Uitspraak
202304434/1/R3.
Datum uitspraak: 24 september 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 mei 2023 in zaak nr. 21/104 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van 11 woningen op de locatie achter [locatie 1], nabij de hoek van de Hoofdstraat en de Stationsstraat in Ter Apel.
Bij uitspraak van 31 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor een wijziging van de bij besluit van 17 november 2020 verleende omgevingsvergunning.
Het college heeft het door [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2022 ingediende bezwaarschrift doorgezonden naar de Afdeling.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 24 maart 2025, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door S. van Kampen, bijgestaan door mr. K. Timmer, advocaat in Groningen, zijn verschenen. De zaak is gelijktijdig met zaaknummer 202303899/1/R3 behandeld.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
2. De aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning is ingediend op 29 juni 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
3. Op 29 juni 2017 heeft [partij] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om 11 woningen mogelijk te maken op een locatie achter [locatie 1] in Ter Apel. De woningen zijn voorzien ten noorden en oosten van het parkeerterrein dat is gelegen op de hoek van de Hoofdstraat en de Stationsstraat in Ter Apel. Ter plaatse gelden de regels van het bestemmingsplan "Ter Apel Dorp". Het bouwplan van [partij] is niet in overeenstemming met dit bestemmingsplan.
4. Het college is bereid om het bouwplan mogelijk te maken en heeft bij besluit van 17 november 2020 een omgevingsvergunning verleend. Het gaat om een omgevingsvergunning voor de activiteiten "bouwen" en "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o van de Wabo. Voor het bouwplan is een ruimtelijke onderbouwing opgesteld.
5. Met het besluit van 28 juli 2022 heeft het college de bij het besluit van 17 november 2020 verleende omgevingsvergunning gewijzigd naar aanleiding van een door [partij] ingediend gewijzigd bouwplan. De wijziging bestaat uit een andere opbouw van de gevel, zijnde kalkzandsteen binnenmuren en geheel gemetselde buitenmuren inclusief de daarmee gepaard gaande constructieve wijzigingen.
6. [appellant] is eigenaar van twee panden aan de [locatie 2] in Ter Apel die hij verhuurt. Zijn panden staan in de directe omgeving van het bouwplan. [appellant] is het niet eens met het bouwplan. [appellant] heeft op de zitting naar voren gebracht dat hij voornamelijk vreest dat het bouwplan er toe leidt dat er voor zijn panden parkeeroverlast zal ontstaan, omdat er te weinig parkeerplaatsen in de directe omgeving overblijven. De huurders van zijn panden zullen daar nadeel van ondervinden.
Omvang van het geding en dwangsom
7. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het door [appellant] tegen het besluit van 17 november 2020 ingediende beroep ongegrond verklaard. [appellant] is het daar niet mee eens en heeft daarom hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
8. Het besluit van 28 juli 2022, dat hier voorligt, was geen onderdeel van de procedure bij de rechtbank. Het college heeft dit besluit op advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Westerwolde van 12 februari 2024 samen met het door [appellant] daartegen ingediende bezwaar doorgezonden naar de Afdeling. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De door [appellant] aangevoerde bezwaren in zijn aanvullend bezwaarschrift van 19 oktober 2022 worden daarom aangemerkt als gronden van het beroep van rechtswege tegen het besluit van 28 juli 2022. Het college mocht gelet daarop ook geen besluit nemen op zijn bezwaar tegen het besluit van 28 juli 2022.
Omdat daarom dus ook geen sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar heeft het college, anders dan [appellant] op de zitting naar voren heeft gebracht, ook ter zake geen dwangsom verbeurd. Wat [appellant] hierover en over de behandeling van zijn bezwaar door het college voor het overige naar voren heeft gebracht, komt daarom in deze procedure verder niet aan de orde.
9. Verder overweegt de Afdeling over de omvang van het geding nog het volgende. Bij brief van 7 maart 2025 heeft het college nog twee nadere besluiten en de daartegen door [appellant] ingediende bezwaarschriften doorgezonden aan de Afdeling. Het gaat om het besluit van 31 juli 2024, waarbij op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Omgevingswet een omgevingsvergunning is verleend voor een omgevingsplanactiviteit. En om het besluit van 18 september 2024, waarbij op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is verleend. Beide besluiten gaan over het wijzigen van de bergingen ten behoeve van de nieuwbouw van de 11 woningen op de locatie Stationsstraat 2-4d in Ter Apel. Bij brief van 12 maart 2025 heeft de Afdeling aan partijen bericht dat deze besluiten niet worden meegenomen in deze procedure, en dat het college moet beslissen op de daartegen ingediende bezwaarschriften.
