Uitspraak
202205886/1/A3.
Datum uitspraak: 30 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (hierna: de voorzitter),
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend in [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 augustus 2022 in zaak nr. 21/2417 in het geding tussen:
de voorzitter
en
[appellanten sub 2].
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2020 heeft de voorzitter een noodbevel uitgevaardigd.
Bij besluit van 17 maart 2021 heeft de voorzitter het door [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 maart 2021 vernietigd en het besluit van 18 september 2020 herroepen voor zover daarbij is bepaald dat de demonstranten mee moeten werken aan een tijdelijke verplaatsing naar een door de voorzitter aangewezen locatie met een door de voorzitter aangewezen middel van vervoer.
Tegen deze uitspraak heeft de voorzitter hoger beroep ingesteld.
[appellanten sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
De voorzitter heeft een reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2025, waar de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. M. Kappelhof en mr. R. Nomden, en Mekel, bijgestaan door mr. A.W. Eikelboom, advocaat in Amsterdam, en door [partij], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellanten sub 2] behoren tot de actiegroep Extinction Rebellion. Extinction Rebellion heeft in een kennisgeving aan de voorzitter gemeld dat zij op 18 september 2020 een statische demonstratie zou uitvoeren met 600 personen op het Gustav Mahlerplein in Amsterdam. Uit vrees voor wanordelijkheden en in het belang van de volksgezondheid en het verkeer heeft de voorzitter met een besluit van 17 september 2020 op grond van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) verschillende voorschriften verbonden aan de demonstratie, waaronder het voorschrift dat de demonstranten de (vaar)wegen en/of gebouwen niet mogen blokkeren.
1.1. De demonstranten hebben in de loop van de ochtend van 18 september 2020 de kruising van de Beethovenstraat en de Gustav Mahlerlaan geblokkeerd, objecten op de rijbaan geplaatst en zich aan de straat en elkaar vastgemaakt. De voorzitter heeft de demonstratie op grond van artikel 7 van Pro de Wom om 11:31 beëindigd omdat in strijd met de voorschriften uit het besluit van 17 september 2020 is gehandeld. De demonstranten gaven geen gehoor aan de opdrachten van de politie zich te verwijderen van het kruispunt. De voorzitter heeft daarom om 11:47 op grond van artikel 175 van Pro de Gemeentewet een noodbevel uitgevaardigd, omdat de blokkade verkeersproblemen en wanordelijkheden zou veroorzaken. Dit noodbevel is het besluit van 18 september 2020 dat onderwerp is van dit geschil. De inhoud van het noodbevel was, voor zover hier relevant, dat de demonstranten zich moesten verwijderen van het kruispunt en de aanwijzingen van de politie moesten opvolgen. Als zij dit niet deden, moesten de demonstranten meewerken aan een tijdelijke verplaatsing naar een door de voorzitter aangewezen locatie met een door hem aangewezen middel van vervoer. Dit wordt ‘bestuurlijke verplaatsing’ genoemd.
1.2. Om 12:07 is het noodbevel aan de organisatie van Extinction Rebellion kenbaar gemaakt. Ongeveer 150 personen bleven desondanks op de kruising. De demonstranten zijn driemaal gevorderd het kruispunt te verlaten. De politie is vervolgens begonnen met het verwijderen en verplaatsen van de demonstranten, waaronder [appellanten sub 2], door de demonstranten in bussen te plaatsen. De demonstranten mochten de bussen niet verlaten en de bestemming van de bussen werd niet bekendgemaakt. De eerste bus reed om 13:22 weg. [appellanten sub 2] hebben bezwaar gemaakt tegen het noodbevel. Met het besluit van 17 maart 2021 heeft de voorzitter het bezwaar ongegrond verklaard.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de voorzitter bevoegd was een noodbevel af te geven. De voorzitter kon redelijkerwijs besluiten dat een ernstige vrees bestond dat ernstige wanordelijkheden zouden ontstaan. De demonstranten hielden zich niet aan de aan de demonstratie gestelde voorschriften en er was sprake van een onvoorziene en acute situatie. De demonstranten blokkeerden bovendien een calamiteitenroute naar het VU Medisch Centrum. Volgens de rechtbank waren andere middelen dan het noodbevel hier niet toereikend en was het uitvaardigen van een noodbevel niet ingrijpender dan nodig was. De voorzitter mocht volgens de rechtbank echter niet besluiten de demonstranten met bussen te verplaatsen naar een andere locatie. Gedurende ongeveer anderhalf uur zijn [appellanten sub 2] feitelijk opgesloten en is hun vrijheid ontnomen. Artikel 175 van Pro de Gemeentewet biedt geen grondslag voor vrijheidsontneming, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
Wat oordeelt de Afdeling in deze uitspraak?
