Uitspraak
202105793/1/A3.
Datum uitspraak: 11 januari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 juli 2021 in zaak nr. 21/813 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2020 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 1 juni 2022, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat te Rotterdam, en mr. A. Dogan, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft op 3 september 2020 een urgentieverklaring aangevraagd. Zij heeft daarbij als redenen opgegeven dat zij samen met haar dochter van zes jaar oud woonde in een voor hen te kleine studio van 20 m2, een hoge huur van € 750,00 per maand betaalde en dreigde dakloos te raken.
Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat er volgens het college geen sprake is van een urgent huisvestingsprobleem als bedoeld in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: Hv) en het huisvestingsprobleem op een andere manier kon worden opgelost als bedoeld onder d.
Het college heeft de afwijzing van de aanvraag in bezwaar gehandhaafd. Alleen de weigeringsgrond uit artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, is toen aan de afwijzing ten grondslag gelegd. Dat [appellante] alleen een tijdelijke huurovereenkomst had en de woning te klein vindt, levert volgens het college geen urgent huisvestingsprobleem op gelet op de voorwaarden onder paragraaf 3, ad b, aanhef en onder 2 en 9, van Hoofdstuk 1 van de Nadere Regels Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: Nadere regels). Verder merkt het college onder verwijzing naar paragraaf 11 van Hoofdstuk 1 van de Nadere regels op dat de psychische problematiek van [appellante] niet voortvloeit uit haar woonsituatie. Zij heeft bovendien niet aangetoond dat zij daarvoor ten tijde van de aanvraag al zes maanden onder behandeling stond. De urgentieregeling en het beleid van de gemeente zijn volgens het college niet in strijd met de Huisvestingswet (hierna: Hw). Het college heeft geen aanleiding gezien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule uit artikel 2.6.11, eerste lid, van de Hv. Het college stelt ten slotte dat het beroep van [appellante] op artikel 27 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) niet kan leiden tot verlening van een urgentieverklaring.
Wet- en regelgeving
2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Hoger beroep
3. [appellante] betoogt onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting van de Hw (hierna: MvT) (Kamerstukken 2009/2010, 32271, nr. 3) dat de rechtbank niet heeft ingezien dat de Hv in strijd is met artikel 12 van Pro de Hw, de bedoeling van de wetgever en het evenredigheidsbeginsel. De gemeente is te gemakkelijk overgegaan op het voeren van een streng urgentiebeleid en is niet actief genoeg geweest bij het oplossen van problemen op de woningmarkt, terwijl de gemeente daartoe wel een positieve verplichting heeft. Aan die verplichting kan zij invulling geven door voldoende woningen te bouwen of door regionaal samen te werken om krapte op de woningmarkt tegen te gaan. Het recht op huisvesting is nu onvoldoende gewaarborgd. Het beleid is inmiddels lang geleden redelijk geacht door de Afdeling in 2016. Volgens [appellante] moet iedere vier jaar onderzocht worden of er voor de urgentieregeling voldoende onderbouwing is als het gaat om bijvoorbeeld subsidiariteit, effectiviteit en proportionaliteit en andere zogenoemde procesvereisten die zijn genoemd in de MvT (p. 38 en 39). Het rapport "Schaarstepatronen op de Amsterdamse woningmarkt" van mei 2019 biedt onvoldoende onderbouwing, omdat de daarin opgenomen gegevens gedateerd zijn en het rapport niet op alle procesvereisten ingaat. [appellante] wijst er op dat de gemeenteraad de schaarste aan woningen heeft onderbouwd aan de hand van dit rapport, terwijl het college stelt dat de gemeenteraad de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening op grond van de artikelen 12 en 13 van de Hw ook mag gebruiken als er geen woningschaarste is.
[appellante] betoogt verder dat de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Hv te vaag is en kan leiden tot willekeur. Dat een te kleine woning niet wordt beschouwd als een urgent huisvestingsprobleem, overschrijdt volgens haar de bevoegdheidsgrenzen van de gemeenteraad.