10. De Afdeling behandelt in deze uitspraak dus alleen het hoger beroep van [appellant] tegen de aangevallen uitspraak en zijn beroep van rechtswege tegen het besluit van 28 juli 2022.
Het oordeel van de Afdeling
11. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat, hoewel [appellant] een aantal punten terecht heeft aangevoerd, zijn hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak van de rechtbank wordt, met verbetering van de gronden waarop deze berust, bevestigd.
Verder oordeelt de Afdeling dat het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2022 ongegrond is.
12. De Afdeling licht hierna toe waarom zij tot dit oordeel komt.
Het besluit van 17 november 2020 en het hoger beroep
Belang bij de beoordeling van het besluit van 17 november 2020
13. [appellant] voert aan dat dat het bouwplan niet overeenkomstig de bij het besluit van 17 november 2020 verleende omgevingsvergunning wordt uitgevoerd, zodat de vraag moet worden beantwoord welk belang nog met het besluit van 17 november 2020 wordt gediend en of dit besluit nog wel in stand kan blijven. [appellant] wijst daarbij onder meer op het besluit van 28 juli 2022 voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan. Op de zitting heeft [appellant] ook gewezen op de hiervoor genoemde besluiten van 31 juli 2024 en 18 september 2024 die volgens hem niet los kunnen worden gezien van de besluiten van 17 november 2020 en 28 juli 2022.
13.1. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 17 november 2020 niet is ingetrokken of geheel is vervangen. Het besluit van 28 juli 2022 wijzigt de omgevingsvergunning voor het bouwplan alleen op onderdelen. En ook de door [appellant] genoemde besluiten van 31 juli 2024 en 18 september 2024 maken niet dat het besluit van 17 november 2020 geheel is vervangen of ingetrokken. Er komt dus nog betekenis toe aan de bij dit besluit verleende omgevingsvergunning, zodat er belang is bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep van [appellant] gericht tegen dat besluit.
Het betoog slaagt niet.
Feitelijke onjuistheden in de aangevallen uitspraak
14. [appellant] wijst in zijn hoger beroepschrift op de volgende feitelijke onjuistheden in de aangevallen uitspraak. Onder 4 van de aangevallen uitspraak is ten onrechte vermeld dat de saneringsactiviteiten door het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân zijn bevolen, terwijl dit de provincie Groningen moet zijn. Ook is onder 6.4.1 van de aangevallen uitspraak het huisnummer van de kringloopwinkel niet juist vermeld. Dit moet zijn 9 in plaats van 6. Verder is de naam van het appartementencomplex Tramhuys niet juist vermeld. Dit moet zijn "Het Tramhuys". Volgens [appellant] blijkt hieruit dat aan zijn beroep niet de aandacht is gegeven die in het kader van een zorgvuldige rechtspleging mag worden verwacht. Daarom kan de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
14.1. De Afdeling overweegt dat [appellant] terecht heeft gewezen op de door hem genoemde feitelijke onjuistheden in de aangevallen uitspraak van de rechtbank. De Afdeling ziet daarin echter geen grond dat al daarom de aangevallen uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het om kennelijke verschrijvingen die niet dragend zijn geweest voor het oordeel van de rechtbank.
Het betoog slaagt niet.
Wijzigingen ten opzichte van het ontwerpbesluit
15. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat het college in het besluit van 17 november 2020 heeft verzuimd te vermelden dat dit besluit afwijkt van het ontwerpbesluit. Volgens [appellant] is niet duidelijk vermeld welke wijzigingen zijn doorgevoerd en wat de reden daarvan is.