3. De eerste vraag die de Afdeling moet beantwoorden is of de voorzitter bevoegd was het noodbevel af te geven. Hiervoor is van belang of ernstige vrees bestond voor ernstige wanordelijkheden. Het hoger beroep van [appellanten sub 2] gaat vooral over deze vraag en zal dus als eerste door de Afdeling worden besproken. Het hoger beroep van de voorzitter richt zich in de kern tegen het oordeel van de rechtbank dat het bestuurlijk verplaatsen van de demonstranten een vrijheidsontnemende maatregel is en daarom niet geoorloofd was. Dat betoog gaat over de vraag of de voorzitter, indien hij bevoegd was een noodbevel te geven, gebruik mocht maken van deze bevoegdheid door de demonstranten onvrijwillig in bussen te plaatsen en met die bussen te verplaatsen. De Afdeling bespreekt het betoog van de voorzitter aan het einde van deze uitspraak.
De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat de voorzitter bevoegd was noodbevelen te geven, maar niet over mocht gaan tot bestuurlijke verplaatsing omdat deze als een vrijheidsontnemende maatregel moet worden aangemerkt, waarvoor artikel 175 van Pro de Gemeentewet geen grondslag biedt. Met dit oordeel volgt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank. Hieronder legt de Afdeling uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Was de voorzitter bevoegd het noodbevel te geven?
4. [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van een ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden. Er waren geen extreme omstandigheden en van een acute bedreiging van de openbare orde was geen sprake. De calamiteitenroute was niet geblokkeerd en het VU Medisch Centrum was bereikbaar voor verkeer.
4.1. Artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: "In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken."
De voorzitter van de veiligheidsregio was gezien de coronacrisis op grond van artikel 39 van Pro de Wet veiligheidsregio’s bevoegd toepassing te geven aan artikel 175 van Pro de Gemeentewet.
4.2. Het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden", neergelegd in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, impliceert naar zijn strekking dat aan de voorzitter beoordelingsruimte toekomt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, onder 4.1). De rechter dient te beoordelen of de voorzitter, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, redelijkerwijs tot het oordeel kon komen dat sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die de voorzitter op dat moment ter beschikking kon staan. Anders dan [appellanten sub 2] betogen, volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom dat deze wet de mogelijkheid tot toepassing van verdergaande noodbevoegdheden onverlet laat (zie Kamerstukken II 1985/86, 19427, nr. 3, blz. 10). Voor de vraag of de voorzitter bevoegd was het noodbevel uit te vaardigen is dus niet van belang dat hij eerder met het besluit van 17 september 2020 op grond van artikel 5 van Pro de Wom voorschriften aan de demonstratie heeft verbonden.
4.3. De voorzitter heeft bij het besluit van 17 september 2020 voorschriften verbonden aan de demonstratie uit vrees voor wanordelijkheden en in het belang van de gezondheid en het verkeer. Een van de voorschriften luidt als volgt: "De demonstraties mogen op geen enkele wijze leiden tot blokkades van (vaar)wegen en/of gebouwen. Nood- en hulpdiensten moeten te allen tijde doorgang krijgen en eenieder dient zich vrij en veilig te voelen een gebouw te betreden of te verlaten. Nooduitgangen dienen vrijgehouden te worden." De voorzitter baseerde de voorschriften mede op informatie van de politie dat Extinction Rebellion van plan was op de Zuidas ontwrichtende acties te organiseren. Uit de informatie van de politie kwam ook naar voren dat Extinction Rebellion het voornemen had tijdens de zogeheten September Rebellie actieweek van 17 september tot en met 22 september 2020 één of meerdere blokkades op te werpen.
