante] niet langer alle benodigde informatie heeft kunnen aanleveren. Wanneer evenwel de inspectie direct in het najaar van 2017 plaats had gevonden, waren al deze problemen niet ontstaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel richt zich in dit geval dan ook op de toezegging van de RvO de marktconformiteitscheck in Benin te laten uitvoeren, terwijl de RvO niet van zijn bevoegdheid SGS te instrueren gebruik heeft gemaakt. Had de RvO de check laten uitvoeren, dan was het zeer aannemelijk dat [appellante] een marktconformiteitscertificaat had gekregen, waardoor de subsidie hoger had kunnen worden vastgesteld. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan. Voor zover zij heeft geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de RvO verschillende keren om inschakeling van SGS heeft gevraagd, stelt [appellante] dat zij deze verzoeken mondeling heeft gedaan aan [naam projectadviseur]. Zij verzoekt in dit kader de Afdeling om [naam projectadviseur] als getuige op te roepen, zodat zij hierover kan verklaren.
[appellante] betoogt voorts dat ook de omstandigheid dat de RvO verschillende keren uitstel heeft verleend van de in het verleningsbesluit vastgelegde termijnen, bij haar de indruk heeft doen ontstaan dat de termijnen van het project niet vaststonden, maar konden worden aangepast in het licht van de omstandigheden. Hierdoor had [appellante] de gerechtvaardigde verwachting dat ook de eindtermijn van het project niet vaststond. Door dit zonder voorafgaande aankondiging als harde termijn te hanteren, heeft de RvO eveneens het vertrouwensbeginsel geschonden, aldus [appellante].
9.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [appellante] heeft dit niet aannemelijk gemaakt. In dat kader is het volgende van belang.
9.2. De procedure om SGS in te schakelen is beschreven in modelformulier 3c bij bijlage III, waarnaar in het verleningsbesluit is verwezen en dat daarvan deel uitmaakt. Uit dit modelformulier blijkt dat het de subsidieaanvrager is die SGS verzoekt om een marktconformiteitscheck uit te voeren. Bij dat verzoek moet de subsidieaanvrager een lijst met de te beoordelen hardware voegen. In de toelichting op dit formulier is verder vermeld dat het de verantwoordelijkheid van de subsidieaanvrager is om de marktconformiteitschecks te regelen en dat de subsidieaanvrager in dat kader direct met SGS communiceert. Ten slotte is in het modelformulier vermeld dat de RvO de kosten van maximaal drie marktconformiteitschecks vergoedt. Wil de aanvrager SGS vaker inschakelen, dan kan dat, maar dan is dat voor eigen rekening van de aanvrager.
9.3. Uit het voorgaande volgt dat niet de RvO maar [appellante] zelf SGS moest inschakelen. Nu het hier geen bevoegdheid betrof die de RvO kon uitoefenen, slaagt het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel alleen al daarom niet.
De Afdeling volgt [appellante] evenmin in haar stelling dat het aan de RvO te wijten zou zijn dat de tweede marktconformiteitscheck niet op tijd is uitgevoerd, omdat de RvO besloten zou hebben de check uit te stellen en SGS daarom niet heeft geïnstrueerd. Weliswaar heeft de minister op de zitting te kennen gegeven dat het mogelijk is dat de projectadviseur van de RvO, [naam projectadviseur], in het najaar van 2017 [appellante] heeft voorgesteld de desbetreffende hardware eerst naar Benin te verschepen en daarna daar, op locatie, de check door SGS te laten doen, maar dat betekent niet dat het aan de RvO te wijten is dat de check niet tijdig is uitgevoerd. Niet alleen was, zoals hiervoor uiteen is gezet, [appellante] zelf verantwoordelijk voor de inschakeling van SGS en dus ook voor de keuze het voorstel van [naam projectadviseur] te volgen, maar voorts heeft zij geen verklaring kunnen geven voor de omstandigheid dat zij SGS ook in de jaren na 2017 niet heeft ingeschakeld. Dit geldt temeer nu de RvO [appellante] er bij brief van 21 augustus 2019 op heeft gewezen dat nog geen marktconformiteitscheck is gedaan voor een deel van de door [appellante] aangekochte hardware en [appellante] heeft aangeraden SGS in te schakelen. Dat uiteindelijk in maart 2020 de COVID-19-pandemie uitbrak, als gevolg waarvan SGS de check niet langer ter plaatse kon doen, komt, mede gelet op de hele voorgeschiedenis, voor rekening en risico van [appellante].