15.1. De Afdeling overweegt dat onder 2.5 van het besluit van 17 november 2020 het volgende staat: "De ingediende zienswijzen hebben niet geleid tot aanpassing van het voorgenomen besluit. De zienswijzennota maakt onderdeel uit van dit besluit. Naar aanleiding van de zienswijzen is het geluidonderzoek herzien, heeft een stikstofonderzoek plaatsgevonden en zijn daarvoor benodigde Aerius-berekeningen gemaakt. Deze zijn verwerkt in de herziene ruimtelijke onderbouwing van 9 november 2020 en de daarbij behorende bijlagen."
Gelet op wat hier staat mist het betoog van [appellant], dat de wijzigingen naar aanleiding van de over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen niet zijn vermeld, feitelijke grondslag. Ook is duidelijk welke wijzigingen zijn doorgevoerd en wat de reden daarvan is. Weliswaar heeft [appellant] terecht aangevoerd dat de rechtbank deze beroepsgrond onbesproken heeft gelaten, maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak omdat deze beroepsgrond niet slaagt.
Het betoog slaagt niet.
Relativiteitsvereiste en zienswijzenprocedure
16. [appellant] voert aan dat de stikstof- en geluidbelasting niet behoorlijk zijn afgewogen in het kader van de zienswijzenprocedure. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat het relativiteitsvereiste, zoals vervat in artikel 8:69a van de Awb niet van toepassing is in de zienswijzenfase.
16.1. De Afdeling overweegt dat het juist is dat in de zienswijzenfase artikel 8:69a van de Awb niet van toepassing is. Dit artikel geldt namelijk alleen in beroep en hoger beroep (Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 4.8). Hier is artikel 8:69a van de Awb ook niet toegepast in de zienswijzenfase. Op alle zienswijzen is inhoudelijk ingegaan. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ook niet miskend dat artikel 8:69a van de Awb niet van toepassing is in de zienswijzenfase. Dat neemt namelijk niet weg dat artikel 8:69a van de Awb wel van toepassing is in beroep. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak gemotiveerd waarom de beroepsgronden over luchtkwaliteit/stikstof en geluid op grond van dit artikel niet inhoudelijk worden besproken. De Afdeling kan zich vinden in die motivering van de rechtbank en sluit daarbij aan. De Afdeling komt daarom ook niet toe aan een inhoudelijke bespreking van dit betoog. Dit betoog van [appellant] leidt gelet op het voorgaande niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
Verklaring van geen bedenkingen
17. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was tot het nemen van het besluit van 17 november 2020 en dat voorafgaand daaraan geen verklaring van geen bedenkingen hoefde te worden afgegeven door de gemeenteraad. Er is volgens [appellant] sprake van een situatie die ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente en ten aanzien waarvan anderszins geen besluit door de gemeenteraad is genomen. [appellant] wijst in dit verband op financiële gevolgen voor de gemeente bij mogelijke terugkoop van de gronden als de omgevingsvergunning niet onherroepelijk wordt. Ook wijst hij op de gevolgen van de aanwezige ernstige bodemverontreiniging en die volgens hem niet volledig worden gedekt door de uitgestelde werking van de omgevingsvergunning.
17.1. Zoals de rechtbank onder 4 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, heeft de raad bij besluit van 18 december 2019 categorieën van gevallen aangewezen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Onder categorie 5 zijn aangewezen "projecten die ingrijpende gevolgen voor de gemeente kunnen hebben en ten aanzien waarvan anderszins nog geen besluit door de gemeenteraad is genomen". Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een project als bedoeld in categorie 5 waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het gaat om de realisering van 11 woningen op een locatie waar het bestemmingsplan de functie wonen al toestaat. De financiële gevolgen zijn niet zodanig dat deze maken dat het project ingrijpende gevolgen heeft. Dat geldt evenzeer voor de aanwezige bodemverontreiniging, mede nu daarvoor maatregelen zijn en worden getroffen. In wat door [appellant] in hoger beroep is aangevoerd kan daarom geen aanleiding voor een ander oordeel worden gevonden.
Schijn van vooringenomenheid en partijdigheid
18. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het besluit van 17 november 2020 is genomen in strijd met het verbod van vooringenomenheid in artikel 2:4, eerste lid van de Awb. Hij voert aan dat de gemeente grond heeft verkocht om het bouwplan mogelijk te maken. Daarbij is overeengekomen dat de gemeente de verplichting heeft de gronden terug te kopen indien de vereiste omgevingsvergunning voor het bouwplan niet wordt verleend. Volgens [appellant] heeft het college feitelijk een inspanningsverplichting om de omgevingsvergunning te verlenen. Volgens [appellant] kan daarom niet worden uitgesloten dat niet alleen ruimtelijke belangen maar ook financiële belangen een rol hebben gespeeld bij het nemen van het besluit van 17 november 2020.