[appellante] betoogt ook dat de rechtbank niet heeft ingezien dat zij vanwege het feit dat zij met haar minderjarige dochter in een kleine dure woning van 21 m2 woont, met een huurprijs van € 750,00 per maand, de stress die daarbij komt kijken en de behoefte aan een behandeling door een psycholoog vanwege de problemen in haar vorige relatie, een urgent huisvestingsprobleem heeft als bedoeld in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef onder b, van de Hv. [appellante] betoogt ook dat zij daarmee een medische en/of sociale reden heeft voor een urgentieverklaring als bedoeld in artikel 2.6.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Hv. Zij voert aan dat zij in een zo schrijnende situatie verkeert, dat aan haar op basis van de hardheidsclausule een urgentieverklaring had moeten worden verleend. Bovendien had het college volgens haar om tot zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen ter plaatse moeten kijken naar het huisvestingsprobleem.
[appellante] betoogt ten slotte onder verwijzing naar artikel 3, eerste lid, van het IVRK dat de op basis daarvan te maken belangenafweging ertoe had moeten leiden dat zij een urgentieverklaring had moeten krijgen.
Beoordeling hoger beroep
Exceptieve toetsing
4. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van Pro de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
5. De Afdeling heeft het betoog van [appellante] zo begrepen dat zij meent dat de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Hv onverbindend is, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Op vragen van de Afdeling heeft [appellante] op de zitting deze uitleg van haar betoog echter bestreden. Zij heeft beklemtoond dat haar betoog niet alleen die weigeringsgrond, maar de hele urgentieregeling in paragraaf 6 van de Hv betreft. De Afdeling ziet niet in wat [appellante] met haar betoog beoogt, aangezien met onverbindendverklaring of buiten toepassing laten van deze paragraaf van de verordening de basis voor de door haar bepleite verlening van een urgentieverklaring zou komen te vervallen. Nog afgezien daarvan is er ook geen aanleiding de Hv of de bepalingen over urgentie in paragraaf 6 van de Hv onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. In de parlementaire geschiedenis van de Hw vindt de Afdeling namelijk geen aanknopingspunt voor het oordeel dat er gebreken zijn in de totstandkoming van de Hv zoals [appellante] betoogt.
[appellante] verwijst naar de MvT van de Hw (Kamerstukken 2009/2010, 32271, nr. 3, p. 38 en 39). Daarin gaat het over hoe een Hv met de daarin opgenomen regels en maatregelen onderbouwd moet worden, met de zogeheten procesvereisten als subsidiariteit, proportionaliteit en effectiviteit. Deze vereisten moeten een zorgvuldige en transparante besluitvorming bevorderen en zorgen voor democratische legitimatie daarvan. In de wet is geen verplichting opgenomen dat een urgentieregeling pas in de Hv kan worden opgenomen als aan die specifieke procesvereisten uit de MvT is voldaan. Uit de MvT en artikel 2, eerste lid, van de Hw volgt dat het college alleen van de bevoegdheden uit de Hw gebruik kan maken als dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. De bevoegdheden met betrekking tot de urgentieverlening - de artikelen 12 en 13 van de Huisvestingswet- worden juist benoemd in de MvT en artikel 2, tweede lid, van de Hw als een uitzondering hierop. Die bevoegdheden kan de gemeenteraad altijd gebruiken, ook als er geen sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste of leefbaarheidsproblemen. Daarom geeft wat [appellante] heeft aangevoerd over door de gemeente te verrichten inspanningen om de krapte op de woningmarkt tegen te gaan - zoals haar betoog op de zitting dat de gemeente een bouwplicht heeft en regionaal moet samenwerken - geen aanleiding voor het oordeel dat het urgentiebeleid niet gevoerd mocht worden. De Afdeling heeft, anders dan [appellante] op de zitting heeft betoogd, niet voor het laatst in 2016 maar ook in 2018 en 2020 dat beleid niet onredelijk geacht (zie de uitspraken van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3424, en 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:84).
