Uitspraak
202305092/1/A3.
Datum uitspraak: 10 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats (Zwitserland),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2023 in zaak nr. 22/4540 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2021 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om een Nederlands paspoort buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. E. Derksen, advocaat in Velp, en de minister, vertegenwoordigd door, mr. L.H.T. Geuzendam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is in Nederland geboren. Zij woont sinds 2000 in Zwitserland. [appellante] heeft op 10 juli 2009 voor het laatst een Nederlands paspoort verkregen, dat geldig was tot 10 juli 2014. Op 2 september 2009 heeft zij de Zwitserse nationaliteit aangenomen door naturalisatie. Vanaf dat moment had zij de Nederlandse en de Zwitserse nationaliteit. Op 12 februari 2021 heeft [appellante] een nieuw Nederlands paspoort aangevraagd. De minister heeft deze aanvraag niet in behandeling genomen omdat [appellante] gedurende een onafgebroken periode van tien jaar hoofdverblijf heeft gehad in Zwitserland en zowel de Zwitserse als de Nederlandse nationaliteit had. Daardoor is zij op 2 september 2019 op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), het Nederlanderschap van rechtswege verloren. De minister heeft daarbij op basis van een advies van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) van 27 mei 2021 geconcludeerd dat het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, voor [appellante] niet onevenredig is. De rechtbank is de minister gevolgd in zijn standpunt.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat zij ten onrechte niet door de minister persoonlijk is geïnformeerd over het verlies van het Nederlanderschap. Uit een rapport van de Nationale Ombudsman uit 2016 blijkt dat de informatievoorziening over het verlies van het Nederlanderschap voor Nederlanders die in het buitenland wonen onvoldoende is geweest. Verder betoogt [appellante] dat artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN, in strijd is met de Grondwet, omdat de wetgever bij de totstandkoming van deze bepaling geen rekening heeft gehouden met de onwenselijke uitkomsten die in de praktijk ontstaan bij het verlies van het Nederlanderschap als gevolg van een gebrekkige informatievoorziening. Daarnaast betoogt [appellante] dat artikel 15, eerste lid, onder c van de RWN in strijd is met het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (hierna: het EVN). Daartoe voert zij aan dat het EVN voorschrijft dat de nationaliteit pas verloren kan gaan wanneer een effectieve band tussen de onderdaan en de staat ontbreekt, terwijl zij nog steeds een effectieve band heeft met Nederland. Uit het EVN volgt bovendien ook dat staten zich moeten inspannen om betrokkenen te informeren over het verlies van de nationaliteit. Verder stelt [appellante] zich op het standpunt dat artikel 15, eerste lid, onder c, van de RWN in strijd is met het Unierecht omdat deze bepaling geen evenredigheidstoets bevat. [appellante] betoogt ook dat de rechtbank in het kader van de evenredigheidstoets ten onrechte niet heeft beoordeeld of het belang van de staat bij het verlies van haar Nederlanderschap zwaarder weegt dan haar belang bij het behoud daarvan. De rechtbank heeft verder ten onrechte gewicht toegekend aan het alternatief dat [appellante] heeft, omdat de rechten die zij ontleent aan de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen (hierna: de Overeenkomst), niet gelijk zijn aan haar Unierechten. Tot slot betoogt [appellante] dat het verlies van het Nederlanderschap in strijd is met artikel 8 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: het IVRK) omdat het Nederlanderschap onderdeel uitmaakt van haar identiteit en de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van de staat zwaarder weegt dan haar belang bij het behoud van haar identiteit.
Informatievoorziening en strijd met de Grondwet
3.1. De Nationale ombudsman heeft in het rapport van 2016 geconcludeerd dat de informatieverstrekking over het verlies van het Nederlanderschap tekort schoot. De rechtbank heeft echter terecht gewezen op de inmiddels verbeterde informatievoorziening, die onder meer te vinden is op de website van de Rijksoverheid en de IND en kan worden geraadpleegd via een brochure over het verlies van het Nederlanderschap.