18.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van Pro de Awb (Kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) benadrukt dat met het eerste lid van dat artikel niet beoogd is dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken. Het gaat erom dat het de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Zoals in de toelichting is opgemerkt, moet de overheid de nodige objectiviteit betrachten en zich niet door vooringenomenheid laten leiden.
18.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college vooringenomen heeft gehandeld bij het nemen van het besluit van 17 november 2020. In de overwegingen in het besluit van 17 november 2020 is het college ingegaan op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan. Het enkele feit dat het college een overeenkomst heeft gesloten met vergunninghoudster waarin een inspanningsverplichting is opgenomen en dat de omgevingsvergunning is verleend, betekent gelet op het voorgaande niet dat sprake is van vooringenomenheid. Dat bij de besluitvorming ook financiële belangen een rol spelen, betekent op zichzelf niet dat de afweging vooringenomen zou zijn geweest. De rechtbank heeft onder 3.2 van de aangevallen uitspraak terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met het verbod van vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de Awb is genomen.
Het betoog slaagt niet.
Ruimtelijke en stedenbouwkundige inpassing
19. [appellant] voert aan dat geen sprake is van een onaanvaardbare stedenbouwkundige situatie die door het bouwplan wordt verholpen. Hij voert aan dat het oude stedenbouwkundige patroon niet wordt hersteld, de rooilijn van de bebouwing aan de Hoofdstraat en Stationsstraat niet wordt gevolgd en ook de oorspronkelijke lintbebouwing niet wordt hersteld met het bouwplan. Volgens [appellant] had moeten worden afgewogen of bebouwing uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening de voorkeur verdient boven een groenvoorziening. [appellant] voert aan dat, omdat die afweging niet is gemaakt, ook niet is aangetoond dat het bouwplan passend is. Dit heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend. De bestaande situatie van een parkeerterrein omsloten door een groenstrook verdient volgens [appellant] uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening de voorkeur boven het omringen van het parkeerterrein met bebouwing.
19.1. De Afdeling overweegt dat het college een besluit moet nemen op het aangevraagde bouwplan. Het college moet daarbij beoordelen of de voorgenomen ontwikkeling waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd ruimtelijk aanvaardbaar is. Het college heeft in de overwegingen van het besluit van 17 november 2020 gemotiveerd waarom het college het bouwplan op deze locatie passend acht. Daarbij is het college onder meer ingegaan op de bebouwing die er voorheen stond en die in verval is geraakt of door brand teniet is gegaan. Het college stelt dat deze desolate toestand is beëindigd met de realisatie van een parkeerterrein in 2014, maar dat het ontstane "gat" in de lintbebouwing nog wel aanwezig is. Het college acht het ruimtelijk gezien wenselijk om het karakter van de locatie beter te laten aansluiten bij de omgeving door net als voorheen bebouwing terug te brengen. Woningbouw acht het college een passende invulling. Woningbouw sluit volgens het college onder andere aan bij het gemeentelijk woonbeleid als vervat in de Woonvisie. Ook in het bestemmingsplan "Ter Apel Dorp" is ter plaatse wonen toegestaan. In aanvulling daarop heeft het college nader toegelicht dat inderdaad zoals [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd de voorziene bebouwing anders is gesitueerd dan voorheen het geval was. Het college stelt echter in zijn belangenafweging ook gewicht te hebben toegekend aan het belang om het bestaande parkeerterrein, dat ook als zodanig is bestemd in het bestemmingsplan "Ter Apel Dorp", te behouden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de gemaakte afweging als het gaat om de passendheid van het bouwplan op deze locatie toereikend gemotiveerd. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak terecht ook tot dat oordeel gekomen. Dat er een andere invulling met meer groen ook mogelijk zou kunnen zijn, zoals [appellant] wenst, betekent niet dat daarom de vergunning niet mocht worden verleend. Van belang is of het college de voorgenomen ontwikkeling waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd ruimtelijk aanvaardbaar heeft mogen achten en de belangen daarbij heeft afgewogen.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
20. [appellant] betoogt dat een cijfermatige berekening van de parkeerbehoefte en de beschikbare parkeercapaciteit ontbreekt, waardoor een deugdelijke belangenafweging niet mogelijk is. Zo is alleen gekeken naar de parkeerbehoefte van het bouwplan en de snackbar aan de [locatie 1] en is niet gekeken naar de parkeerbehoefte van de omliggende functies. Hij wijst op onder andere de parkeerbehoefte van de kringloopwinkel aan de Stationsstraat 9 en van het appartementencomplex "Het Tramhuys" en de parkeerbehoefte van langparkeerders voor de winkels in de blauwe zone aan de Hoofdstraat. [appellant] voert aan dat het college geen deugdelijke afweging heeft gemaakt als het gaat om het aspect parkeren. De rechtbank heeft dit volgens [appellant] miskend.