[appellante] betoogt verder op de zitting dat urgente woningzoekenden buiten het systeem van de urgentieregeling vallen door toepassing van strenge regels. Naar het oordeel van de Afdeling biedt het college met de urgentieregeling oplossingen voor woningzoekenden met een urgent huisvestingsprobleem. Het college heeft daarbij keuzes en afwegingen te maken gezien de grote problematiek van de schaarste op de woningmarkt, de taak van de gemeente om voor een rechtvaardige woonruimteverdeling te zorgen en het feit dat er vele onwenselijke woonsituaties in de gemeente bestaan. [appellante] betoogt terecht dat de bestuursrechter rechtsbescherming moet bieden aan de burger. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de keuzes die het college heeft gemaakt in de urgentieregeling echter niet onredelijk en is deze regeling op juiste wijze op de aanvraag van [appellante] toegepast.
6. Er bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Hv te vaag is en kan leiden tot willekeur of, zoals [appellante] op de zitting heeft betoogd, dat de regel dat een te kleine woning niet als urgent huisvestingsprobleem wordt beschouwd buiten toepassing moet worden gelaten. Artikel 12, tweede lid, van de Hw geeft de gemeenteraad de bevoegdheid om in de Hv de criteria vast te stellen volgens welke de woningzoekenden worden ingedeeld in urgentiecategorieën. Het college kan ingevolge artikel 2.6.5, tweede lid, van de Hv nadere regels stellen over de toepassing van de algemene weigeringsgronden uit het eerste lid. Ook kan het college nadere regels stellen over de toepassing van de urgentiecategorieën in artikel 2.6.6 tot en met 2.6.8 van de Hv. Dat is gebeurd in paragraaf 3, ad b, van de Nadere regels. Daarin worden voorbeelden genoemd van huisvestingsproblemen die niet urgent zijn. Daarbij heeft het college de afweging mogen maken om gronden als dakloosheid, ernstige medische problematiek en geweld wel en een te klein huis niet als urgent huisvestingsprobleem te beschouwen.
Toetsing aan de weigeringsgronden en de hardheidsclausule
7. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het geval van [appellante] geen sprake was van een urgent huisvestingsprobleem. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij een huurwoning had en het feit dat zij deze te klein en te duur vindt en een tijdelijke huurovereenkomst had volgens paragraaf 3, ad b, aanhef en onder 2 en 9, van de Nadere regels onvoldoende is om van een urgent huisvestingsprobleem te kunnen spreken. De rechtbank heeft daarnaast terecht geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] niet vanwege medische of sociale redenen voor een urgentieverklaring in aanmerking komt gelet op paragraaf 10, aanhef en onder a en paragraaf 11 van de Nadere regels. De Afdeling onderschrijft de overwegingen van de rechtbank in dit verband.
8. Toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb leidt ook niet tot het oordeel dat toepassing van de Hv in dit concrete geval onevenredig is. De woonsituatie van [appellante] was verre van ideaal, maar zij had een woonruimte tot haar beschikking voor haar en haar dochter. Daartegenover staan de grote problematiek van de schaarste op de woningmarkt, de taak van de gemeente om voor een rechtvaardige woonruimteverdeling te zorgen en het feit dat er vele onwenselijke woonsituaties in de gemeente bestaan, zoals bijvoorbeeld grotere huishoudens die dakloos zijn of huishoudens met ernstige medische problematiek. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college ter plaatse de woonsituatie had moeten onderzoeken, voordat het college tot besluitvorming kon overgaan.
9. De rechtbank heeft gelet op wat is overwogen onder 8 terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het geen aanleiding ziet om de hardheidsclausule uit artikel 2.6.11, eerste lid, van de Hv toe te passen.