4.4. Tijdens de demonstratie op 18 september 2020 zijn de demonstranten om 11:22 richting de kruising van de Beethovenstraat en de Gustav Mahlerlaan vertrokken, waar zij enkele minuten later de kruising blokkeerden, auto’s tegenhielden en banken en andere objecten, waaronder een aanhanger met daarop een vuist van metaal, op de rijbaan plaatsten. De voorzitter heeft de demonstratie om 11:31 op grond van artikel 7 van Pro de Wom beëindigd omdat in strijd met de voorschriften uit het besluit van 17 september 2020 is gehandeld. De politie heeft aan de demonstranten de opdracht gegeven uiteen te gaan en zich van het kruispunt te verwijderen. Ongeveer 330 demonstranten negeerden de opdrachten en waarschuwingen van de politie. De demonstranten hadden zich vastgelijmd aan het asfalt en hadden zich aan elkaar en aan lantarenpalen vastgemaakt. De voorzitter heeft daarom om 11:47 het noodbevel uitgevaardigd. Weliswaar wist de voorzitter dat Extinction Rebellion in de actieweek waarschijnlijk blokkades zou opwerpen, maar het was hem niet bekend waar deze precies zouden plaatsvinden. Evenmin was het voor hem te voorzien hoe lang de blokkade zou duren. In de kennisgeving voor de demonstratie op het Gustav Mahlerplein had Extinction Rebellion namelijk niets opgenomen over de inhoud van de geplande acties, omdat dit aan het doel van de acties voorbij zou gaan. De demonstraties van Extinction Rebellion uit het verleden zijn weliswaar vreedzaam geweest, maar kenmerkten zich ook door een langdurige verstoring van de openbare orde. Ook de demonstratie op 18 september 2020 had een aanzienlijke impact op de verkeerssituatie bij de Zuidas en het was duidelijk dat de demonstranten geen intentie hadden de voorschriften van de voorzitter en opdrachten van de politie op te volgen. De blokkade maakte het zeer moeilijk voor hulpdiensten om gebruik te maken van de calamiteitenroute. Hulpdiensten zullen bij levensbedreigende noodgevallen met hoge snelheid gebruik moeten kunnen maken van de calamiteitenroute om tijdig hulp te kunnen bieden. De voorzitter kon dit aspect, vanwege de nabijheid van het VU Medisch Centrum, zwaar laten meewegen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de voorzitter onder deze omstandigheden redelijkerwijs kon oordelen dat een ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden bestond. De voorzitter was dus bevoegd een noodbevel uit te vaardigen. Het betoog van [appellanten sub 2] slaagt niet.
Mocht de voorzitter gebruik maken van zijn bevoegdheid?
5. De voorzitter betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het noodbevel een vrijheidsontnemende maatregel is. De bestuurlijke plaatsing in en verplaatsing met bussen was niet gericht op vrijheidsontneming maar op het beëindigen van strafbaar gedrag. Aan de demonstranten is duidelijk gemaakt dat ze zouden worden verplaatst als zij niet aan het noodbevel zouden voldoen. Daarnaast hadden de demonstranten contact met de buitenwereld omdat zij hun telefoons nog hadden. Het bestuurlijk verplaatsen was hier, mede door de korte duur ervan, niet ingrijpend. Het is niet van belang dat het bestuurlijk verplaatsen niet in een specifiek wettelijk voorschrift is opgenomen, aldus de voorzitter.
5.1. Met het noodbevel heeft de voorzitter de demonstranten opgedragen zich van het kruispunt te verwijderen en mee te werken aan de bestuurlijke verplaatsing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2838, onder 6.2) volgt uit artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet dat de voorzitter bij de toepassing van zijn bevoegdheid om een noodbevel te geven van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften kan afwijken. Artikel 9 van Pro de Grondwet sluit het gebruik maken van deze noodbevoegdheid ten aanzien van betogingen niet uit. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 175 Gemeentewet Pro (Kamerstukken II, 1985/86, 19403, nr. 3, blz. 150-151 en Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 10, blz. 97-99) volgt dat beperkingen op de vrijheid van betoging bij noodbevel toegestaan kunnen zijn. Artikel 175 Gemeentewet Pro kan opgevat worden als de specifieke delegerende wet die artikel 9, tweede lid, van de Grondwet eist. De maatstaf van artikel 175 Gemeentewet Pro - op grond waarvan de burgemeester in geval van (ernstige vrees voor) oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen de bevelen kan geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van het gevaar nodig acht - valt immers binnen de in artikel 9, tweede lid van de Grondwet vervatte doelcriteria "ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden". Op zichzelf kon de voorzitter vanwege ernstige vrees voor oproerige beweging en andere ernstige wanordelijkheden derhalve noodbevelen geven met het oog op de bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden.