20.1. De Afdeling overweegt dat in paragraaf 4.9 van de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de aspecten verkeer en parkeren. Op basis van de CROW-publicatie 381 is de parkeerbehoefte van de in het bouwplan voorziene woningen berekend, namelijk maximaal 25 parkeerplaatsen. Daarbij is uitgegaan van het parkeerkencijfer van een tussen- of hoekwoning in de schil van het centrum, in een niet stedelijk gebied van 1,4 tot 2,2. Verder is toegelicht dat het bestaande parkeerterrein op de hoek van de Hoofdstraat en de Stationsstraat met 49 parkeerplaatsen voldoende parkeergelegenheid biedt om de parkeerbehoefte van het bouwplan op te vangen en dat er voldoende parkeerplaatsen overblijven voor de bestaande parkeerbehoefte. Daarbij is ook ingegaan op het gebruik van het parkeerterrein voor langparkeerders voor het kernwinkelgebied. Volgens het college kunnen bewoners van omliggende woningen veelal parkeren op eigen terrein. Dat geldt ook voor de in het pand van [appellant] gevestigde kringloopwinkel met twee bezoekersparkeerplaatsen op eigen terrein. Daarnaast is er volgens het college een aantal parkeerplaatsen aan de Stationsstraat waarvan gebruik gemaakt kan worden. Volgens het college is er voldoende parkeercapaciteit in de omgeving beschikbaar en is er geen aanleiding dat zich parkeeroverlast zal voordoen. Daarbij heeft het college naar voren gebracht dat bij het berekenen van de parkeerbehoefte is uitgegaan van een worst-case scenario. Ter nadere onderbouwing is ingegaan op een in 2017 verricht onderzoek naar onder meer de bezettingsgraad van de verschillende parkeerterreinen in en rond het centrum van Ter Apel waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Resultaten parkeeronderzoek Ter Apel". Volgens het college kan daaruit worden opgemaakt dat de maximale gemiddelde bezettingsgraad van het betreffende parkeerterrein 18% is en dat er ook in de omgeving nog parkeercapaciteit beschikbaar is. Verder wijst het college op het rapport Parkeeronderzoek Centrum Ter Apel van 17 januari 2022 waaruit volgt dat het parkeerterrein in dezelfde bezettingsgraadcategorie valt als in 2017. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de toelichting van het college te twijfelen. Het college is naar het oordeel van de Afdeling toereikend ingegaan op het aspect parkeren. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat voor parkeeroverlast niet hoeft te worden gevreesd.
Het betoog slaagt niet.
