Uitspraak
202403062/1/A2.
Datum uitspraak: 17 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 april 2024 in zaak nr. 22/6324 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2022 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 17 november 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In april 2020 is [appellante] met haar dochter verhuisd van Amsterdam naar Almere om te gaan samenwonen met haar toenmalige partner. Tijdens deze relatie is er sprake geweest van verbaal en fysiek geweld. Na het beëindigen van de relatie is [appellante] in december 2020 met haar dochter terugverhuisd naar Amsterdam. Zij heeft op 4 juli 2022 een urgentieverklaring aangevraagd. Op dat moment had zij een briefadres en verbleef zij samen met haar toen tweejarige dochter afwisselend bij kennissen. [appellante] geeft aan dat zij met haar dochter op straat komt te staan en dat zij daarom met spoed een woning nodig heeft. Zij kan dan ook haar trauma’s verwerken en haar dochter de mogelijkheid geven om zich goed te ontwikkelen.
2. Het college heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder i, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: de Huisvestingsverordening). Op grond van deze bepaling weigert het college de aanvraag als de aanvrager in de periode direct voorafgaand aan de aanvraag niet ten minste vier jaar onafgebroken in de gemeente woonachtig was. Dit wordt ook wel de bindingseis genoemd. In bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd en hieraan toegevoegd ook geen aanleiding te zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Pas als er sprake is van acute levensbedreigende problematiek wordt toepassing gegeven aan de hardheidsclausule. Volgens het college is niet gebleken dat hiervan sprake is.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. Gelet op de dwingendrechtelijke formulering van artikel 2.6.5 van de Huisvestingsverordening, bestaat er voor het college geen ruimte om feiten en omstandigheden zoals aangevoerd door [appellante] in haar beoordeling mee te nemen. Omdat [appellante] niet vier jaar voorafgaand aan haar aanvraag onafgebroken in Amsterdam ingeschreven heeft gestaan, moest de gemeente de aanvraag om een urgentieverklaring weigeren. Het college hoefde daarom niet te toetsen of [appellante] in aanmerking kan komen voor een urgentieverklaring vanwege sociale of medische redenen en in dat kader advies te vragen aan de GGD.
De rechtbank heeft [appellante] niet gevolgd in het standpunt dat het college op grond van artikel 14 van Pro de Huisvestingswet 2014 een te strikte interpretatie van de bindingseis hanteert. Artikel 14 ziet Pro op het verkrijgen van een huisvestingsvergunning en de voorrang die daarbij kan worden gegeven aan bepaalde woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding. De urgentiebepalingen uit de Huisvestingsverordening vloeien daarentegen voort uit artikel 12 en Pro 13 van de Huisvestingswet 2014. Dit restrictieve beleid is door de rechtbank en de Afdeling niet onredelijk geacht.
Ook is er volgens de rechtbank geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem omdat [appellante] met haar kind kan inwonen bij één of meerdere huishoudens. Daarom kon het college [appellante] ook de weigeringsgrond uit artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening tegenwerpen.
Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het college geen toepassing had hoeven geven aan de hardheidsclausule. De situatie van [appellante] kan, ook in vergelijking met andere gevallen, niet worden aangemerkt als zeer uitzonderlijk of schrijnend.
Beoordeling van het hoger beroep
Huisvestingsverordening
4. De gronden die [appellante] aanvoert over de verbindendheid van de Huisvestingsverordening met de Huisvestingswet 2014 in het algemeen gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:93, onder 5 en 6, over exceptieve toetsing). Wat [appellante] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen.