[appellante] heeft de Afdeling verzocht [naam projectadviseur] als getuige op te roepen. De Afdeling heeft dit verzoek afgewezen, omdat het horen van haar, gelet op het feit dat [appellante] alleen zelf SGS kon inschakelen en gelet op de brief van de RvO van 21 augustus 2019, redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak (artikel 8:63, tweede lid, van de Awb).
9.4. Ook het betoog van [appellante] dat bij haar de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat de eindtermijn van het project niet vaststond, slaagt niet. De RvO heeft bij brief van 30 juni 2017 alle deelnemers aan de subsidieregeling van wie het project nog niet was afgerond, waaronder [appellante], laten weten dat het PSI op 31 december 2020 zal worden beëindigd. In de brief is verder vermeld dat eventuele uitstelverzoeken nog wel zullen worden behandeld, maar dat geen uitstel tot na 31 december 2020 mogelijk is. [appellante] is er vervolgens in de brief van de RvO van 17 april 2020 nogmaals op gewezen dat het PSI op 31 december 2020 wordt beëindigd. Gelet hierop, heeft de RvO geen gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat [appellante] het project desalniettemin nog na 31 december 2020 kon afronden.
Mocht de minister te veel betaalde voorschotten terugvorderen?
10. [appellante] betoogt ten slotte dat de minister, door de te veel betaalde voorschotten terug te vorderen, in strijd handelt met het evenredigheidsbeginsel. De machines en appratuur in Benin zijn daar door de autoriteiten in beslag genomen. [appellante] heeft hierdoor enorme verliezen geleden. Als zij nu ook het bedrag van de te veel betaalde voorschotten moet terugbetalen, zal dit leiden tot haar faillissement. Dat zij er financieel slecht voor staat, blijkt ook uit de door haar overgelegde jaarrekeningen over de jaren 2019 tot en met 2021. Sindsdien is de situatie nog schrijnender geworden, voor haarzelf, maar ook voor haar werkmaatschappij. De directeur van [appellante] heeft bovendien privé geld geleend aan de werkmaatschappij, waardoor ook hij geraakt wordt door de slechte financiële situatie van beide ondernemingen en een eventueel faillissement daarvan. Dat terugvordering onevenredig is, wordt onderstreept door het feit dat bij instandlating daarvan het geld niet terugbetaald zal kunnen worden. In zoverre dient de terugvordering dan ook geen enkel doel en zal het enkel leiden tot haar faillissement, aldus [appellante]. Daar komt bij dat de minister zelf heeft besloten de voorschotten periodiek te verstrekken in plaats van deze te koppelen aan daadwerkelijke uitgaven. [appellante] heeft de minister verschillende malen verzocht hiermee te stoppen, maar dat is niet gebeurd. Daardoor heeft de minister bijgedragen aan de problemen bij [appellante], maar neemt hij hiervoor met de terugvordering geen enkele verantwoordelijkheid.
10.1. Ter onderbouwing van haar betoog heeft [appellante] de jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen over 2019, 2020 en 2021 overgelegd. Hieruit kan evenwel niet worden afgeleid dat de terugvordering tot een zodanige financiële noodsituatie zou leiden dat het voortbestaan van [appellante] daarmee in gevaar komt. Naar [appellante] heeft gesteld, is haar financiële situatie sinds 2021 verder verslechterd, maar recente(re) gegevens waaruit dit zou blijken, heeft zij niet overgelegd. Gelet hierop, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de terugvordering tot haar faillissement zou leiden en daarmee onevenredig is. Dit geldt temeer nu [appellante], en de minister heeft haar daarop ook gewezen, kan verzoeken om een betalingsregeling.
Dat de voorschotten werden gestort op een rekening waarvan het saldo vaak negatief was, waardoor het geld direct voor andere doeleinden werd gebruikt en [appellante] niet langer de beschikking heeft over het geld, maakt de terugvordering evenmin onevenredig. Dit behoort tot het ondernemersrisico van [appellante].
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
12. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
752