Ontsluiting woningen
21. [appellant] betoogt dat niet in een verkeersveilige ontsluiting is voorzien, vooral als het gaat om de ontsluiting van de voorziene woningen oostelijk van het parkeerterrein via de oostkant van de Hoofdstraat. De gemeenschappelijke ruimten met bergingen en fietsenstalling zijn aan deze zijde gesitueerd en ontsloten, zodat ook fietsers en voetgangers van die straat gebruik zullen maken. Dit had moeten worden meegenomen in de afweging. Verder voert [appellant] aan dat de aanbouw van het pand aan de [locatie 1] vooruit "inspringt" in de Hoofdstraat, waardoor het verkeer achter de aanbouw het tegemoetkomend verkeer onvoldoende kan zien aankomen. Dit wordt versterkt door auto’s die op de rijbaan parkeren. Ook wordt de straat gebruikt door (zwaar) verkeer van en naar de gemeentewerf. Volgens [appellant] is sprake van een verkeersonveilige situatie en is er daarom ook een verkeersspiegel geplaatst. [appellant] voert verder aan dat in de ruimtelijke onderbouwing niet duidelijk is gemaakt hoe de toename van het aantal verkeersbewegingen is berekend. Het deel van de Hoofdstraat dat is gelegen tussen de panden Hoofdstraat 23 en 24 heeft volgens [appellant] onvoldoende capaciteit om de toename van het aantal verkeersbewegingen af te wikkelen. De rechtbank heeft dit volgens [appellant] miskend. [appellant] heeft op de zitting verwezen naar een advies van Libau van 8 augustus 2023 dat is opgesteld in verband met een latere aanpassing in het bouwplan voor de bergingen. Volgens [appellant] kan ook daaruit worden opgemaakt dat een ontsluiting via de Hoofdstraat aan de achterzijde van de woningen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
21.1. De Afdeling overweegt dat uit paragraaf 4.9 van de ruimtelijke onderbouwing volgt dat op basis van de CROW-publicatie 381 het kencijfer 6,9-7,7 verkeersbeweging per etmaal per woning is gebruikt voor de berekening van de toename in verkeersbewegingen, namelijk maximaal 85. Het gebied wordt volgens de ruimtelijke onderbouwing ontsloten door de Hoofdstraat en de Stationsstraat en beide doorgaande wegen hebben voldoende capaciteit om de toename in verkeersbewegingen te kunnen afwikkelen. De Afdeling overweegt dat het juist is dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt ingegaan op de ontsluiting op de door [appellant] bedoelde oostkant van de Hoofdstraat. Het college heeft daarover toegelicht dat alle met het bouwplan mogelijk gemaakte woningen bereikt kunnen worden via de Stationsstraat en het parkeerterrein waaraan die woningen grenzen. Omdat de woningen via die route het beste en meest eenvoudig te bereiken zijn, is volgens het college de verwachting dat de toename van verkeersbewegingen ook voornamelijk daar zal plaatsvinden en niet zozeer in de door [appellant] bedoelde kant van de Hoofdstraat. Die kant van de straat is een doodlopende weg die voornamelijk wordt gebruikt door bewoners van het appartementencomplex "Het Tramhuys", een accountantskantoor en medewerkers van de gemeente voor de gemeentelijke werkplaats aan het einde van die weg. De toename van verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan acht het college verwaarloosbaar en zal volgens het college niet leiden tot verkeersproblemen. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de toelichting van het college te twijfelen. Het college is naar het oordeel van de Afdeling toereikend ingegaan op het aspect verkeer. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat het bouwplan niet op verkeerskundige bezwaren stuit.
Het betoog slaagt niet.
Bodemverontreiniging
22. [appellant] voert aan dat de rechtbank onder 9 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroepsgrond over bodemverontreiniging op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot een vernietiging van het besluit van 17 november 2020. [appellant] voert aan dat die regelgeving over bodemverontreiniging beoogt verspreiding van bodemverontreiniging tegen te gaan en daarom ook dient ter bescherming van omwonenden en eigenaren van panden in de omgeving en niet alleen voor gebruikers en eigenaren van de vervuilde locatie. [appellant] stelt dat inmiddels uitvoering is gegeven aan het bouwplan en de bodem dus is verstoord, terwijl niet is gebleken dat de sanering van de locatie succesvol is afgerond. Daarvan had volgens [appellant] deugdelijk bewijs moeten worden geleverd.
22.1. De Afdeling overweegt dat [appellant] deze beroepsgrond heeft aangevoerd, omdat hij verspreiding van de bodemverontreiniging vreest en hij gronden en panden in de directe omgeving van het bouwplan in eigendom heeft. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom niet in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. De eigendomsbelangen van [appellant] bij een schone bodem zijn namelijk verweven met de belangen die de bepalingen uit de Wet bodembescherming beschermen, die strekken tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen, omdat dit betoog er niet toe leidt dat de bij het besluit van 17 november 2020 verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. De Afdeling neemt daarbij het volgende in aanmerking. Niet in geschil is dat op de locatie van het bouwplan bodemverontreinigingen zijn aangetroffen. In de overwegingen van het besluit van 17 november 2020 staat dat op 22 juli 2019 een advies van de Omgevingsdienst Groningen is ontvangen. Dit advies luidt als volgt: "Het blijkt dat er inderdaad een verontreiniging aanwezig is ter plaatse van boring 1 en 3. Ondanks dat kan de omgevingsvergunning verleend worden met uitgestelde inwerkingtreding".