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de voorzitter op grond van de Wom, en waar deze wet niet toereikend was op grond van artikel 175 Gemeentewet Pro, de demonstratie verbieden, de demonstranten de opdracht geven uiteen te gaan en de politie gelasten deze bevelen te effectueren. De voorzitter heeft daarnaast evenwel opdracht gegeven om demonstranten die deze bevelen bleven negeren bij wege van ‘bestuurlijke verplaatsing’ in bussen te plaatsen en naar een andere locatie te vervoeren. De demonstranten mochten de bussen op zijn minst een uur niet verlaten.
5.3. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat deze ‘bestuurlijke verplaatsing’ een vorm van vrijheidsontneming is in de zin van artikel 15 van Pro de Grondwet. Artikel 15 van Pro de Grondwet eist voor vrijheidsontneming een voldoende specifieke wettelijke grondslag. Uit de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet is niet af te leiden dat die bepaling een dergelijke specifieke wettelijke grondslag voor vrijheidsontneming biedt. Het is de voorzitter dus niet toegestaan om op grond deze bepaling een noodbevel uit te vaardigen waarmee hij machtigt demonstranten hun vrijheid te ontnemen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de bestuurlijke verplaatsing zoals deze in dit geval plaatsvond aan te merken is als een vrijheidsontnemende maatregel. Zie in deze zin de Memorie van toelichting bij het in 2000 ingevoegde artikel 176a Gemeentewet, waaruit blijkt dat de wetgever de bestuurlijke ophouding annex verplaatsing beschouwt als een vorm van vrijheidsontneming (Kamerstukken II 1998/99, 26735, nr. 3, paragraaf 6). De bestuurlijke verplaatsing van demonstranten was derhalve een vrijheidsontnemende maatregel. Artikel 15 van Pro de Grondwet stelt aan dergelijke maatregelen de eis van een specifieke wettelijke grondslag. Artikel 175 van Pro de Gemeentewet, dat een algemene noodbevoegdheid formuleert en ter zake waarvan in de wetshistorie niet verwezen wordt naar artikel 15 Grondwet Pro als een grondrecht dat op basis van artikel 175 Gemeentewet Pro beperkt zou mogen worden, biedt daarvoor niet de vereiste grondslag. De Afdeling voegt daar aan toe dat artikel 176a van de Gemeentewet - de bestuurlijke ophouding - volgens de wetgever het aangewezen middel is voor de voorzitter om tot verplaatsing, gepaard gaande met vrijheidsontneming, over te gaan met het oog op de handhaving van de openbare orde (zie Kamerstukken II 1998/99, 26735, nr. 3, blz. 25). Dat artikel biedt de burgemeester de mogelijkheid op een door hem aangewezen plaats personen tijdelijk te doen ophouden, welke ophouding mede kan omvatten het overbrengen naar die plaats. De burgemeester heeft artikel 176a van de Gemeentewet echter niet aan de bestuurlijke verplaatsing ten grondslag gelegd. De overige gronden van de voorzitter, welke met name zien op de verenigbaarheid met artikel 5 EVRM Pro maar niet op artikel 15 Grondwet Pro, alsmede de gronden van [appellanten sub 2] over de evenredigheid van het noodbevel, behoeven geen bespreking. Het betoog van de voorzitter slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
6. [appellanten sub 2] hebben op de zitting van de Afdeling verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
6.1. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:155).
6.2. De voorzitter heeft het bezwaarschrift ontvangen op 29 oktober 2020. De redelijke termijn is op het moment van deze uitspraak dus overschreden met 9 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de Afdeling toe te rekenen.
6.3. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de schadevergoeding voor [appellanten sub 2] vaststellen op een bedrag € 1.000,00.
6.4. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn door de Afdeling moet betalen. Dat betekent dat de Afdeling de Staat zal veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.000,00.
6.5. Het verzoek van [appellanten sub 2] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt dus toegewezen.
Slotsom
7. Het hoger beroep van de voorzitter is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
8. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet griffierecht van de voorzitter worden geheven. De voorzitter moet de proceskosten van [appellanten sub 2] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellanten sub 2], van een schadevergoeding van € 1.000,00;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Bus
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
1013