Bindingseis
5. [appellante] stelt zich daarnaast op het standpunt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014 volgt dat gemeenten slechts een bindingseis mogen stellen als krachtens artikel 4.1 of 4.3 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voor het grondgebied van die gemeente beperkingen zijn gesteld voor de uitbreiding van de woonruimtevoorraad. Gemeenten die niet optimaal gebruik maken van hun mogelijkheden om te bouwen, en om die reden schaarste in een deel van de woonruimtevoorraad kunnen vaststellen, zouden eerst gebruik moeten maken van hun bouwmogelijkheden. De Afdeling ziet zich, gelet op de beroepsgrond van [appellante] en wat partijen hierover op de zitting hebben aangevoerd, voor de vraag gesteld of de bindingseis uit de Huisvestingsverordening in strijd is met artikel 14 van Pro de Huisvestingswet 2014.
5.1. De Huisvestingswet 2014 biedt gemeenten de mogelijkheid om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang te geven aan bepaalde categorieën woningzoekenden. Artikel 12 ziet Pro op de categorie woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan een woonruimte dringend noodzakelijk is. Deze groep woningzoekenden wordt ook wel urgenten genoemd. Artikel 14 biedt Pro de gemeenteraad de mogelijkheid om woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding met de woningmarktregio of gemeente een voorrangspositie te geven op de woningmarkt. Het verlenen van voorrang wegens economische of maatschappelijke binding kan in beginsel niet onbeperkt. Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeente voor ten hoogste 50 procent van de aangewezen woonruimte, voorrang geven aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk zijn gebonden aan de woningmarktregio. Gemeenten die als gevolg van regels bij of krachtens artikel 4.1 of 4.3 van de Wro (per 1 januari 2024: artikel 2.22 of 2.24 van de Omgevingswet), geen of geringe mogelijkheden hebben tot uitbreiding van de woonruimtevoorraad, worden op grond van artikel 14, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 niet beperkt in de mate waarin zij voorrang geven aan woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding.
5.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 23-25) volgt dat de wetgever de urgenten niet heeft willen uitzonderen van de bindingseis:
"Er zijn bepaalde categorieën woningzoekenden die bindingseisen niet tegengeworpen mogen krijgen. Het betreft hier categorieën die naar hun aard geen economische of maatschappelijke binding met een gemeente hebben, te weten: verblijfsgerechtigde personen komend uit een voorziening voor tijdelijke opvang van personen die wegens geweld of problemen van relationele aard hun woonruimte hebben moeten verlaten. (…) Daarom wordt de groep personen uit opvanghuizen expliciet opgenomen als categorie waarbij geen bindingseisen mogen worden tegengeworpen. (…) In de Huisvestingswet 20.. is het aantal groepen waaraan geen bindingseisen mogen worden gesteld sterk beperkt. Gepensioneerden, langdurig werklozen, lichamelijk of verstandelijk gehandicapten, urgenten en remigranten worden niet meer als zodanig aangemerkt.".
5.3. Hieruit volgt dat het gemeenten in beginsel is toegestaan om ook bij het verlenen van voorrang aan urgenten een bindingseis te hanteren. Dit roept de vraag op of, en zo ja in hoeverre, een gemeente bij deze voorrang gebonden is aan het maximumpercentage van 50 procent voor economische of maatschappelijke binding uit artikel 14, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014. Op 1 januari 2024 is de nieuwe versie van de Huisvestingswet 2014 in werking getreden. In het vijfde lid van artikel 14 heeft Pro de wetgever een verduidelijkende bepaling opgenomen dat indien bij het verlenen van huisvestingsvergunningen aan woningzoekenden als bedoeld in artikel 12, ook voorrang wordt verleend omdat zij economische of maatschappelijke binding als bedoeld in het tweede lid hebben, deze huisvestingvergunningen worden meegeteld bij de percentages, bedoeld in dat lid.