In het besluit van 17 november 2020 is over de inwerkingtreding van dit besluit het volgende opgenomen:
"Overeenkomstig het bepaalde in artikel 6.2c van de Wabo treedt deze omgevingsvergunning niet eerder in werking dan nadat:
a. op grond van artikel 29, eerste lid, in samenhang met artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming is vastgesteld dat geen sprake is van een geval van ernstige verontreiniging ten aanzien waarvan spoedige sanering noodzakelijk is en het desbetreffende besluit in werking is getreden,
b. op grond van artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming met het saneringsplan, bedoeld in het eerste lid van dat artikel is ingestemd, en het desbetreffende besluit in werking is getreden, of
c. een melding van een voornemen tot sanering als bedoeld in artikel 39b, derde lid, van de Wet bodembescherming is gedaan en de bij of krachtens het vierde lid van dat artikel gestelde termijn is verstreken."
Gelet op de advies van de Omgevingsdienst en de uitgestelde inwerkingtreding van de vergunning, ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning vanwege de aanwezige bodemverontreiniging niet had mogen verlenen. Overigens heeft het college naar voren gebracht dat de locatie inmiddels is gesaneerd. Het college heeft daarbij een verslag van de uitgevoerde sanering van 4 mei 2021 overgelegd, waarin is geconcludeerd dat voldaan wordt aan de vooraf gestelde saneringsdoelstelling.
Het betoog slaagt niet.
Aanpassen van de openbare weg
23. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat geen omgevingsvergunning voor de realisatie van de 11 woningen kan worden verleend zonder deugdelijke vergunning voor het aanpassen van de openbare weg. [appellant] voert aan dat door de bouw van de 11 woningen het noodzakelijk is om de openbare weg aan te passen. Daarvoor is op 9 november 2020 een vergunning verleend. Volgens [appellant] had die vergunning onherroepelijk moeten zijn voordat voorliggende vergunning kon worden verleend.
23.1. De Afdeling overweegt dat [appellant] terecht aanvoert dat de rechtbank dit betoog onbesproken heeft gelaten. Dit leidt echter gelet op het hierna volgende niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak van de rechtbank. Het is namelijk niet zo dat het onherroepelijk zijn van een vergunning voor het aanpassen van de weg een voorwaarde is voor het kunnen verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van de 11 woningen. Wel is van belang of het college op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd omdat een dergelijke vergunning niet zou kunnen worden verleend. Daarvan is hier geen sprake. Op het moment dat de omgevingsvergunning voor de realisatie van de 11 woningen werd verleend, had het college ook al een vergunning voor het aanpassen van de weg verleend.
Het betoog slaagt niet.
Begrenzing van het bouwplan
24. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onjuist heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Ter Apel Dorp". De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat niet is gebleken dat het bouwplan deels is gesitueerd op gronden, waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Verkeer" is toegekend. [appellant] stelt dat deze gronden worden gebruikt voor de bouw van de woningen alsmede voor de voortuinen van deze woningen. Als dit niet het geval was, hadden deze gronden ook niet door de gemeente aan vergunninghoudster hoeven te worden verkocht. De planlocatie is volgens [appellant] ook niet juist weergegeven op de verbeelding van de website www.ruimtelijkeplannen.nl. Het deel van het perceel kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie I, nummer 5593 en dat deel uitmaakt van het parkeerterrein op de hoek van de Hoofdstraat en Stationsstraat maakt volgens [appellant] ten onrechte geen deel uit van de planlocatie zoals weergegeven op www.ruimtelijkeplannen.nl. [appellant] heeft op de zitting toegelicht dat hij vreest dat deze onjuistheid ten koste gaat van het aantal parkeerplaatsen op het parkeerterrein.