3.2. Het voorgaande neemt verder niet weg dat de RWN uitputtend bepaalt onder welke omstandigheden het Nederlanderschap van rechtswege verloren gaat (vergelijk wat de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:933). De RWN is een wet in formele zin. Artikel 120 van de Grondwet bepaalt dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. De rechter kan wel beoordelen of toepassing van de wet in een individueel geval achterwege moet blijven omdat die toepassing anders in strijd zou komen met een algemeen rechtsbeginsel. Dat kan alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772). Die omstandigheden doen zich hier niet voor. De essentie van de dwingend geformuleerde termijnbepaling in artikel 15, eerste lid, onder c, van de RWN, is dat degene die na zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaren met twee nationaliteiten woonplaats buiten Nederland heeft, van rechtswege zijn Nederlanderschap verliest, ook als die persoon hiervan niet op de hoogte was. De striktheid van deze bepaling is blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1981, 16 947 (R1181), A-C, p. 15) de toenmalige wetgever niet ontgaan. Daarom moet worden aangenomen dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van een dergelijke termijnbepaling heeft bedoeld en voorzien.
3.3. Het betoog slaagt niet.
Beoordelingskader voor de Unierechtelijke evenredigheidstoets
3.4. In haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, heeft de Afdeling uiteengezet hoe de minister moet onderzoeken of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel in het licht van de gevolgen ervan voor de situatie van elke betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht.
3.5. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:421, het toetsingskader voor de evenredigheidsbeoordeling verduidelijkt. In die uitspraak is - samengevat -overwogen dat bij het verlies van het Nederlanderschap en daarmee van het Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd. Die Unierechtelijke evenredigheidstoets vergt een volledige beoordeling van de individuele situatie van een betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin. Bij het in kaart brengen van de gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht moeten alle relevante feiten en omstandigheden worden betrokken. Zo moeten de bevoegde (rechterlijke) autoriteiten zich ervan vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) gewaarborgde grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (punt 45 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 maart 2019, Tjebbes, ECLI:EU:C:2019:189). Een ander mee te wegen relevant gevolg is een situatie waarin een betrokkene bijzondere moeilijkheden ondervindt om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven, teneinde daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden, dan wel om daar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of daarvoor de noodzakelijke stappen te ondernemen (punt 46 van het Tjebbes-arrest). Ontbreken bijzondere moeilijkheden, dan brengt dat mee dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet is geschonden.
De Unierechtelijke evenredigheidstoets moet plaatsvinden naar het moment van het verlies van het Nederlanderschap en daarmee van het Unieburgerschap. In die toets moeten niet alleen de gevolgen van het verlies worden betrokken die zich op dat moment al hadden gemanifesteerd, maar ook de gevolgen die op dat moment in redelijkheid voorzienbaar waren. Al de gevolgen moeten worden afgewogen tegenover het belang van de staat dat artikelen 15 en 16 van de RWN beogen te dienen, dat een effectieve band tussen de onderdaan en de staat veronderstelt.
Is het verlies van het Nederlanderschap en het Unieburgerschap onevenredig?
3.6. De minister heeft voor de motivering dat het verlies van het Nederlanderschap en Unieburgerschap voor [appellante] geen onevenredige gevolgen heeft, verwezen naar het advies van de IND van 27 mei 2021. In het advies staat welke belangen spelen aan de zijde van de minister, namelijk het behoud van een effectieve band met de staat. Tegenover dat belang staan de belangen van [appellante]. Daarom moet de minister beoordelen of [appellante] onevenredig is geschaad door het verlies van haar Unieburgerschap en de daaruit voortvloeiende rechten. Dit heeft de minister gedaan. Daarbij heeft de minister terecht betrokken dat [appellante] als Zwitsers staatsburger onder de werking van de Overeenkomst valt. Ingevolge Bijlage I van deze Overeenkomst kan zij in de EU reizen, verblijven en studeren. Een Zwitser ondervindt daarom als gevolg van deze Overeenkomst in beginsel geen bijzondere moeilijkheden om zich in Nederland of een andere lidstaat te begeven teneinde daar te werken en te studeren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:426). [appellante] heeft daar onvoldoende tegenovergesteld. Bovendien is niet gebleken dat [appellante] na het verlies van het Nederlanderschap en Unieburgerschap niet meer naar Nederland kon reizen of daarbij onevenredig is belemmerd of bijzondere moeilijkheden heeft ervaren. Ter zitting heeft [appellante] erkend op dat gebied geen problemen te hebben ervaren. De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat het verlies van het Nederlanderschap en het Unieburgerschap voor [appellante] niet onevenredig is.