Artikel 3 van Pro het IVRK
10. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:361, heeft artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Waar het gaat om het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel moet de bestuursrechter in dit verband toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en daarmee of het bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.
11. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich in de besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de minderjarige dochter van [appellante]. Die belangen zijn onder ogen gezien, maar hebben het college er niet toe gebracht om af te zien van afwijzing van de aanvraag. Bij die afweging speelt mee dat de dochter bij de moeder kon verblijven in hun eigen woning betrekkelijk dichtbij de school waar de dochter onderwijs volgt. De betogen slagen niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Venema
voorzitter
w.g. Klein
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
176-898
BIJLAGE
Huisvestingswet
Artikel 2
1 De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
2 De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
a. de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
b. de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Artikel 12
1 In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad bepalen dat voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is.
2 De gemeenteraad legt, indien hij toepassing heeft gegeven aan het eerste lid, in de huisvestingsverordening de criteria vast volgens welke de woningzoekenden, bedoeld in dat lid, worden ingedeeld in urgentiecategorieën.
[…]
Huisvestingsverordening
Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel
sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
[…]
b. er is geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem;
[…]
d. het huisvestingsprobleem kon worden voorkomen of kan worden opgelost door gebruik te maken van een andere voorziening die gelet op aard en doel, wordt geacht voor het oplossen van het huisvestingsprobleem van belanghebbende toereikend en passend te zijn.
[…]
2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen over de toepassing van het eerste lid en de toepassing van de urgentiecategorieën in artikel 2.6.6 tot en met 2.6.8.
[…]
Artikel 2.6.8 Overige regionale urgentiecategorieën
1. Onverminderd het bepaalde in artikel 2.6.5 kan een urgentieverklaring worden verleend indien de aanvrager tot ten minste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
[…]
b. woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben en niet behoren tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorie;
[…]
Artikel 2.6.11 Hardheidsclausule
1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
[…]
Nadere Regels Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
3. Algemene weigeringsgronden (HVV artikel 2.6.5)
Ad b) Géén urgent huisvestingsprobleem
Indien zich uitsluitend één of een combinatie van meerdere van de onderstaande problemen voordoet, is er géén urgent huisvestingsprobleem:
[…]
2. de huidige woning is te klein of te groot voor het huishouden van de aanvrager;
[…]
9. de aanvrager heeft een tijdelijke huurovereenkomst;
10. de aanvrager woont in onderhuur;
[…]
10. Urgentiecategorie medische of sociale redenen (sociaal)medische urgentie HVV 2.6.8 lid 1b)
De aanvraag van urgentieverklaring op basis van dit artikel wordt beoordeeld op basis van de algemene weigeringsgronden.
a. Daarnaast kan de urgentie alleen worden verkregen als de aanvrager met één of meer van de volgende problemen wordt geconfronteerd:
I. Ernstige medische problemen
II. Dakloosheid of dreigende dakloosheid met zorg voor minderjarige kinderen
III. Geweld of ernstige bedreiging.
b. De bovengenoemde problemen zijn levensontwrichtend en leiden ertoe dat de aanvrager niet meer in staat is om zelfstandig te kunnen functioneren;
11. Aanvullende voorwaarden bij regel 10, lid a I (ernstige medische problemen)
a. De ernstige en levensontwrichtende aard van het medische probleem blijkt uit medische verklaringen van één of meer behandelend artsen of specialisten, welke door de GGD kunnen worden opgevraagd;
b. Psychische problemen zijn aantoonbaar chronisch, en de aanvrager moet op het moment van aanvraag minimaal 6 maanden onder behandeling zijn voor het betreffende medische probleem bij een GGZ instelling of vrijgevestigd psychiater in Nederland;
c. Het probleem wordt mede veroorzaakt door de woonsituatie, dan wel de behandeling van het probleem wordt aantoonbaar in hoge mate ongunstig beïnvloed door de woonsituatie;
[…]
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
[…]
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.