5.4. Amsterdam kent geen beperkingen op grond van artikel 4.1 of 4.3 van de Wro. Dit betekent dat zij is gebonden aan de maximumpercentages van artikel 14 van Pro de Huisvestingswet 2014. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de bindingseis uit de Huisvestingsverordening niet tot gevolg heeft dat het maximum percentage van 50 procent uit artikel 14 van Pro de Huisvestingswet 2014 wordt overschreden. Om een sociale huurwoning in Amsterdam te mogen huren, moet een huurder beschikken over een huisvestingsvergunning. Bij de behandeling van de aanvraag wordt niet gekeken of de aanvrager binding heeft met Amsterdam. Dit betekent volgens het college dat de sociale woningmarkt in beginsel voor iedereen toegankelijk is. Wel maakt de gemeente gebruik van de bevoegdheid die haar op grond van artikel 14, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 toekomt om aan personen met lokale (economische) binding een huisvestingsvergunning toe te wijzen waarmee zij met voorrang aanspraak kunnen maken op een sociale huurwoning. Om te waarborgen dat niet meer dan het maximumpercentage aan sociale huurwoningen wordt toegewezen aan personen op basis van lokale binding, werkt de gemeente met vaste aantallen. Dit geldt ook voor urgenten. Ten aanzien van deze categorie woningzoekenden heeft het college toegelicht dat er jaarlijks 300 urgentieverklaringen worden afgegeven. Dit komt overeen met de afspraak die de gemeente heeft met de woningcorporaties dat jaarlijks 300 woningen worden vastgehouden voor urgent woningzoekenden.
5.5. Gelet op deze toelichting is naar het oordeel van de Afdeling niet gebleken dat de bindingseis van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder i, van de Huisvestingsverordening in strijd is met artikel 14 van Pro de Huisvestingswet 2014. Uit de door het college op de zitting gegeven toelichting volgt dat de gemeente beleid heeft waarmee het waarborgt dat het binnen de door de wet gestelde maximumpercentages voor lokale voorrang blijft.
5.6. Het betoog slaagt niet.
Urgent huisvestingsprobleem
6. Het college heeft op de zitting toegelicht dat [appellante] ook niet in aanmerking komt voor een urgentieverklaring omdat er geen sprake is van een urgent huisvestingsprobleem. Naast de bindingseis zou daarom ook op grond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening aan [appellante] worden tegengeworpen.
Strijd met internationale verdragen en de grondwet
7. [appellante] betoogt verder dat het college in strijd handelt met artikel 27 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), de artikelen 17 en 31 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: het ESH), artikel 22 van Pro de Grondwet en artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Zij is van mening dat zij wegens haar woonsituatie recht heeft op een woning en dat op grond van deze artikelen een positieve verplichting op het college rust om te zorgen dat zij een woning krijgt.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:328), bevat artikel 27 van Pro het IVRK in ieder geval geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing. Deze normen zijn niet voldoende concreet en behoeven derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving. Het beroep op de artikelen 17 en 31 van het ESH slaagt ook niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:435), zijn de bepalingen van het ESH niet een ieder verbindend zoals bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, zodat ook deze bepalingen zich niet lenen voor rechtstreekse toepassing door de rechter.
7.2. Uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat artikel 8 van Pro het EVRM geen recht op woonruimte garandeert (zie Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 18 januari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, paragraaf 99). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van 17 februari 2021), heeft artikel 8 van Pro het EVRM als doel het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het privéleven en familie- en gezinsleven. Aan het effectief respecteren daarvan kunnen positieve verplichtingen voor de overheid zijn verbonden. In dat verband moet, in zaken als deze, worden beoordeeld of in het besluit om een urgentieaanvraag af te wijzen een juist evenwicht is bereikt tussen de belangen van het individu en het algemeen belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het algemene belang bij een rechtvaardige woonruimteverdeling zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] en haar dochter. Niet is gebleken dat het voor [appellante] en haar dochter niet mogelijk is om zonder urgentieverklaring hun relatie inhoud te geven en dat dit de ontwikkeling van de dochter in gevaar zou brengen.
Hardheidsclausule
8. De gronden die [appellante] over de hardheidsclausule in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.1-7.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Rietveld
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
1064