3.7. De Afdeling heeft ter zitting gehoord dat het verlies van het Nederlanderschap [appellante] aan het hart gaat. Hoewel invoelbaar is dat [appellante] haar Nederlanderschap graag wil behouden, moet de Afdeling in deze zaak beoordelen of de minister de aanvraag van [appellante] op goede gronden buiten behandeling heeft gesteld en of de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat het verlies van het Nederlanderschap, bezien vanuit het Unierecht, voor haar niet onevenredig is. Zoals hierboven overwogen, is de Afdeling van oordeel dat dit het geval is.
3.8. Het betoog slaagt niet.
Artikel 8 van het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het IVRK
3.9. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat zij op artikel 8 van het IVRK heeft gewezen ter invulling van haar beroep op haar recht op de eerbiediging van het privéleven zoals bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Volgens haar kan uit artikel 8 van het IVRK worden afgeleid dat nationaliteit onderdeel is van het privéleven.
3.10. Aan artikel 8 van het EVRM kan geen recht op een bepaalde nationaliteit worden ontleend. Alleen als zich bij de afwijzing van een naturalisatieverzoek of bij de intrekking van een nationaliteit willekeur voordoet, kan onder bijzondere omstandigheden artikel 8 van het EVRM in beeld komen (zie het arrest van het EHRM van 11 oktober 2011, Genovese tegen Malta, ECLI:CE:ECHR:2011:1011JUD005312409, paragraaf 30 en het arrest van het EHRM van 12 juni 2018, Alpeyeva en Dzhalagoniya tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2018:0612JUD000754909, paragraaf 108). De Afdeling is van oordeel dat het voorgaande ook geldt in een geval als dit, waarin het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege aan de orde is (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1077). [appellante] heeft niet gesteld dat zich in dit geval willekeur heeft voorgedaan, zodat het verlies van haar Nederlandse nationaliteit niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Haar beroep op artikel 8 van het IVRK maakt dit niet anders. Voor zover [appellante] al rechten aan dit artikel ontleent, bevat artikel 8 van het IVRK geen onvoorwaardelijke verplichting voor de Nederlandse Staat om haar de Nederlandse nationaliteit te laten behouden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1077). Dit volgt uit de zinsnede "zonder onrechtmatige inmenging". Niet is gebleken dat in dit geval sprake is van een onrechtmatige inmenging.
3.11. Het betoog slaagt niet.
Overige gronden
3.12. De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over de gestelde strijdigheid van artikel 15 van de RWN met het Unierecht en het EVN, zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8 en 9 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
5. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
620-973
BIJLAGE
Wettelijk kader
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Verdrag inzake de rechten van het Kind
Artikel 8
1. De Staten die partij zijn, verbinden zich tot eerbiediging van het recht van het kind zijn of haar identiteit te behouden, met inbegrip van nationaliteit, naam en familiebetrekkingen zoals wettelijk erkend, zonder onrechtmatige inmenging.
2. Wanneer een kind op niet rechtmatige wijze wordt beroofd van enige of alle bestanddelen van zijn of haar identiteit, verlenen de Staten die partij zijn passende bijstand en bescherming, teneinde zijn identiteit snel te herstellen.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Rijkswet op het Nederlanderschap (zoals deze gold tot en met
31 december 2020)
Artikel 15
1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
[…]
c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband;
[…]
Artikel 16
1. Het Nederlanderschap gaat voor een minderjarige verloren:
[…]
d. indien zijn vader of moeder het Nederlanderschap verliest ingevolge artikel 15, eerste lid, onder b, c of d, of ingevolge artikel 15A;
[…]