24.1. De Afdeling overweegt dat de weergave van de gronden waarop de omgevingsvergunning ziet op de website www.ruimtelijkeplannen.nl niet bepalend is. Mogelijke onjuistheden daarin kunnen niet tot vernietiging van het besluit van 17 november 2020 leiden. Uitgegaan moet worden van de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning en de daarvan deel uitmakende stukken.
Op de zitting heeft de Afdeling de begrenzing van het bouwplan met partijen besproken. Het college heeft toen aangegeven dat het bouwplan inderdaad ook deels ziet op de door [appellant] bedoelde gronden met de bestemming "Verkeer". De afwijking van de bestemming "Verkeer" is niet expliciet genoemd in de omgevingsvergunning waarbij ook een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan", maar dit betekent niet dat het college de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan niet heeft beoordeeld ook als het gaat om het aspect parkeren. De Afdeling verwijst daarvoor naar wat zij hiervoor onder 20.1 heeft overwogen. Anders dan [appellant] vreest, gaat deze onjuistheid zoals op de zitting door het college is toegelicht niet ten koste van het aantal parkeerplaatsen op het parkeerterrein. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college de realisatie van de 11 woningen en de daarvoor benodigde afwijking van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar heeft mogen achten. Gelet op het voorgaande bestond er geen aanleiding voor het college een nieuw of gewijzigd besluit te nemen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het besluit 17 november 2020 en het hoger beroep
25. Op basis van het voorgaande ziet de Afdeling in de door [appellant] aangevoerde hoger beroepsgronden geen grond voor het oordeel dat de bij het besluit van 17 november 2020 verleende omgevingsvergunning voor het aangevraagde bouwplan niet verleend mocht worden. Het hoger beroep is daarom ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van gronden waarop deze rust.
Het besluit van 28 juli 2022 en het beroep van rechtswege
Uitvoerbaarheid in verband met herplantplicht en strijd met het bestemmingsplan
26. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of het bouwplan kan worden uitgevoerd gelet op de herplantplicht die is opgenomen in het besluit van het college van 3 augustus 2021. Bij dat besluit is een omgevingsvergunning verleend voor het vellen of doen vellen van een berk op de locatie Hoofdstraat in Ter Apel. Die herplant moet volgens een vergunningvoorschrift bij die vergunning plaatsvinden. [appellant] voert aan dat die herplant moet plaatsvinden op het perceel kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie I, nummer 2575, voor 1 april 2022.
Ook voert [appellant] aan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Ter Apel Dorp" en dat daarom de omgevingsvergunning niet mocht worden verleend. Volgens [appellant] heeft het college niet onderkend dat het bouwplan ook gaat over een strook grond waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Verkeer" is toegekend. Die bestemming staat de bouw van gebouwen niet toe. Weliswaar gaat het besluit over het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan waarvoor bij besluit van 17 november 2020 vergunning is verleend, maar daarmee is volgens [appellant] de strijdigheid met het bestemmingsplan niet opgeheven.
26.1. Zoals hiervoor onder 5 is overwogen maakt het besluit van 28 juli 2022 een andere opbouw van de gevel mogelijk inclusief de daarmee gepaard gaande constructieve wijzigingen. Gelet daarop kan alleen aan de orde komen of het college voor die wijzigingen vergunning mocht verlenen. Nu de betogen van [appellant] over de herplantplicht en de strijdigheid met het bestemmingsplan niet gaan over die wijzigingen in het bouwplan kunnen de betogen hierover in het kader van de beoordeling van het besluit van 28 juli 2022 niet aan de orde komen.
De betogen slagen niet.
Betoog voor het overige
27. Voor zover [appellant] betoogt dat de bij het besluit van 28 juli 2022 verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven omdat de bij besluit van 17 november 2020 verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven, overweegt de Afdeling dat die situatie zich hier niet voordoet. Hiervoor is namelijk geoordeeld dat het hoger beroep ongegrond is en dat het besluit van 17 november 2020 in stand kan blijven.
Conclusie over besluit van 28 juli 2022 en het beroep van rechtswege
28. Op basis van het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding dat het college het besluit van 28 juli 2022 niet mocht nemen en dat de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 28 juli 2022 is ongegrond.
Proceskosten
29. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde van 28 juli 2022, kenmerk Z/22/148859, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
590